Se aprueba la Ley de Telecomunicaciones

Ley 9/2014, de 9 de mayo, de Telecomunicaciones. (BOE núm. 114, de 10 de mayo de 2014)

I. La Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones, transpuso al ordenamiento jurídico español el marco regulador de las comunicaciones electrónicas aprobado por la Unión Europea en el año 2002, profundizando en los principios de libre competencia y mínima intervención administrativa consagrados en la normativa anterior.
Desde su aprobación, la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, ha sido objeto de diversas modificaciones tendentes a garantizar la aparición y viabilidad de nuevos operadores, la protección de los derechos de los usuarios y la supervisión administrativa de aquellos aspectos relacionados con el servicio público, el dominio público y la defensa de la competencia.

La última de estas modificaciones, efectuada a través del real decreto-ley 13/2012, de 30 de marzo, por el que se transponen directivas en materia de mercados interiores de electricidad y gas y en materia de comunicaciones electrónicas, y por el que se adoptan medidas para la corrección de las desviaciones por desajustes entre los costes e ingresos de los sectores eléctrico y gasista, ha incorporado al ordenamiento jurídico español el nuevo marco regulador europeo en materia de comunicaciones electrónicas del año 2009.

Este nuevo marco europeo está compuesto por la Directiva 2009/136/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009 (Derechos de los Usuarios), y la Directiva 2009/140/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009 (Mejor Regulación), y a partir del mismo se introducen en la Ley medidas destinadas a crear un marco adecuado para la realización de inversiones en el despliegue de redes de nueva generación, de modo que se permita a los operadores ofrecer servicios innovadores y tecnológicamente más adecuados a las necesidades de los ciudadanos.

II. Las telecomunicaciones constituyen uno de los sectores más dinámicos de la economía y uno de los que más pueden contribuir al crecimiento, la productividad, el empleo, y por tanto, al desarrollo económico y al bienestar social, afectando directamente al círculo de protección de los intereses generales.

Actualmente, la evolución tecnológica nos sitúa en una nueva etapa –la de extensión de las redes de nueva generación–, que obliga a los poderes públicos a reflexionar sobre la importancia de la función regulatoria.

La situación económica y financiera que afecta a una gran parte de los países desarrollados, la necesidad actual de fomentar la inversión e impulsar la competencia, son elementos esenciales a considerar en la revisión del marco regulador.

El sector de las telecomunicaciones, sujeto a un proceso de permanente innovación tecnológica, necesita de constantes e ingentes inversiones, lo que requiere acometer proyectos de gran envergadura que pueden verse afectados si se exigieran en condiciones distintas de despliegue de redes y de comercialización de servicios en los diferentes ámbitos territoriales.

La Agenda Digital para Europa, principal instrumento para el cumplimiento de los objetivos de la Estrategia Europa 2020,  persigue que para 2020 todos los europeos tengan la posibilidad de acceder a conexiones de banda ancha a una velocidad como mínimo de 30 Mbps, y que, al menos, un 50 % de los hogares europeos estén abonados a conexiones de banda ancha superiores a 100 Mbps. Estos objetivos han quedado incorporados a la agenda digital española, aprobada por el Gobierno en febrero de 2013.

Para ello, según estimaciones de la Comisión Europea, se deberá invertir hasta dicha fecha una cantidad comprendida entre los 180.000 y 270.000 millones de euros. Se calcula que en España serán necesarias inversiones del sector privado por valor de 23.000 millones de euros.
Estas inversiones pueden tener un gran impacto económico y social. La Comisión Europea estima que, por cada aumento de la penetración de la banda ancha en un 10 %, la economía (PIB) crece entre el 1% y el 1,5%. A su vez, la OCDE considera que un incremento del 10% de penetración de banda ancha en cualquier año implica un incremento del 1,5% de la productividad durante los siguientes 5 años.

Asimismo, como ha señalado la Comisión Europea, el despliegue de redes ultrarrápidas puede tener un importante impacto en la creación de empleo, estimándose que la innovación podría generar 2 millones de empleos para 2020, incluidos trabajos en sectores relacionados, como la provisión de contenidos o la fabricación de equipos.

Por otra parte, además de estimular la inversión, es necesario continuar promoviendo y velando por la competencia efectiva en el sector de las telecomunicaciones. Debe tenerse en cuenta en este sentido que el continuo proceso de innovación tecnológica presente en este sector exige grandes inversiones en el despliegue de redes o infraestructuras y en la comercialización de servicios que generan igualmente barreras de entrada en el sector, dificultando en consecuencia la competencia. Esta Ley persigue como objetivo fomentar la competencia sin desincentivar las inversiones.

En consecuencia, introduce reformas estructurales en el régimen jurídico de las telecomunicaciones dirigidas a facilitar el despliegue de redes y la prestación de servicios por parte de los operadores, para que ello les permita ofrecer a los usuarios servicios más innovadores, de mayor calidad y cobertura, a precios más competitivos y con mejores condiciones, lo que contribuirá a potenciar la competitividad y la productividad de la economía española en su conjunto. También favorece la seguridad jurídica, al compendiar la normativa vigente, y en particular en lo que se refiere al marco comunitario de las comunicaciones electrónicas.

Pero al mismo tiempo, y en la medida en que la existencia de competencia efectiva constituye un mecanismo eficaz de presión sobre los precios, así como sobre la calidad de los servicios y la innovación, la Ley contempla un conjunto de obligaciones o medidas que podrán imponerse ex ante a los operadores con poder significativo en el mercado. No obstante, será igualmente decisiva la labor ex post de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia en la persecución de las prácticas restrictivas de la competencia, tanto de conductas colusorias, como de abusos de posición de dominio, que puedan afectar a este sector. Es por tanto esencial que esta Comisión lleve a cabo una continua supervisión de los distintos mercados de comunicaciones electrónicas para garantizar, preservar y promover una competencia efectiva en ellos que proporcione finalmente beneficios a los usuarios.

III. La presente Ley persigue, por tanto, garantizar el cumplimiento de los objetivos de la Agenda Digital para Europa, que requiere, en la actual situación de evolución tecnológica e incertidumbre económica, asegurar un marco regulatorio claro y estable que fomente la inversión, proporcione seguridad jurídica y elimine las barreras que han dificultado el despliegue de redes, y un mayor grado de competencia en el mercado.

Para ello, con fundamento en la competencia exclusiva estatal en materia de telecomunicaciones del artículo 149.1.21.ª de la Constitución y en las competencias de carácter transversal de los artículos 149.1.1.ª y 149.1.13.ª del texto constitucional, la Ley persigue, como uno de sus principales objetivos, el de recuperar la unidad de mercado en el sector de las telecomunicaciones, estableciendo procedimientos de coordinación y resolución de conflictos entre la legislación sectorial estatal y la legislación de las Administraciones competentes dictada en el ejercicio de sus competencias que pueda afectar al despliegue de redes y a la prestación de servicios.

Con el mismo objetivo de facilitar el despliegue de redes y la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas, se procede a una simplificación administrativa, eliminando licencias y autorizaciones por parte de la administración de las telecomunicaciones para determinadas categorías de instalaciones que hacen uso del espectro. En la misma línea se prevé una revisión de las licencias o autorizaciones por parte de las Administraciones competentes, eliminando su exigibilidad para determinadas instalaciones en propiedad privada o para la renovación tecnológica de las redes y se facilita el despliegue de las nuevas redes permitiendo el acceso a las infraestructuras de otros sectores económicos susceptibles de ser utilizadas para el despliegue de redes de comunicaciones electrónicas.

En esta misma línea de reducción de cargas administrativas, la Ley simplifica las obligaciones de información de los operadores, a los que únicamente se les podrá solicitar aquella información que no se encuentre ya en poder de las Autoridades Nacionales de Reglamentación.

Asimismo, se establecen condiciones estrictas para la existencia de operadores controlados directa o indirectamente por administraciones públicas, de manera que, fuera del concepto de autoprestación, se garantice la provisión de los servicios bajo condiciones de mercado y criterios de inversor privado, evitando de este modo que se produzcan distorsiones de la competencia, y con el objetivo de racionalizar el gasto público.

La Ley incorpora, asimismo, las previsiones recogidas en la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia, atribuyendo en todo caso a dicha Comisión las competencias de regulación ex ante y resolución de conflictos entre operadores reconocidas por la normativa comunitaria.

Por último, como necesario contrapunto a la reducción de las cargas y obligaciones impuestas a los operadores, la Ley refuerza el control del dominio público radioeléctrico y las potestades de inspección y sanción, facilitando la adopción de medidas cautelares y revisando la cuantía de las sanciones.

En definitiva, los criterios de liberalización del sector, libre competencia, de recuperación de la unidad de mercado y de reducción de cargas que inspiran este texto legal pretenden aportar seguridad jurídica a los operadores y crear las condiciones necesarias para la existencia de una competencia efectiva, para la realización de inversiones en el despliegue de redes de nueva generación y para la prestación de nuevos servicios, de modo que el sector pueda contribuir al necesario crecimiento económico del país.

IV. La Ley consta de ochenta y cuatro artículos agrupados en ocho títulos, diecinueve disposiciones adicionales, doce disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, once disposiciones finales y dos anexos.

El Título I, «Disposiciones generales», establece, entre otras cuestiones, el objeto de la Ley, que no se limita a la regulación de las «comunicaciones electrónicas», término que, de acuerdo con las Directivas comunitarias, engloba aspectos tales como la habilitación para actuar como operador, los derechos y obligaciones de operadores y usuarios, o el servicio universal, sino que aborda, de forma integral, el régimen de las «telecomunicaciones» al que se refiere el artículo 149.1.21.ª de la Constitución Española.

Por ello, la presente Ley regula, asimismo, otras cuestiones como la instalación de equipos y sistemas, la interceptación legal de las telecomunicaciones, la conservación de datos, o la evaluación de conformidad de equipos y aparatos, temas que a nivel comunitario son objeto de normativa específica.

La Ley excluye expresamente de su regulación los contenidos difundidos a través de servicios de comunicación audiovisual, que constituyen parte del régimen de los medios de comunicación social, y que se caracterizan por ser transmitidos en un solo sentido de forma simultánea a una multiplicidad de usuarios. No obstante, las redes utilizadas como soporte de los servicios de radiodifusión sonora y televisiva y los recursos asociados sí son parte integrante de las comunicaciones electrónicas reguladas en la presente Ley.

Igualmente se excluye de su regulación la prestación de servicios sobre las redes de telecomunicaciones que no consistan principalmente en el transporte de señales a través de dichas redes. Estos últimos son objeto de regulación en la Ley 34/2002, de 11 de julio, de servicios de la sociedad de la información y de comercio electrónico.

Asimismo, en este Título, se reordenan los objetivos y principios de la Ley, ya recogidos en la regulación anterior, incidiendo en la importancia de alcanzar un equilibrio entre el fomento de la innovación, el despliegue de nuevas redes, la prestación de nuevos servicios y la garantía de una competencia efectiva en los mercados de telecomunicaciones.

El Título II de la Ley, relativo al régimen general de explotación de redes y prestación de servicios, refleja la plena liberalización del sector.

De acuerdo con los principios de necesidad y proporcionalidad, la habilitación para la prestación y explotación de redes viene concedida con carácter general e inmediato por la Ley con el único requisito de notificación al Registro de Operadores, que ahora pasa a encuadrarse en el Ministerio de Industria, Energía y Turismo.

Asimismo, deberán de ser objeto de notificación los casos de autoprestación por operadores controlados directa o indirectamente por administraciones públicas. La Ley establece limitaciones concretas para la instalación y explotación de redes y la prestación de servicios por las administraciones públicas, para evitar distorsiones a la competencia que puedan derivarse de la participación de operadores públicos en el mercado de comunicaciones electrónicas.

De acuerdo con las Directivas de la Unión Europea, la Ley se refiere a las funciones de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia, que en su calidad de autoridad nacional de regulación independiente, en todo caso ejercerá aquellas relacionadas con la imposición de regulación ex ante en el marco de los procesos de análisis de mercados, con la resolución de conflictos entre operadores y con la posible imposición de la obligación de separación funcional, regulando las obligaciones aplicables a los operadores con poder significativo en mercados de referencia.

Asimismo, se han recogido determinadas previsiones en el Título II de esta Ley, al objeto de garantizar que los mercados de comunicaciones electrónicas se desarrollen en un entorno de competencia efectiva. A estos efectos, es necesario asegurar que los procesos de análisis de mercados para la imposición, en su caso, de obligaciones específicas en el marco de la regulación ex ante, se acometan con la debida periodicidad. De la misma manera, y con el fin de reprimir prácticas restrictivas de la competencia, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia supervisará el funcionamiento de los distintos mercados de comunicaciones electrónicas, así como a los distintos operadores que desarrollan su actividad en ellos.

El Título III de la Ley, relativo a obligaciones y derechos de operadores y usuarios, incluye los preceptos relativos al servicio universal, las obligaciones de integridad y seguridad de las redes y la ampliación de los derechos de los usuarios finales, y recoge importantes novedades en relación con los derechos de los operadores a la ocupación del dominio público y privado, al despliegue de redes y al acceso a infraestructuras de otros sectores.

En el ámbito de la simplificación administrativa, es necesario recordar que en la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios, se han sustituido determinadas licencias para el despliegue de determinadas redes de telecomunicaciones en dominio privado por una declaración responsable.

En la presente Ley se establece que para el resto de actuaciones de despliegue de redes en dominio privado se puedan sustituir igualmente las licencias por una declaración responsable en aquellos casos en los que previamente el operador haya presentado ante las administraciones competentes un plan de despliegue y éste haya sido aprobado, por cuanto que, en estos casos, la administración competente ya ha analizado y ponderado los intereses inherentes al ejercicio de sus propias competencias. Las actuaciones que impliquen una mera actualización tecnológica sin afectar a elementos de obra civil o mástiles no requerirán autorización.

Con el objetivo de garantizar la unidad de mercado, facilitar la instalación y despliegue de redes y la prestación de nuevos servicios, la Ley incorpora los mecanismos necesarios de cooperación y resolución de conflictos. Los instrumentos de planeamiento territorial o urbanístico elaborados por las administraciones públicas competentes que puedan afectar al despliegue de redes serán objeto de informe del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, previéndose cuando sea necesario un procedimiento de negociación entre el Ministerio de Industria, Energía y Turismo y los órganos encargados de la aprobación, modificación o revisión de dichos instrumentos de planificación.

Por último, se contempla la necesaria previsión de infraestructuras de comunicaciones electrónicas en zonas de urbanización y se garantiza el derecho de acceso de los operadores a infraestructuras de administraciones públicas y a infraestructuras lineales como electricidad, gas, agua, saneamiento o transporte. Estas medidas se encuentran alineadas con las propuestas realizadas por la Comisión Europea en su documento de 27 de abril de 2012 relativo a las medidas para reducir los costes del despliegue de las redes de muy alta velocidad en Europa.

Con el objetivo de reforzar los derechos de los usuarios, se clarifican los derechos introducidos en la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones por el real decreto-Ley 13/2012, de 30 de marzo. Es destacable la mejor identificación de los derechos de los usuarios de telecomunicaciones relacionados con la protección de datos de carácter personal y la privacidad de las personas, y el mantenimiento del procedimiento extrajudicial de resolución de controversias entre operadores y usuarios finales ante el Ministerio de Industria, Energía y Turismo. Asimismo se prevé que la normativa específica sectorial establecida en la presente Ley prevalecerá sobre la normativa general de defensa de los consumidores y usuarios, tal y como queda recogido en la propia normativa comunitaria, en particular en el apartado 2 del artículo 3 de la Directiva 2011/83/UE de 25 de octubre de 2011 sobre los derechos de los consumidores.

En el Título IV, relativo a la evaluación de la conformidad de equipos y aparatos, se regulan, entre otros, aspectos tales como la normalización técnica, la evaluación de la conformidad de equipos y aparatos, y las condiciones que deben cumplir las instalaciones.

En relación con la administración del dominio público radioeléctrico, el Título V procede a una clarificación de los principios aplicables, de las actuaciones que abarca dicha administración, de los tipos de uso y de los distintos títulos habilitantes, introduce una simplificación administrativa para el acceso a determinadas bandas de frecuencia, y consolida las últimas reformas en materia de duración, modificación, extinción y revocación de títulos y en relación al mercado secundario del espectro. Como novedad, se introducen medidas destinadas a evitar el uso del espectro por quienes no disponen de título habilitante para ello, garantizando con ello la disponibilidad y uso eficiente de este recurso escaso, en particular mediante su protección activa y la colaboración de los operadores de red.

El Título VI, «La administración de las telecomunicaciones» determina las competencias que tienen atribuidas las diferentes Autoridades Nacionales de Reglamentación. Concretamente, este título incorpora el reparto competencial que inspira la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia, atribuyendo a dicha Comisión funciones como la definición y análisis de los mercados de referencia relativos a redes y servicios de comunicaciones electrónicas, la identificación del operador u operadores con poder significativo de mercado, el establecimiento, si procede, de obligaciones específicas a dichos operadores, la resolución de conflictos en los mercados de comunicaciones electrónicas o la determinación del coste neto en la prestación del servicio universal, entre otras.

En el Título VII, «Tasas en materia de telecomunicaciones» y en el Anexo I, la Ley introduce importantes mejoras respecto de la regulación contenida en la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, en materia de tasas de telecomunicaciones. En particular, se reduce el límite máximo de la tasa general de operadores dirigida a financiar los costes en que incurren las Autoridades Nacionales de Reglamentación por la aplicación del régimen jurídico establecido en esta Ley y se establece un esquema de ajuste automático a los costes a los que han tenido que hacer frente las Autoridades Nacionales de Reglamentación.

El Título VIII relativo a inspección y régimen sancionador refuerza las potestades inspectoras, exigiendo la colaboración de los titulares de fincas o inmuebles en los que se ubiquen instalaciones de telecomunicaciones para la identificación de los titulares de dichas instalaciones, mejora la tipificación de infracciones, revisa la clasificación y cuantía de las sanciones, proporciona criterios para la determinación de la cuantía de la sanción, y facilita la adopción de medidas cautelares que podrán acordarse incluso antes de iniciar el expediente sancionador.

Las disposiciones adicionales regulan, entre otras cuestiones, el Consejo Asesor de las Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información, las obligaciones en materia de acceso condicional, acceso a determinados servicios de radiodifusión y televisión, televisión de formato ancho y obligaciones de transmisión, así como la creación de la Comisión Interministerial sobre radiofrecuencias y salud encargada de informar sobre las medidas aprobadas en materia de protección sanitaria frente a emisiones radioeléctricas y de los múltiples controles a que son sometidas las instalaciones generadoras de dichas emisiones.

En particular, una de las disposiciones adicionales persigue la universalización de la banda ancha ultrarrápida, en virtud de la cual el Gobierno establecerá una Estrategia Nacional de Redes Ultrarrápidas que tenga como objetivo impulsar el despliegue de redes de acceso ultrarrápido a la banda ancha, tanto fijo como móvil, de cara a lograr su universalización, así como fomentar su adopción por ciudadanos, empresas y administraciones, para garantizar la cohesión social y territorial en colaboración con las administraciones territoriales.

En la ejecución de esta Estrategia se podrán incluir medidas como la realización anual de convocatorias públicas de ayudas para la extensión de la cobertura de la banda ancha ultrarrápida que, bajo el principio de neutralidad tecnológica, doten de cobertura a zonas en las que no existe oferta y en las que no esté prevista en el corto plazo, en particular, con el objetivo de permitir acortar plazos de conexión y abaratar costes en núcleos rurales de difícil orografía y baja densidad de población. Estas convocatorias públicas garantizarán que las ayudas cubrirán sólo un porcentaje de la inversión, que las ayudas se adjudicarán en régimen de concurrencia competitiva, y que la necesidad de la ayuda se encuentra justificada en la existencia de un déficit comercial a corto o medio plazo que impide la ejecución del proyecto dada su baja rentabilidad, y contemple mecanismos para evitar una posible sobre compensación.

Asimismo, se establecerán zonas de actuación preferente en base a las mayores necesidades de los usuarios, de su carácter dinamizador, del grado de presencia de PYMES o de centros de actividad económica como polígonos industriales o centros turísticos y de otros factores como el equilibrio territorial, su mayor incidencia sobre el desarrollo económico, su alejamiento, o la disponibilidad de financiación con cargo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER).

Dicha Estrategia se complementará con otras medidas contempladas en la presente Ley orientadas a facilitar el despliegue de redes ultrarrápidas de acceso fijo y móvil, y facilitar la modernización y renovación de las redes.

Por su parte, las disposiciones transitorias regulan diferentes aspectos que facilitarán la transición hacia la aplicación de esta nueva Ley, como la adaptación de los operadores controlados directa o indirectamente por administraciones públicas al régimen previsto en el artículo 9 o el régimen transitorio para la fijación de las tasas recogidas en el Anexo I.

Por último, en las disposiciones finales, la Ley modifica diversos textos normativos. En particular, se modifican diversos preceptos de la Ley 34/2002, de 11 de julio, de Servicios de la Sociedad de la Información y de Comercio Electrónico, a fin de adaptarla al marco social y económico actual. En concreto, se introducen precisiones sobre el consentimiento del destinatario para aceptar el tratamiento de los datos derivado de dispositivos de almacenamiento y recuperación de datos en sus equipos terminales, y se establecen criterios para la modulación de las sanciones.