Ley de Tratados y otros Acuerdos Internacionales

Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales.

La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de 23 de mayo de 1969,
codifica con vocación universal las cuestiones esenciales del proceso de celebración y
entrada en vigor de los tratados internacionales celebrados entre Estados, así como su
observancia, aplicación e interpretación. Si bien no abarca la regulación de cuestiones
como la sucesión de Estados en materia de tratados o la responsabilidad derivada del
incumplimiento, puede seguir considerándose como ‘el Tratado de los tratados’ y el reflejo
del Derecho consuetudinario en la materia.
La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y
Organizaciones internacionales o entre Organizaciones internacionales, de 21 de marzo
de 1986, que aún no ha entrado en vigor, completa el ámbito de aplicación material de la
Convención de 1969 y regula los tratados entre uno o varios Estados y una o varias
organizaciones internacionales, así como los tratados celebrados entre organizaciones
internacionales.
España es Estado parte de la Convención de Viena de 1969 sobre el Derecho de los
Tratados y prestó el consentimiento en obligarse por la Convención de 1986 el 24 de julio
de 1990. Ambas Convenciones configuran el marco de referencia de la presente Ley.
En nuestro ordenamiento jurídico, la única norma específica reguladora de los
tratados es el Decreto 801/1972, de 24 de marzo, sobre ordenación de la actividad de la
Administración del Estado en materia de tratados internacionales. En su momento, este
decreto logró acomodar el ordenamiento jurídico español a las exigencias de Derecho
Internacional en materia de tratados internacionales y dio respuesta a las remisiones al
Derecho interno que hacía la Convención de Viena de 1969.
Sin embargo, con el paso del tiempo el Decreto 801/1972, de 24 de marzo, ha
quedado obsoleto tanto por el notable desarrollo experimentado por el Derecho
Internacional a lo largo de las últimas cuatro décadas, como por los profundos cambios
políticos y constitucionales vividos por España desde 1972. Ello hace de todo punto
necesario reemplazar el Decreto por una nueva regulación que, de forma sistemática y
actualizada, regule la actividad del Estado en materia de tratados internacionales y otros
acuerdos internacionales. Esta necesidad se ha subrayado tanto por las propias
administraciones públicas, como por los ámbitos académico y doctrinal.
II
En efecto, el Derecho Internacional contemporáneo ha conocido un desarrollo que
lo ha colocado en una situación que poco tiene ya que ver con la existente en el
momento de aprobación del Decreto 801/1972, de 24 de marzo. Las Convenciones de

Viena de 1969 y 1986 son, sin duda, el marco de referencia en materia de tratados
internacionales, pero difícilmente puede obviarse la existencia de determinados
fenómenos de nuevo cuño y cambios dentro de la comunidad internacional que también
han tenido profundas consecuencias en la práctica internacional de los Estados y, muy
en particular, en su actividad convencional. Así, en primer lugar, destaca la multiplicación
de organizaciones internacionales con capacidad, en muchos casos, para celebrar
acuerdos internacionales con los Estados. Ejemplo particularmente reseñable es el de
la Unión Europea ya que tanto su naturaleza supranacional como la atribución de
amplias competencias en materia exterior le empujan a la celebración de acuerdos
internacionales, destacando por sus consecuencias para los Estados miembros la
peculiar y compleja categoría de los acuerdos mixtos con países terceros.
En segundo término, hay que tener presente que la práctica en materia convencional
se ha ido haciendo cada vez más intensa, compleja y fértil sobre la base del principio de
autonomía de la voluntad, lo cual ha dado origen a nuevas formas de acuerdos y nuevos
problemas de aplicación. En este sentido, el Derecho interno de un Estado puede
establecer la distinción entre tratados y otros tipos de acuerdos internacionales,
posibilidad que contemplan expresamente las Convenciones de Viena de 1969 y 1986
en sus respectivos artículos 2.2. Así, en relación con las nuevas formas de acuerdos,
cabe citar los acuerdos de ejecución de tratados internacionales, normalmente
denominados en la práctica española ‘acuerdos internacionales administrativos’ y la
celebración de acuerdos internacionales no normativos, frecuentemente denominados
Memorandos de Entendimiento o identificados mediante las siglas MOU derivadas de la
denominación inglesa Memoranda of Understanding que instrumentan la asunción de
compromisos políticos. Ahora bien, ello no impide en modo alguno que coexistan
categorías diferentes a las tres reguladas por esta Ley que se rigen, todas ellas, por el
Derecho interno de los Estados.
Desde la perspectiva interna, los artículos 56, 63.2 y 93 a 96 de la Constitución
Española de 1978 regulan la actividad exterior del Estado en materia de tratados
internacionales y en buena medida el Decreto 801/1972, de 24 de marzo, no resulta
compatible con ellos. No en vano, la entrada en vigor de la Constitución Española
significó, en virtud del apartado tercero de su Disposición derogatoria única, la terminación
de vigencia de aquellas partes del Decreto 801/1972, de 24 de marzo, que eran
incompatibles con la Carta Magna; y tal era el caso al menos de los títulos V y VI del
citado Decreto. Hasta el momento este vacío normativo ha sido cubierto en la práctica por
tres vías principales. En primer lugar, por la emisión de un buen número de circulares y
órdenes ministeriales que han ido articulando de forma dispersa los trámites a seguir en
la tramitación interna de los tratados internacionales y de los otros posibles acuerdos
internacionales. En segundo lugar, por la tarea interpretadora del Tribunal Constitucional,
así como por la labor asesora del Consejo de Estado y de la Asesoría Jurídica
Internacional del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación. Y en tercer lugar,
dado el silencio del Decreto 801/1972, de 24 de marzo, a propósito de la aplicación, los
jueces ordinarios también han desempeñado un papel de primer orden.
Asimismo, el diseño territorial del Estado realizado tras la entrada en vigor de la
Constitución Española de 1978 ha significado el reconocimiento a las Comunidades
Autónomas, a través de sus respectivos Estatutos de Autonomía, de relevantes
competencias en materia de acción exterior. De esta forma, como consecuencia de lo
previsto en el apartado tercero del artículo 149.1 de la Constitución Española, el Estado
posee una competencia de carácter exclusivo en materia de relaciones internacionales
que, con base en una asentada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, incluye en su
núcleo duro precisamente la capacidad de celebrar tratados internacionales, el llamado
ius ad tractatum. No obstante, las Comunidades Autónomas tienen competencia para
desplegar ciertas actividades de acción exterior entre las que cabe, por ejemplo, la
celebración de acuerdos internacionales no normativos. También disponen de
competencia para celebrar acuerdos internacionales administrativos, en concreción o
ejecución de un tratado. Gozan, además, de competencias en otros aspectos de la acción

exterior que también tienen consecuencias en la propia política exterior del Estado en
materia de celebración de tratados internacionales y que deben ser objeto de regulación
para garantizar su adecuada inserción dentro de la competencia exclusiva del Estado
derivada de los artículos 97 y 149.1.3.ª de la Constitución Española. Tal es el caso, por
ejemplo, del derecho de las Comunidades Autónomas a proponer la apertura de
negociaciones para la celebración de tratados sobre materias respecto de las que
acrediten un interés justificado, el derecho a ser informadas de la negociación de tratados
internacionales que afecten a sus competencias o el derecho a solicitar al Gobierno
formar parte de la delegación española que negocie un tratado internacional que afecte a
competencias de las Comunidades Autónomas.
Igualmente la pertenencia de España a la Unión Europea tiene profundas
repercusiones en el ámbito de la celebración de tratados internacionales y otros acuerdos
internacionales. No en vano la Unión goza de personalidad jurídica propia y de amplias
competencias en materia exterior, lo cual se traduce en la posibilidad de celebrar acuerdos
internacionales con países terceros u organizaciones internacionales. Dichos acuerdos
vinculan tanto a las instituciones de la Unión como a los Estados miembros y son de
dispar naturaleza según sea la competencia de la Unión sobre la que se base. Pueden
existir, por tanto, acuerdos que celebre solo la Unión con un país tercero o una
organización internacional, sin participación alguna de los Estados miembros, si la Unión
goza de competencia exclusiva para ello. Pero pueden existir acuerdos en los que, junto
a la Unión, participen también los Estados miembros, si se trata de competencias
compartidas; precisamente por este motivo, ha surgido la peculiar categoría de los
acuerdos mixtos. A su vez, según sea su contenido, naturaleza y finalidad, existe una
amplia variedad de posibilidades de acuerdos: acuerdos de asociación, acuerdos
comerciales, acuerdos de adhesión, entre otros. Se trata, en cualquier caso, de un ámbito
específico en el que el tratamiento jurídico que dé cada Estado miembro exige también
unas especificidades y una flexibilidad que permita asumir las peculiaridades derivadas
de la pertenencia a un proceso de integración de carácter supranacional.
Este escenario exige una actualización del instrumento jurídico que regula la
ordenación de la actividad del Estado en materia de tratados internacionales y otros
acuerdos internacionales y aconseja un rango legal para atender lo que ya fueron
recomendaciones del Consejo de Estado. En este sentido, cuando en su momento se
estaba preparando el Decreto 801/1972, de 24 de marzo, el Consejo de Estado llamó la
atención sobre el hecho de que «el interés público y la seguridad jurídica aconsejan que
se dicte una disposición de rango legal» en sus dictámenes núm. 37.248 y 37.068, de 19
de noviembre de 1971. De igual modo, una vez en vigor la Constitución Española de
1978, el Consejo de Estado volvió a pronunciarse en el mismo sentido con ocasión del
informe que emitió a propósito del anteproyecto de ley de tratados que se preparó en
1985, si bien no llegó a remitirse a las Cortes Generales, en su dictamen núm. 47.392, de
21 de febrero de 1985. Ello obedece, entre otros aspectos, a que «la materia afecta a las
relaciones entre órganos constitucionales y asimismo entre los ordenamientos jurídicos
nacional e internacional, regula la producción y aplicación de normas jurídicas
convencionales (Constitución Española, artículo 96) y, finalmente, porque el artículo 63.2
de la Constitución Española establece en realidad una reserva de ley». En efecto, esta
disposición establece que «al Rey corresponde manifestar el consentimiento del Estado
para obligarse internacionalmente por medio de tratados, de conformidad con la
Constitución Española y las leyes».
III
Así las cosas, el contenido de esta Ley de tratados y otros acuerdos internacionales
se articula en torno a cinco grandes títulos. El punto de partida lo configuran las
disposiciones generales del título I que precisan el alcance material de la Ley e incluyen
definiciones de los principales conceptos manejados en la Ley. A continuación, como
núcleo fundamental de la misma, se regula en el título II todo lo relativo a la competencia
para la celebración y la celebración misma de los tratados internacionales, diferenciando,

de la misma forma que hace el Convenio de Viena de 1969 sobre Derecho de los
Tratados, entre la representación internacional de España, el proceso de celebración, la
publicación y registro, la ejecución y observancia y la enmienda, suspensión y denuncia.
A partir de ahí, la Ley dedica los dos títulos siguientes a la regulación de dos importantes
modalidades de acuerdos internacionales de relevancia creciente en la práctica
internacional que, sin embargo, no gozan de la naturaleza de los tratados internacionales,
a saber, los acuerdos internacionales administrativos, título III, y los acuerdos
internacionales no normativos, título IV. Ambas modalidades precisan una regulación de
los aspectos propios de su naturaleza, calificación, tramitación y, según los casos,
publicación o registro administrativo. Por último, en razón de la naturaleza de nuestro
Estado autonómico y las competencias asumidas en materia de acción exterior por las
Comunidades Autónomas a través de sus respectivos Estatutos de Autonomía, la Ley
presta particular atención a la participación de estas Comunidades Autónomas, título V,
tanto en la celebración de tratados internacionales como de acuerdos administrativos y
acuerdos no normativos. Finalmente, la Ley se cierra con las correspondientes
disposiciones adicionales, derogatoria y finales