Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

La esfera jurídica de derechos de los ciudadanos frente a la actuación de las
Administraciones Públicas se encuentra protegida a través de una serie de instrumentos
tanto de carácter reactivo, entre los que destaca el sistema de recursos administrativos o
el control realizado por jueces y tribunales, como preventivo, a través del procedimiento
administrativo, que es la expresión clara de que la Administración Pública actúa con
sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, como reza el artículo 103 de la Constitución.
El informe elaborado por la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas
en junio de 2013 parte del convencimiento de que una economía competitiva exige unas
Administraciones Públicas eficientes, transparentes y ágiles.
En esta misma línea, el Programa nacional de reformas de España para 2014 recoge
expresamente la aprobación de nuevas leyes administrativas como una de las medidas a
impulsar para racionalizar la actuación de las instituciones y entidades del poder ejecutivo,
mejorar la eficiencia en el uso de los recursos públicos y aumentar su productividad.
Los defectos que tradicionalmente se han venido atribuyendo a las Administraciones
españolas obedecen a varias causas, pero el ordenamiento vigente no es ajeno a ellas,
puesto que el marco normativo en el que se ha desenvuelto la actuación pública ha
propiciado la aparición de duplicidades e ineficiencias, con procedimientos administrativos
demasiado complejos que, en ocasiones, han generado problemas de inseguridad jurídica.
Para superar estas deficiencias es necesaria una reforma integral y estructural que permita
ordenar y clarificar cómo se organizan y relacionan las Administraciones tanto
externamente, con los ciudadanos y empresas, como internamente con el resto de
Administraciones e instituciones del Estado.
En coherencia con este contexto, se propone una reforma del ordenamiento jurídico
público articulada en dos ejes fundamentales: las relaciones «ad extra» y «ad intra» de las
Administraciones Públicas. Para ello se impulsan simultáneamente dos nuevas leyes que
constituirán los pilares sobre los que se asentará el Derecho administrativo español: la Ley
del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y la Ley de
Régimen Jurídico del Sector Público.
Esta Ley constituye el primero de estos dos ejes, al establecer una regulación completa
y sistemática de las relaciones «ad extra» entre las Administraciones y los administrados,
tanto en lo referente al ejercicio de la potestad de autotutela y en cuya virtud se dictan
actos administrativos que inciden directamente en la esfera jurídica de los interesados,
como en lo relativo al ejercicio de la potestad reglamentaria y la iniciativa legislativa. Queda
así reunido en cuerpo legislativo único la regulación de las relaciones «ad extra» de las
Administraciones con los ciudadanos como ley administrativa de referencia que se ha de
complementar con todo lo previsto en la normativa presupuestaria respecto de las
actuaciones de las Administraciones Públicas, destacando especialmente lo previsto en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera; la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, y la Ley de
Presupuestos Generales del Estado.
II
La Constitución recoge en su título IV, bajo la rúbrica «Del Gobierno y la
Administración», los rasgos propios que diferencian al Gobierno de la Nación de la
Administración, definiendo al primero como un órgano eminentemente político al que se
reserva la función de gobernar, el ejercicio de la potestad reglamentaria y la dirección de
la Administración y estableciendo la subordinación de ésta a la dirección de aquel.
En el mencionado título constitucional el artículo 103 establece los principios que
deben regir la actuación de las Administraciones Públicas, entre los que destacan el de
eficacia y el de legalidad, al imponer el sometimiento pleno de la actividad administrativa a
la Ley y al Derecho. La materialización de estos principios se produce en el procedimiento,
constituido por una serie de cauces formales que han de garantizar el adecuado equilibrio
entre la eficacia de la actuación administrativa y la imprescindible salvaguarda de los
derechos de los ciudadanos y las empresas, que deben ejercerse en condiciones básicas
de igualdad en cualquier parte del territorio, con independencia de la Administración con la
que se relacionen sus titulares.
Estas actuaciones «ad extra» de las Administraciones cuentan con mención expresa en
el artículo 105 del texto constitucional, que establece que la Ley regulará la audiencia de los
ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por
la Ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les
afecten, así como el procedimiento a través del cual deben producirse los actos
administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia a los interesados.
A ello cabe añadir que el artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española atribuye al
Estado, entre otros aspectos, la competencia para regular el procedimiento administrativo
común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las
Comunidades Autónomas, así como el sistema de responsabilidad de todas las
Administraciones Públicas.
De acuerdo con el marco constitucional descrito, la presente Ley regula los derechos
y garantías mínimas que corresponden a todos los ciudadanos respecto de la actividad
administrativa, tanto en su vertiente del ejercicio de la potestad de autotutela, como de la
potestad reglamentaria e iniciativa legislativa.
Por lo que se refiere al procedimiento administrativo, entendido como el conjunto
ordenado de trámites y actuaciones formalmente realizadas, según el cauce legalmente
previsto, para dictar un acto administrativo o expresar la voluntad de la Administración, con
esta nueva regulación no se agotan las competencias estatales y autonómicas para
establecer especialidades «ratione materiae» o para concretar ciertos extremos, como el
órgano competente para resolver, sino que su carácter de común resulta de su aplicación
a todas las Administraciones Públicas y respecto a todas sus actuaciones. Así lo ha venido
reconociendo el Tribunal Constitucional en su jurisprudencia, al considerar que la
regulación del procedimiento administrativo común por el Estado no obsta a que las
Comunidades Autónomas dicten las normas de procedimiento necesarias para la
aplicación de su Derecho sustantivo, siempre que se respeten las reglas que, por ser
competencia exclusiva del Estado, integran el concepto de Procedimiento Administrativo
Común con carácter básico.
III
Son varios los antecedentes legislativos relevantes en esta materia. El legislador ha
hecho evolucionar el concepto de procedimiento administrativo y adaptando la forma de
actuación de las Administraciones al contexto histórico y la realidad social de cada
momento. Al margen de la conocida como Ley de Azcárate, de 19 de octubre de 1889, la primera regulación completa del procedimiento administrativo en nuestro ordenamiento
jurídico es la contenida en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958.
La Constitución de 1978 alumbra un nuevo concepto de Administración, expresa y
plenamente sometida a la Ley y al Derecho, como expresión democrática de la voluntad
popular, y consagra su carácter instrumental, al ponerla al servicio objetivo de los intereses
generales bajo la dirección del Gobierno, que responde políticamente por su gestión. En
este sentido, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, supuso un hito
clave de la evolución del Derecho administrativo en el nuevo marco constitucional. Para
ello, incorporó avances significativos en las relaciones de las Administraciones con los
administrados mediante la mejora del funcionamiento de aquellas y, sobre todo, a través
de una mayor garantía de los derechos de los ciudadanos frente a la potestad de autotutela
de la Administración, cuyo elemento de cierre se encuentra en la revisión judicial de su
actuación por ministerio del artículo 106 del texto fundamental.
La Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común, reformuló varios aspectos sustanciales del procedimiento administrativo, como el
silencio administrativo, el sistema de revisión de actos administrativos o el régimen de
responsabilidad patrimonial de las Administraciones, lo que permitió incrementar la
seguridad jurídica de los interesados.
El desarrollo de las tecnologías de la información y comunicación también ha venido
afectando profundamente a la forma y al contenido de las relaciones de la Administración
con los ciudadanos y las empresas.
Si bien la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ya fue consciente del impacto de las
nuevas tecnologías en las relaciones administrativas, fue la Ley 11/2007, de 22 de junio,
de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, la que les dio carta de
naturaleza legal, al establecer el derecho de los ciudadanos a relacionarse electrónicamente
con las Administraciones Públicas, así como la obligación de éstas de dotarse de los
medios y sistemas necesarios para que ese derecho pudiera ejercerse. Sin embargo, en
el entorno actual, la tramitación electrónica no puede ser todavía una forma especial de
gestión de los procedimientos sino que debe constituir la actuación habitual de las
Administraciones. Porque una Administración sin papel basada en un funcionamiento
íntegramente electrónico no sólo sirve mejor a los principios de eficacia y eficiencia, al
ahorrar costes a ciudadanos y empresas, sino que también refuerza las garantías de los
interesados. En efecto, la constancia de documentos y actuaciones en un archivo
electrónico facilita el cumplimiento de las obligaciones de transparencia, pues permite
ofrecer información puntual, ágil y actualizada a los interesados.
Por otra parte, la regulación de esta materia venía adoleciendo de un problema de
dispersión normativa y superposición de distintos regímenes jurídicos no siempre
coherentes entre sí, de lo que es muestra la sucesiva aprobación de normas con incidencia
en la materia, entre las que cabe citar: la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre
acceso a las actividades de servicios y su ejercicio; la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de
Economía Sostenible; la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno, o la Ley 20/1013, de 9 de diciembre, de garantía de
la unidad de mercado.
Ante este escenario legislativo, resulta clave contar con una nueva Ley que sistematice
toda la regulación relativa al procedimiento administrativo, que clarifique e integre el
contenido de las citadas Ley 30/1992, de 26 de noviembre y Ley 11/2007, de 22 de junio, y
profundice en la agilización de los procedimientos con un pleno funcionamiento electrónico.
Todo ello revertirá en un mejor cumplimiento de los principios constitucionales de eficacia y
seguridad jurídica que deben regir la actuación de las Administraciones Públicas.
IV
Durante los más de veinte años de vigencia de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
en el seno de la Comisión Europea y de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos se ha ido avanzando en la mejora de la producción normativa
(«Better regulation» y «Smart regulation»). Los diversos informes internacionales sobre la
materia definen la regulación inteligente como un marco jurídico de calidad, que permite el
cumplimiento de un objetivo regulatorio a la vez que ofrece los incentivos adecuados para
dinamizar la actividad económica, permite simplificar procesos y reducir cargas
administrativas. Para ello, resulta esencial un adecuado análisis de impacto de las normas
de forma continua, tanto ex ante como ex post, así como la participación de los ciudadanos
y empresas en los procesos de elaboración normativa, pues sobre ellos recae el
cumplimiento de las leyes.
En la última década, la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, y la Ley 2/2011, de 4 de
marzo, supusieron un avance en la implantación de los principios de buena regulación,
especialmente en lo referido al ejercicio de las actividades económicas. Ya en esta
legislatura, la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, ha dado importantes pasos adicionales, al
poner a disposición de los ciudadanos la información con relevancia jurídica propia del
procedimiento de elaboración de normas.
Sin embargo, es necesario contar con una nueva regulación que, terminando con la
dispersión normativa existente, refuerce la participación ciudadana, la seguridad jurídica y
la revisión del ordenamiento. Con estos objetivos, se establecen por primera vez en una
ley las bases con arreglo a las cuales se ha de desenvolver la iniciativa legislativa y la
potestad reglamentaria de las Administraciones Públicas con el objeto de asegurar su
ejercicio de acuerdo con los principios de buena regulación, garantizar de modo adecuado
la audiencia y participación de los ciudadanos en la elaboración de las normas y lograr la
predictibilidad y evaluación pública del ordenamiento, como corolario imprescindible del
derecho constitucional a la seguridad jurídica. Esta novedad deviene crucial especialmente
en un Estado territorialmente descentralizado en el que coexisten tres niveles de
Administración territorial que proyectan su actividad normativa sobre espacios subjetivos
y geográficos en muchas ocasiones coincidentes. Con esta regulación se siguen las
recomendaciones que en esta materia ha formulado la Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económicos (OCDE) en su informe emitido en 2014 «Spain: From
Administrative Reform to Continous Improvement».
V
La Ley se estructura en 133 artículos, distribuidos en siete títulos, cinco disposiciones
adicionales, cinco disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y siete
disposiciones finales.
El título preliminar, de disposiciones generales, aborda el ámbito objetivo y subjetivo de
la Ley. Entre sus principales novedades, cabe señalar, la inclusión en el objeto de la Ley, con
carácter básico, de los principios que informan el ejercicio de la iniciativa legislativa y la
potestad reglamentaria de las Administraciones. Se prevé la aplicación de lo previsto en esta
Ley a todos los sujetos comprendidos en el concepto de Sector Público, si bien las
Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de
las funciones públicas que les hayan sido atribuidas y supletoriamente por la presente Ley.
Asimismo, destaca la previsión de que sólo mediante Ley puedan establecerse
trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta norma, pudiéndose concretar
reglamentariamente ciertas especialidades del procedimiento referidas a la identificación
de los órganos competentes, plazos, formas de iniciación y terminación, publicación e
informes a recabar. Esta previsión no afecta a los trámites adicionales o distintos ya
recogidos en las leyes especiales vigentes, ni a la concreción que, en normas
reglamentarias, se haya producido de los órganos competentes, los plazos propios del
concreto procedimiento por razón de la materia, las formas de iniciación y terminación, la
publicación de los actos o los informes a recabar, que mantendrán sus efectos. Así, entre
otros casos, cabe señalar la vigencia del anexo 2 al que se refiere la disposición adicional
vigésima novena de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de medidas fiscales,
administrativas y del orden social, que establece una serie de procedimientos que quedan
excepcionados de la regla general del silencio administrativo positivo.
El título I, de los interesados en el procedimiento, regula entre otras cuestiones, las
especialidades de la capacidad de obrar en el ámbito del Derecho administrativo,
haciéndola extensiva por primera vez a los grupos de afectados, las uniones y entidades
sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos cuando la Ley así
lo declare expresamente. En materia de representación, se incluyen nuevos medios para
acreditarla en el ámbito exclusivo de las Administraciones Públicas, como son el
apoderamiento «apud acta», presencial o electrónico, o la acreditación de su inscripción
en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública u Organismo
competente. Igualmente, se dispone la obligación de cada Administración Pública de
contar con un registro electrónico de apoderamientos, pudiendo las Administraciones
territoriales adherirse al del Estado, en aplicación del principio de eficiencia, reconocido en
el artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera.
Por otro lado, este título dedica parte de su articulado a una de las novedades más
importantes de la Ley: la separación entre identificación y firma electrónica y la
simplificación de los medios para acreditar una u otra, de modo que, con carácter general,
sólo será necesaria la primera, y se exigirá la segunda cuando deba acreditarse la voluntad
y consentimiento del interesado. Se establece, con carácter básico, un conjunto mínimo de
categorías de medios de identificación y firma a utilizar por todas las Administraciones. En
particular, se admitirán como sistemas de firma: los sistemas de firma electrónica
reconocida o cualificada y avanzada basados en certificados electrónicos cualificados de
firma electrónica, que comprenden tanto los certificados electrónicos de persona jurídica
como los de entidad sin personalidad jurídica; los sistemas de sello electrónico reconocido
o cualificado y de sello electrónico avanzado basados en certificados cualificados de sello
electrónico; así como cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas consideren
válido, en los términos y condiciones que se establezcan. Se admitirán como sistemas de
identificación cualquiera de los sistemas de firma admitidos, así como sistemas de clave
concertada y cualquier otro que establezcan las Administraciones Públicas.
Tanto los sistemas de identificación como los de firma previstos en esta Ley son
plenamente coherentes con lo dispuesto en el Reglamento (UE) n.º 910/2014 del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, relativo a la identificación
electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado
interior y por la que se deroga la Directiva 1999/93/CE. Debe recordarse la obligación de
los Estados miembros de admitir los sistemas de identificación electrónica notificados a la
Comisión Europea por el resto de Estados miembros, así como los sistemas de firma y
sello electrónicos basados en certificados electrónicos cualificados emitidos por
prestadores de servicios que figuren en las listas de confianza de otros Estados miembros
de la Unión Europea, en los términos que prevea dicha norma comunitaria.
El título II, de la actividad de las Administraciones Públicas, se estructura en dos
capítulos. El capítulo I sobre normas generales de actuación identifica como novedad, los
sujetos obligados a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas.
Asimismo, en el citado Capítulo se dispone la obligación de todas las Administraciones
Públicas de contar con un registro electrónico general, o, en su caso, adherirse al de la
Administración General del Estado. Estos registros estarán asistidos a su vez por la actual
red de oficinas en materia de registros, que pasarán a denominarse oficinas de asistencia
en materia de registros, y que permitirán a los interesados, en el caso que así lo deseen,
presentar sus solicitudes en papel, las cuales se convertirán a formato electrónico.
En materia de archivos se introduce como novedad la obligación de cada Administración
Pública de mantener un archivo electrónico único de los documentos que correspondan a
procedimientos finalizados, así como la obligación de que estos expedientes sean
conservados en un formato que permita garantizar la autenticidad, integridad y
conservación del documento.
A este respecto, cabe señalar que la creación de este archivo electrónico único resultará
compatible con los diversos sistemas y redes de archivos en los términos previstos en la
legislación vigente, y respetará el reparto de responsabilidades sobre la custodia o traspaso
correspondiente. Asimismo, el archivo electrónico único resultará compatible con la
continuidad del Archivo Histórico Nacional de acuerdo con lo previsto en la Ley 16/1985,
de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español y su normativa de desarrollo.
Igualmente, en el capítulo I se regula el régimen de validez y eficacia de las copias, en
donde se aclara y simplifica el actual régimen y se definen los requisitos necesarios para
que una copia sea auténtica, las características que deben reunir los documentos emitidos
por las Administraciones Públicas para ser considerados válidos, así como los que deben
aportar los interesados al procedimiento, estableciendo con carácter general la obligación
de las Administraciones Públicas de no requerir documentos ya aportados por los
interesados, elaborados por las Administraciones Públicas o documentos originales, salvo
las excepciones contempladas en la Ley. Por tanto, el interesado podrá presentar con
carácter general copias de documentos, ya sean digitalizadas por el propio interesado o
presentadas en soporte papel.
Destaca asimismo, la obligación de las Administraciones Públicas de contar con un
registro u otro sistema equivalente que permita dejar constancia de los funcionarios
habilitados para la realización de copias auténticas, de forma que se garantice que las
mismas han sido expedidas adecuadamente, y en el que, si así decide organizarlo cada
Administración, podrán constar también conjuntamente los funcionarios dedicados a asistir
a los interesados en el uso de medios electrónicos, no existiendo impedimento a que un
mismo funcionario tenga reconocida ambas funciones o sólo una de ellas.
El capítulo II, de términos y plazos, establece las reglas para su cómputo, ampliación
o la tramitación de urgencia. Como principal novedad destaca la introducción del cómputo
de plazos por horas y la declaración de los sábados como días inhábiles, unificando de
este modo el cómputo de plazos en el ámbito judicial y el administrativo.
El título III, de los actos administrativos, se estructura en tres capítulos y se centra en
la regulación de los requisitos de los actos administrativos, su eficacia y las reglas sobre
nulidad y anulabilidad, manteniendo en su gran mayoría las reglas generales ya
establecidas por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Merecen una mención especial las novedades introducidas en materia de notificaciones
electrónicas, que serán preferentes y se realizarán en la sede electrónica o en la dirección
electrónica habilitada única, según corresponda. Asimismo, se incrementa la seguridad jurídica
de los interesados estableciendo nuevas medidas que garanticen el conocimiento de la puesta
a disposición de las notificaciones como: el envío de avisos de notificación, siempre que esto
sea posible, a los dispositivos electrónicos y/o a la dirección de correo electrónico que el
interesado haya comunicado, así como el acceso a sus notificaciones a través del Punto de
Acceso General Electrónico de la Administración que funcionará como un portal de entrada.
El título IV, de disposiciones sobre el procedimiento administrativo común, se estructura
en siete capítulos y entre sus principales novedades destaca que los anteriores procedimientos
especiales sobre potestad sancionadora y responsabilidad patrimonial que la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, regulaba en títulos separados, ahora se han integrado como
especialidades del procedimiento administrativo común. Este planteamiento responde a uno
de los objetivos que persigue esta Ley, la simplificación de los procedimientos administrativos
y su integración como especialidades en el procedimiento administrativo común,
contribuyendo así a aumentar la seguridad jurídica. De acuerdo con la sistemática seguida,
los principios generales de la potestad sancionadora y de la responsabilidad patrimonial de
las Administraciones Públicas, en cuanto que atañen a aspectos más orgánicos que
procedimentales, se regulan en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.
Asimismo, este título incorpora a las fases de iniciación, ordenación, instrucción y
finalización del procedimiento el uso generalizado y obligatorio de medios electrónicos.
Igualmente, se incorpora la regulación del expediente administrativo estableciendo su
formato electrónico y los documentos que deben integrarlo.
Como novedad dentro de este título, se incorpora un nuevo Capítulo relativo a la
tramitación simplificada del procedimiento administrativo común, donde se establece su
ámbito objetivo de aplicación, el plazo máximo de resolución que será de treinta días y los
trámites de que constará. Si en un procedimiento fuera necesario realizar cualquier otro
trámite adicional, deberá seguirse entonces la tramitación ordinaria. Asimismo, cuando en
un procedimiento tramitado de manera simplificada fuera preceptiva la emisión del Dictamen
del Consejo de Estado, u órgano consultivo equivalente, y éste manifestara un criterio
contrario al fondo de la propuesta de resolución, para mayor garantía de los interesados se
deberá continuar el procedimiento pero siguiendo la tramitación ordinaria, no ya la
abreviada, pudiéndose en este caso realizar otros trámites no previstos en el caso de la
tramitación simplificada, como la realización de pruebas a solicitud de los interesados. Todo
ello, sin perjuicio de la posibilidad de acordar la tramitación de urgencia del procedimiento
en los mismos términos que ya contemplaba la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
El título V, de la revisión de los actos en vía administrativa, mantiene las mismas vías
previstas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, permaneciendo por tanto la revisión de
oficio y la tipología de recursos administrativos existentes hasta la fecha (alzada,
potestativo de reposición y extraordinario de revisión). No obstante, cabe destacar como
novedad la posibilidad de que cuando una Administración deba resolver una pluralidad de
recursos administrativos que traigan causa de un mismo acto administrativo y se hubiera
interpuesto un recurso judicial contra una resolución administrativa o contra el
correspondiente acto presunto desestimatorio, el órgano administrativo podrá acordar la
suspensión del plazo para resolver hasta que recaiga pronunciamiento judicial.
De acuerdo con la voluntad de suprimir trámites que, lejos de constituir una ventaja para
los administrados, suponían una carga que dificultaba el ejercicio de sus derechos, la Ley no
contempla ya las reclamaciones previas en vía civil y laboral, debido a la escasa utilidad
práctica que han demostrado hasta la fecha y que, de este modo, quedan suprimidas.
El título VI, sobre la iniciativa legislativa y potestad normativa de las Administraciones
Públicas, recoge los principios a los que ha de ajustar su ejercicio la Administración titular,
haciendo efectivos los derechos constitucionales en este ámbito.
Junto con algunas mejoras en la regulación vigente sobre jerarquía, publicidad de las
normas y principios de buena regulación, se incluyen varias novedades para incrementar
la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas, entre las
que destaca, la necesidad de recabar, con carácter previo a la elaboración de la norma, la
opinión de ciudadanos y empresas acerca de los problemas que se pretenden solucionar
con la iniciativa, la necesidad y oportunidad de su aprobación, los objetivos de la norma y
las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.
Por otra parte, en aras de una mayor seguridad jurídica, y la predictibilidad del
ordenamiento, se apuesta por mejorar la planificación normativa ex ante. Para ello, todas
las Administraciones divulgarán un Plan Anual Normativo en el que se recogerán todas las
propuestas con rango de ley o de reglamento que vayan a ser elevadas para su aprobación
el año siguiente. Al mismo tiempo, se fortalece la evaluación ex post, puesto que junto con
el deber de revisar de forma continua la adaptación de la normativa a los principios de
buena regulación, se impone la obligación de evaluar periódicamente la aplicación de las
normas en vigor, con el objeto de comprobar si han cumplido los objetivos perseguidos y
si el coste y cargas derivados de ellas estaba justificado y adecuadamente valorado.
Por lo que respecta a las disposiciones adicionales, transitorias, derogatorias y finales,
cabe aludir a la relativa a la adhesión por parte de las Comunidades Autónomas y Entidades
Locales a los registros y sistemas establecidos por la Administración General del Estado en
aplicación del principio de eficiencia reconocido en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril.
Destaca igualmente, la disposición sobre las especialidades por razón de la materia
donde se establece una serie de actuaciones y procedimientos que se regirán por su
normativa específica y supletoriamente por lo previsto en esta Ley, entre las que cabe
destacar las de aplicación de los tributos y revisión en materia tributaria y aduanera, las
de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de
Seguridad Social y Desempleo, en donde se entienden comprendidos, entre otros, los
actos de encuadramiento y afiliación de la Seguridad Social y las aportaciones económicas por despidos que afecten a trabajadores de cincuenta o más años en
empresas con beneficios, así como las actuaciones y procedimientos sancionadores en
materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y
en materia de extranjería.
Por último, la Ley contiene las disposiciones de derecho transitorio aplicables a los
procedimientos en curso, a su entrada en vigor, a archivos y registros y al Punto de
Acceso General electrónico, así como las que habilitan para el desarrollo de lo previsto
en la Ley