Se publica la Ley de garantía de la autonomía municipal de Extremadura

Ley 3/2019, de 22 de enero, de garantía de la autonomía municipal de Extremadura. (BOE núm. 38, de 13 de febrero de 2019)

La Comunidad Autónoma de Extremadura ha ido aprobando, desde su creación, un número importante de leyes y disposiciones normativas reglamentarias que regulan aspectos puntuales de la organización territorial y del régimen local. La primera referencia en esta materia puede encontrarse en la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Extremadura para 1989, que estableció en su capítulo VII, como instrumento de apoyo financiero a la Administración Local, un Fondo Regional de Cooperación Municipal que se ha mantenido ininterrumpidamente, en sucesivas leyes de presupuestos, hasta la fecha.

En el mismo sentido, tempranamente se aprobó la Ley 5/1990, de 30 de noviembre, de Relaciones Interadministrativas entre las Diputaciones Provinciales y la Comunidad Autónoma de Extremadura. Esta ley, fruto de un contexto muy específico y ante el desuso de buena parte de sus previsiones, se deroga por la presente ley y tal materia será objeto de regulación en su día por parte de la ley que desarrolle el artículo 59 del Estatuto de Autonomía de Extremadura. Años más tarde vio la luz la importante Ley 17/2010, de 22 de diciembre, de Mancomunidades y Entidades Locales Menores de Extremadura, que abogaba por la constitución de un nuevo tipo de mancomunidades integrales, así como por el establecimiento de un régimen jurídico de las entidades locales menores.

Esta última regulación, al menos parcialmente, se vio afectada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, que modificaba algunos aspectos (objeto, principalmente) del régimen jurídico de las mancomunidades y asimismo establecía un nuevo marco jurídico (como instancias desconcentradas sin personalidad jurídica) de los entes de ámbito territorial inferior al municipio (artículo 24 bis de la Ley 7/1985, de 7 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local) y manteniendo bajo determinadas condiciones la existencia de las entidades locales menores anteriormente creadas (disposición transitoria cuarta de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre).

Más recientemente la Asamblea de Extremadura aprobó la Ley 7/2015, de 31 de marzo, por la que se regula el Estatuto de Capitalidad de la ciudad de Mérida. Esta importante ley tiene por objeto, en efecto, definir el estatuto especial de capitalidad de la ciudad de Mérida por medio de la regulación de aspectos tales como las singularidades organizativas del Ayuntamiento en relación con la coordinación entre la Administración municipal y la de la Junta de Extremadura, las relaciones administrativas, la determinación de los sectores de interés concurrente y la colaboración a partir de esos presupuestos, el Consejo de Capitalidad, así como algunas normas que regulan aspectos relativos al tratamiento especial en materia de financiación.

Al margen de otras disposiciones normativas de carácter reglamentario, lo que sí se advierte es que, hasta la fecha, la Comunidad Autónoma de Extremadura no ha legislado en torno a la entidad local básica por excelencia que es el municipio, como tampoco lo ha hecho en relación con el principio de autonomía local. La centralidad del municipio en el sistema de gobierno local establecido estatutariamente es, por tanto, innegable; sin perjuicio de que esa posición central venga acompañada en no pocos casos por la tarea de las Diputaciones provinciales, cuyo papel institucional coadyuva al mantenimiento efectivo del principio de subsidiariedad en el sistema de gobierno de la comunidad local. No obstante, las referencias obligadas a esa institución provincial y las que se harán después, conviene resaltar que el papel institucional del municipio, así como el refuerzo y garantía de la autonomía local, conforman los pilares básicos de la presente ley.

En cualquier caso, la aprobación de la citada Ley 27/2013, de 27 de diciembre, dio lugar a una cascada de impugnaciones ante el Tribunal Constitucional, por medio de la presentación de varios recursos de inconstitucionalidad y un conflicto en defensa de la autonomía local. A partir de la importante Sentencia del Tribunal Constitucional 41/2016, de 3 de marzo, precisamente dictada en recurso de inconstitucionalidad planteado por la Asamblea de Extremadura, se fueron declarando inconstitucionales diferentes preceptos de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, e interpretando de conformidad con la Constitución otros muchos. El panorama inicial era confuso, pero se ha ido clarificando en una cadena de pronunciamientos del Tribunal Constitucional. Así, además de la STC 41/2016, ya citada, cabe traer aquí a colación las SSTC 111/2016, 168/2016; 180/2016; 44/2017; 45/2017; 54/2017; 93/2017; y 101/2017. Esta larga serie de resoluciones del Tribunal Constitucional sobre esa ley se ha cerrado con la STC 107/2017, de 21 de septiembre, que resuelve el conflicto en defensa de la autonomía local planteado por 2.393 municipios. Asimismo, hay un buen número de disposiciones normativas incorporadas a la legislación básica que, si bien vigentes, han quedado inaplicadas por conexión o consecuencia con los pronunciamientos de inconstitucionalidad, mientras que otras (por razones de incomprensión del modelo propuesto) tampoco están teniendo efectividad alguna.

En efecto, algunas de las modificaciones profundas que comportó para el régimen local español la aprobación de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, se han visto radicalmente desmentidas por los pronunciamientos del Tribunal Constitucional antes expuestos, otras han sido reinterpretadas en clave de conformidad con la Constitución; hay también -como se decía- no pocas previsiones normativas inaplicadas por conexión o vacías de efectividad y otro buen número de mandatos que insertó esa reforma han quedado definitivamente incrustados en las bases de régimen local y están siendo aplicables, sobre todo algunas de las medidas (de carácter contingente) que tenían que ver con la sostenibilidad financiera de los entes locales con el fin de hacer frente a la dura etapa de contención fiscal por la que ha atravesado España en los últimos años.

En este contexto, por tanto, la pretensión de elaborar o construir una ley integral o un marco normativo general que regule de forma holística todas las entidades locales de Extremadura y que actúe u opere en un marco básico estatal de régimen local ciertamente prolijo y con inevitables dudas de cuál será su destino en los próximos años, no parece una solución institucional y jurídica adecuada.

Ciertamente, como se ha expuesto, la Comunidad Autónoma de Extremadura carece en estos momentos de un regulación general en materia de gobierno y Administración local, pero atendiendo a las circunstancias normativas expuestas no parece muy apropiado intentar construir ese marco jurídico autonómico sobre unas bases estatales que, tras los recientes cambios normativos y la jurisprudencia constitucional citada sobre ellos, no tiene un asentamiento lo suficientemente sólido como para ofrecer soporte a un sistema normativo local extremeño que tenga vocación de permanencia en el tiempo.

Por tanto, la solución normativa por la que opta la presente ley es mucho más precisa y acotada, como inmediatamente se verá, puesto que se inclina por regular en un texto normativo breve, pero de fuerte contenido de principios y algunas reglas consistentes, un sistema de garantías de la autonomía municipal y, particularmente, de tasar un elenco de materias y funciones de competencia municipal propia que definan los contornos precisos de un modelo altamente avanzado de regulación del gobierno local, partiendo de la centralidad del municipio como entidad local básica y cauce de participación de la ciudadanía en los asuntos públicos.

Y para ello, sin duda, el mejor apoyo consiste en la regulación que la reforma del Estatuto de Autonomía de Extremadura (Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero; «BOE» núm. 25, de 29 de enero) lleva a cabo de la autonomía local y, particularmente, de la autonomía municipal y de las competencias propias de los ayuntamientos.

Por consiguiente, es en ese marco estatutario, y particularmente en la regulación establecida en el artículo 55 de la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma, donde se encuentra el punto de arranque del contenido de la presente ley.

En efecto, el artículo 55 del Estatuto de Autonomía, si bien recoge como enunciado la expresión «Autonomía local», su ámbito subjetivo de aplicación va dirigido expresamente a los municipios y a las competencias que deben tener estos. Sin duda se trata de un precepto estatutario fundamental desde la óptica municipal y especialmente por lo que afecta al contenido de la presente ley. Una de sus notas distintivas, como así ha sido puesta de relieve por la doctrina, es que califica a la autonomía municipal (local) como autonomía política, lo cual es una novedad en el panorama del bloque constitucional español y refuerza, sin duda, la configuración de esa noción en la línea con lo establecido en la Carta Europea de Autonomía Local.

Esa calificación «política» de la autonomía local, especialmente de la autonomía municipal, no es un dato menor, puesto que, por un lado, conecta la legitimidad democrática directa del nivel de gobierno municipal con el ejercicio de ese poder político que ejercen los ayuntamientos extremeños; y, por otro, tras definir de forma precisa los contornos competenciales de los municipios, pone el foco sobre la necesidad imperiosa de que el gobierno local deba necesariamente priorizar recursos y decisiones, que al fin y a la postre es la esencia de la política, más aún cuando se aplica sobre bienes o recursos escasos.

Pero si este elemento sustantivo es importante, no lo es menos el dato formal: ese artículo 55 exige una ley de mayoría absoluta de la Asamblea para el establecimiento de las competencias municipales, lo cual supone una mayoría reforzada que blinda sin duda esas atribuciones competenciales frente a la actuación de la legislación sectorial. En este punto el artículo 55 del Estatuto es, asimismo, muy preciso: llama a regular por una ley de mayoría absoluta «las materias y funciones de competencia autonómica susceptibles de ser gestionadas por los municipios y, en su caso, el elenco mínimo de facultades y atribuciones que sobre las mismas han de tener los ayuntamientos»; se extrae de todo ello que las consecuencias de tal decisión legislativa son de una trascendencia fuera de lo común, puesto que se cierra el enunciado afirmando que «las leyes y normas sectoriales de la Comunidad Autónoma deberán prever y respetar» tales competencias.

No cabe duda de que a través de esa regulación estatutaria se alcanza un doble objetivo. Por un lado, precisar correctamente el sentido y alcance de lo que es la noción de competencia municipal (como haz o conjunto del ejercicio de determinadas facultades o funciones que se proyectan sobre una materia o sector de actividad); y, por otro, se evita la vulnerabilidad que tendría la autonomía municipal y la determinación de las propias competencias mediante la reserva de ambas materias a una ley de mayoría reforzada de la Asamblea de Extremadura. Sin duda, un enérgico y sólido paso adelante en aras a la protección y garantía de la autonomía municipal frente a la intervención legislativa sectorial que el propio Estatuto de Autonomía reguló de forma acertada.

Por tanto, el artículo 55 del Estatuto es sobre todo un precepto de garantía de la autonomía municipal, que se vehicula a través de la encomienda a una legislación de mayoría absoluta para que determine cuál es «el elenco mínimo de facultades o atribuciones» que se reconocen a los ayuntamientos.

Cierto es que, a diferencia de otros Estatutos de Autonomía, particularmente del Estatuto de Autonomía de Andalucía (artículo 92), la norma estatutaria no recoge expresamente las materias que son competencia de los municipios, sino que actúa con otra técnica, como es la de conferir su determinación a una legislación de mayoría reforzada que obligue, por tanto, a construir los necesarios consensos políticos, pues al fin y a la postre esta regulación tiene un inevitable componente institucional que debería ser causa suficiente para que su aprobación sume las diferentes sensibilidades políticas presentes en la Cámara extremeña.

No cabe olvidar, efectivamente, que la presente ley tiene una elevada dimensión institucional (y no se trata de un sector o actividad material), pues regula un nivel de gobierno local que puede ser calificado de nuclear, como es el municipio. El interés público general que tiene esa regulación, así como el interés ciudadano y político que despliegan sus efectos, innegables son. Construir instituciones que permanezcan en el tiempo, se internalicen en el funcionamiento del juego político y democrático, así como mejoren gradualmente en su funcionamiento, es un reto trascendental que supera con creces la mirada política partidista y que, por tanto, alcanza a todas las fuerzas políticas y sociales, especialmente al propio tejido asociativo local (Federación de Municipios y Provincias de Extremadura), así como a toda la ciudadanía extremeña. Fortalecer el municipalismo hará más fuerte a las instituciones extremeñas y mejorará, sin duda, el grado de satisfacción ciudadana y la confianza pública en sus gobiernos locales, pero también sobre el resto de instituciones de autogobierno de la Comunidad Autónoma, pues las interacciones institucionales en el ejercicio de las competencias respectivas de cada entidad son aspectos que han sido tenidos especialmente en cuenta en el momento de aprobar la presente regulación, algo que se concreta en particular en el Consejo de Política Local de Extremadura.

Pero, además, el Estatuto de Autonomía de Extremadura es, en este punto, pionero en otra cuestión esencial, pues introduce los dos elementos sustantivos que conforman lo que es una competencia municipal: las materias y las funciones o facultades. Estos elementos predefinen, así, lo que es el concepto de competencia municipal. Y ese acotamiento conceptual es, sin duda, una aportación importante del Estatuto de Autonomía de Extremadura que ha pasado bastante desapercibida, pero que, sin embargo, recoge experiencias normativas anteriores y,asimismo, ha ido adquiriendo eco en algún texto normativo ulterior.

Por consiguiente, la presente ley es un desarrollo directo del artículo 55 del Estatuto de Autonomía de Extremadura, aunque también, como es obvio, tiene conexiones evidentes con otros preceptos estatutarios. Pero no se trata, como se viene señalando, de una ley integral que regule el nivel local de gobierno en toda su intensidad, por las cuestiones materiales antes citadas, pero, asimismo, por razones formales.

En efecto, el Estatuto de Autonomía de Extremadura tiene en su Título IV diferentes llamadas a la ley para regular distintas materias. En su condición de Norma sobre producción de normas, el Estatuto prevé que algunas de esas reservas de ley contenidas en los artículos 53 a 60 tengan el carácter de «leyes de mayoría absoluta de la Asamblea», una suerte de leyes orgánicas –si sirve el paralelismo–, puesto que se definen tanto por su contenido material como por sus elementos formales. Pero, en otros casos, los preceptos estatutarios llaman a la regulación «por la ley» sin exigencias formales añadidas, lo que obviamente conduce a la aprobación de leyes por el procedimiento ordinario de mayoría simple. Esta diferenciación es importante.

No interesa ahora detallar todas y cada una de esas reservas que puntualmente se recogen en el texto estatutario. Pero únicamente cabe traer a colación que la reserva del artículo 55 es nítida en su alcance, puesto que es obvio que se exige una mayoría reforzada para todo lo que afecte a la definición de la autonomía política del municipio y al elenco mínimo de competencias que tendrán asignadas los ayuntamientos. Por tanto, la aprobación, modificación o derogación de esas materias requiere una ley de mayoría reforzada, además delimitada materialmente en la reserva estatutaria, por lo que esa función no puede ser asumida por la legislación ordinaria sectorial. Dicho de otro modo, el desarrollo de la autonomía municipal a partir de los presupuestos recogidos en el artículo 55 solo puede hacerse por ley de mayoría absoluta de la Asamblea y que regule expresamente esa materia. Y, por consiguiente, todo lo que se anude a la garantía de esa autonomía y de ese elenco competencial debe tener ineludiblemente el mismo carácter o naturaleza.

No es el caso, sin embargo, de la reserva establecida en el artículo 60 por lo que afecta a la ley de la Asamblea que debe regular el Fondo Incondicionado de Solidaridad con la finalidad de que sea distribuido entre los ayuntamientos. En este caso, el Estatuto de Autonomía no exige mayoría absoluta para su aprobación, por lo que también su reforma o derogación podrán ser hechas por una ley de la Asamblea de mayoría simple. Al definir el contenido de la presente ley, resulta claro, por tanto, que nos encontramos con una ley materialmente dual en sus contenidos regulatorios, lo que implica también diferentes consecuencias formales.

Sentados los presupuestos estatutarios de los que arranca la presente regulación (cuyo título competencial está recogido en la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma prevista en el artículo 9.3 del Estatuto de Autonomía), cabe resaltar seguidamente el enunciado y objeto de esta ley, pues su singularidad y también su carácter innovador son evidentes.

No se trata, como se ha dicho, de una ley integral en materia de gobierno local. Pero ello no impide que su contenido sea –tal como se decía– altamente innovador, puesto que hace hincapié -siguiendo la estela de la Carta Europea de Autonomía Local- en la dimensión garantista de la autonomía municipal, a la cual se suma una detallada regulación de las competencias propias de los municipios y, asimismo, diseña un completo Sistema Institucional de Garantías de esa autonomía y del elenco de competencias municipales que se prevén. Ese Sistema Institucional de Garantías de la autonomía local se articula sobre tres piezas sustanciales: el Consejo de Política Local, la Comisión de Garantías de la Autonomía Local y un mecanismo nuevo en nuestro marco comparado local como es la instrumentación facultativa de un trámite de conciliación previo a la interposición de recursos judiciales cuando estén en juego competencias locales.

La ley tiene, por tanto, una fuerte dimensión municipalista, sin descuidar referencias puntuales a otras entidades locales, así como siendo perfectamente consciente de que el municipio por sí mismo (sobre todo si sus dimensiones son reducidas y su capacidad de gestión también) requiere necesariamente para la gestión eficiente de los servicios públicos de soluciones institucionales de gestión compartida o de un reforzamiento de la intermunicipalidad, especialmente a través del papel complementario que deben jugar las Diputaciones provinciales para hacer efectivo ese amplio elenco de competencias asignadas a los municipios.

Conviene hacer referencia, por tanto, al papel de las Diputaciones provinciales como medio de garantía de la autonomía municipal. Y, en este punto, no se puede perder de vista la realidad demográfica, socioeconómica y funcional del municipalismo extremeño, pues este particular contexto obliga necesariamente a tomar en consideración el nivel provincial de gobierno local como escala idónea para el desarrollo de las funciones de asistencia y cooperación técnica en la prestación de servicios por parte de los ayuntamientos (especialmente aquellos que disponen de menor peso poblacional, menos recursos y escasa capacidad de gestión). A todo lo anterior se añade la existencia de importantes retos para el municipalismo extremeño que difícilmente podrá asumir por sí solo, tales como el envejecimiento de la población y el despoblamiento rural. Para afrontar tales cuestiones se requerirá, tal vez, plantear más tarde o más temprano estrategias de redefinición de la planta municipal, pero en ese ínterin temporal que puede ser extenso el inframunicipalismo tiene que estar acompañado por el necesario papel de las Diputaciones provinciales con el fin de que los ayuntamientos puedan ejercer de forma adecuada el amplio elenco de competencias que les reconoce la presente ley.

En efecto, no cabe minusvalorar el importante papel que, en una planta municipal dominada por ayuntamientos de bajo peso demográfico en bastantes casos, tienen las Diputaciones provinciales como instituciones encaminadas a salvaguardar, a través del arsenal de competencias funcionales que disponen, el correcto ejercicio de las competencias municipales. Esa asistencia y cooperación técnica, así como, en su caso, las facultades de coordinación que la legislación básica les reconoce en los términos que ha venido acotando la jurisprudencia constitucional, tienen la finalidad en última instancia de salvaguardar la autonomía local y el principio de subsidiariedad, evitando que tales competencias municipales salten a otro nivel de gobierno. La comunidad local, de la que forman parte municipios y provincias, ofrece una visión integrada que pretende, en consecuencia, reforzar asimismo el principio de autonomía municipal en aquellos casos en que, por razones de contexto, se pudiera ver debilitado.

La intermunicipalidad no es susceptible de gestión administrativa sino de dirección política. Debe estar atribuida a una entidad de matriz local integrada por representantes municipales, en coherencia con la naturaleza de la provincia determinada constitucionalmente, como entidad local, por la agrupación de municipios. La provincia no es un sumatorio indiferenciado de solicitudes y prioridades municipales. La autonomía provincial consiste precisamente en la articulación con visión intermunicipal de las competencias municipales. Justamente para alcanzar este fin la Constitución Española confiere a la Diputación el gobierno y la administración de la provincia. El todo es mayor que la suma de las partes y la provincia constituye el cauce para la actuación conjunta y solidaria de los municipios. Al tiempo, la provincia se erige en el eslabón necesario entre la Comunidad Autónoma y los municipios. De no mediar la instancia provincial, la Comunidad encontraría un municipalismo inarticulado al que solo podría asistir mediante convocatoria de subvenciones.

En cualquier caso, esta ley, como se viene señalando, no persigue regular la autonomía provincial, sino más concretamente la autonomía municipal. Pero no cabe duda alguna de que, como también se ha reflejado, salvaguardar plenamente la autonomía municipal exige, en no pocos casos, un activo papel por parte de las Diputaciones provinciales como baluartes institucionales de un modelo de intermunicipalidad que pretende dar respuesta a necesidades objetivas de los ayuntamientos para la prestación efectiva de los servicios públicos.

La regulación de la autonomía local se inspira fundamentalmente en la Carta Europea de Autonomía Local y en determinadas regulaciones legales que han sido pioneras en el marco del Derecho Local en España en los últimos años, particularmente de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía, y de la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi. De la primera toma la noción de autonomía local y su alcance, así como algunas soluciones de intermunicipalidad, especialmente el papel de las Diputaciones provinciales como necesario apoyo al ejercicio de las competencias municipales en clave de principio de subsidiariedad. De la segunda incorpora algunas cuestiones de la regulación de las competencias municipales (aunque en este punto el Estatuto de Autonomía de Extremadura ya anticipaba la noción de competencias), así como especialmente el sistema institucional de garantías, al menos en algunos componentes de diseño orgánico, si bien la arquitectura institucional del modelo extremeño que se incorpora en esta ley tiene como ventaja que corrige algunas disfunciones evidentes que (dada la innegable novedad que implicaba) se han podido identificar en el diseño normativo y en la práctica ulterior de los dos precedentes antes citados.

Pero la carga de innovación que esta ley contiene no se puede minusvalorar. Opta por una definición fuerte de la autonomía municipal como autonomía política, en línea con lo establecido en el Estatuto de Autonomía; atribuye de forma precisa un amplio elenco de materias y funciones (definiendo, asimismo, el alcance de estas) a los ayuntamientos, con una garantía además reforzada de ser aprobada por una ley de mayoría absoluta; configura un sistema institucional de garantías perfectamente aquilatado y funcional, en el que se mezclan ordenadamente instrumentos de participación en el diseño y la ejecución de políticas públicas locales (esto es, en la preparación de las decisiones de política autonómica que afecten a los gobiernos locales, prevé cauces o medios de cooperación e interlocución institucional recíproca entre los diferentes niveles de gobierno (a través del Consejo de Política Local), así como contiene un depurado sistema de garantía de la autonomía municipal y de otras entidades locales con una Comisión de Garantías de la Autonomía Local que, con la finalidad de evitar el incremento de gasto público y las duplicidades orgánicas, se inserta dentro del Consejo de Política Local y utiliza los mismos medios materiales y personales de esta institución para el desarrollo de las funciones, y finalmente se establece un novedoso sistema de conciliación que pretende evitar la judicialización de las relaciones institucionales y fomentar la cooperación y la concertación o el acuerdo.

La ley, por tanto, en la línea de las previsiones estatutarias, sitúa al municipio como un nivel de gobierno con sello y singularidad propia (esto es, con una innegable centralidad); le dota además, de fuerte visibilidad institucional, al insertarlo plenamente en el tejido institucional de Extremadura, y, en definitiva, articula un modelo institucional que se diseña con una fuerte cohesión, buscando, además, reducir las tensiones o conflictos entre los diferentes niveles de gobierno en relación con el ejercicio de las competencias atribuidas a cada instancia.

La idea-fuerza que recorre este modelo institucional, esbozado a grandes líneas, no es otra que, sin perjuicio de los ámbitos materiales que cada nivel de gobierno disponga de competencias propias, fomentar en Extremadura la existencia de un sistema de concertación interinstitucional en los procesos de definición, ejecución y evaluación de políticas locales, en el que tengan asiento no solo las instituciones locales propiamente dichas (municipio y provincia), sino además la Junta de Extremadura y su Administración autonómica.

Y, por si ello no fuera suficiente, cierra el círculo de la regulación normativa con un título dedicado a la financiación municipal, un aspecto sin duda de interés pues se rompe una tradición normativa en las Comunidades Autónomas de régimen de financiación ordinario que consistía en regular siempre en paralelo –al igual que hace la normativa básica estatal- competencias y financiación local, lo que suele ser una fuente notable de desajustes y problemas. En las limitadas posibilidades que en este campo se abren a la Comunidad Autónoma de Extremadura, se pretende aportar una visión holística que vaya sumando poco a poco las tres dimensiones imprescindibles de un modelo sólido de gobierno local: competencias, financiación y sistema institucional de garantías. A estos tres ámbitos hace frente la presente ley. Y sobre esas tres piezas, ahora diseñadas solo para el nivel municipal de gobierno, se habrá de construir en el futuro el marco normativo general del gobierno local de Extremadura. Este es, en consecuencia, un primer e importante paso.

Esta ley se estructura en cinco títulos y diferentes disposiciones adicionales, transitorias, derogatorias y finales. En síntesis, su contenido es el siguiente:

El título I trata de las disposiciones generales. De su contenido destaca inicialmente el objeto de la ley, que tiene un enfoque plural: garantía de la autonomía municipal; regulación de un completo sistema de competencias municipales propias y de otro carácter; definir el papel institucional de municipio como nivel de gobierno propio y normalizado; la previsión de un sistema de alerta temprana y otros mecanismos de protección de la autonomía local; y, en fin, la regulación de algunos principios y reglas relativos a la financiación.

Las finalidades de la ley son trasunto del objeto ya definido. También se recogen los diferentes títulos competenciales que avalan la presente ley y, asimismo, hay algunos principios que son aplicables a la relación entre competencias municipales y prestación de servicios públicos, apostando la ley por una preferencia en la prestación de los servicios municipales por el propio ayuntamiento, por entidades de su sector público propio o, en su defecto, por fórmulas asociativas de carácter municipal, sin perjuicio del importante papel que, en términos de garantía del principio de subsidiariedad, tienen las Diputaciones provinciales como parte sustantiva de esa comunidad política local de la que forman parte integrante principalmente estas instituciones y los propios municipios.

Este primer título también incorpora una serie de principios aplicables a la hora que la legislación deba atribuir competencias (subsidiariedad, proximidad, autonomía y suficiencia financiera), así como se recogen una serie de principios de acción del gobierno municipal. La regulación se cierra con una serie de importantes previsiones sobre la garantía de la autonomía municipal en lo que afecta a la elaboración de disposiciones de carácter general que puedan afectarles, así como a la puesta en marcha de políticas públicas, configurándose en esta ley órganos de cooperación y encuentro que pueden coadyuvar a un ejercicio ordenado, responsable y armónico de las distintas competencias por parte de los diferentes niveles de gobierno.

El título II de la presente ley, a pesar de su brevedad, es de una trascendencia fuera de lo común, pues tiene como objeto el municipio. Allí, aparte de recoger la configuración clásica del municipio como entidad local básica y cauce institucional de participación ciudadana, se añade expresamente la legitimidad democrática directa que tiene ese nivel de gobierno, así como la naturaleza política (y no solo administrativa) de la autonomía municipal, en la línea de lo ya establecido en el propio Estatuto de Autonomía.

Particular importancia tiene, asimismo, la configuración normativa que se hace en este título de la autonomía municipal, puesto que la ley toma como patrón de este concepto la definición que el artículo 3 de la Carta Europea de Autonomía Local realiza. Y, en fin, el título se cierra con una regulación del principio de autoorganización, también inspirada en la propia Carta Europea de Autonomía Local (artículo 4), que parte de la consideración de que esa potestad de autoorganización es una de las manifestaciones más fuertes (o núcleo duro) de la autonomía municipal constitucional y estatutariamente garantizada.

El título III de la ley se ocupa de las competencias municipales. Una cuestión, sin duda, central para evaluar el grado efectivo de autonomía que se les reconoce a los ayuntamientos extremeños. El título III se divide en dos capítulos. El primero de ellos aborda el tema de las competencias municipales a través de su tipología, estableciendo un sistema competencial de los municipios extremeños que se adecua a la reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional que recondujo la tensión local que en esta materia se introdujo a través de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. Se puede decir, por tanto, que es un texto normativo que se adecua plenamente a las tendencias más modernizadoras en este terreno, pues -siguiendo la estela del propio Estatuto de Autonomía- define las competencias municipales como conjunto o haz de funciones o facultades que se proyectan sobre una materia. Asimismo, lleva a cabo no solo una enumeración de las funciones o facultades, sino además un ensayo de definición del alcance de lo que es la ordenación, la planificación, la programación, el fomento o la ejecución y gestión.

Se regula igualmente la cláusula general de competencias, sometiendo su ejercicio a determinadas exigencias, ya definidas por la legisladora o el legislador básico y concretadas en la presente ley. Pero uno de los datos más relevantes es el fortalecimiento del autogobierno municipal por medio de un amplio elenco de competencias municipales clasificadas en función de ámbitos de intervención o actuación, así como la determinación de un régimen jurídico que sirve como límite a la legislación sectorial.

El capítulo II de este título III tiene por objeto las competencias municipales, la prestación de servicios y, en particular, el papel de las Diputaciones provinciales que, como se ha expuesto anteriormente, conforman junto con los municipios una sola comunidad local articulada con la finalidad de salvaguardar el principio de subsidiariedad. Así, se configura la garantía de la prestación de las competencias municipales en torno al papel institucional de las Diputaciones provinciales mediante la articulación de un elenco importante de competencias funcionales que se despliegan esencialmente sobre el ámbito de la asistencia técnica o de la prestación a solicitud de los propios municipios, y más concretamente a través de las técnicas de encomienda de gestión y delegación de competencias de los municipios (o de determinados municipios) en las Diputaciones provinciales, como medio imprescindible de que la titularidad de las competencias siga en poder de los municipios, si bien la gestión o prestación pueda ser llevada a cabo en determinadas circunstancias por los entes provinciales.

El título IV se centra en un punto trascendental en una ley de estas características, como es el sistema institucional que sirve de garantía al principio de autonomía local, no solo municipal (aunque en buena medida sus atribuciones se proyectan en la protección de las competencias propias municipales). En efecto, una ley de garantía de la autonomía municipal debe prestar especial atención al sistema institucional que tiene por objeto proteger o salvaguardar tal autonomía.

Así, la ley ha optado por establecer un sistema institucional de garantía de la autonomía que descansa sobre tres mecanismos: 1) Consejo de Política Local; 2) Comisión de Garantías de la Autonomía Local; y 3) conciliación prejudicial.

El Consejo de Política Local es un órgano supremo que tiene por objeto principal construir un modelo de relaciones de cooperación y de cohesión entre los diferentes niveles de gobierno que desarrollan sus funciones exclusivamente en la Comunidad Autónoma de Extremadura en todo aquello que compete a las políticas locales y a los asuntos de interés o impacto local. Se trata, a fin de cuentas, de edificar un modelo de relaciones intergubernamentales que tenga como eje de funcionamiento la cohesión y la integración, aporte visión holística y supere la mirada institucional exclusiva de un solo nivel de gobierno insertando a todos ellos en una lógica de lealtad recíproca y de cooperación efectiva en la génesis y desarrollo de aquellas políticas públicas con orientación local. El buen funcionamiento de este consejo debería ser la antesala para evitar cualquier confrontación ulterior e, incluso, para que la actividad de la Comisión de Garantías de la Autonomía Local solo intervenga en aquellos asuntos en los que las diferencias no hubiesen podido ser salvadas en esta fase de cooperación integrada.

La composición del Consejo de Política Local es paritaria entre miembros de la Junta de Extremadura y de las entidades locales, con un papel relevante de la Federación de Municipios y Provincias de Extremadura en el proceso de designación de los miembros de la representación local.

Por su parte, la Comisión de Garantías de la Autonomía Local se configura, con la finalidad de evitar duplicidades y un gasto público innecesario, como un órgano adscrito al Consejo de Política Local, pero con autonomía propia y con una serie de funciones nucleares que lo distinguen. Sin duda, es en sus atribuciones donde está el sello más peculiar de este órgano, puesto que trata principalmente de proteger las competencias propias de los municipios extremeños, velando así por la salvaguarda y efectividad del principio de autonomía municipal. Ello se plasma principalmente en una actividad de control previo o de alerta temprana de todos aquellos anteproyectos de ley, proyectos de decreto legislativo o proyectos de disposiciones de carácter reglamentario que puedan afectar a competencias propias de los municipios o a la autonomía local constitucional y estatutariamente garantizada.

Su composición es exclusivamente de representación local, con presencia de representantes de los municipios y de las diputaciones provinciales, también con un papel relevante en el proceso de designación por parte de la Federación de Municipios y Provincias de Extremadura.

Y, en fin, la ley también regula un mecanismo novedoso de conciliación prejudicial, que pretende evitar la judicialización de determinadas controversias y conflictos entre la Junta de Extremadura y las Administraciones locales o de entre estas entre sí, que supone el cierre de un original sistema de garantía de la autonomía local, que bien puede calificarse como el más avanzado de los existentes en el Estado autonómico.

El título V tiene por objeto algunos principios y reglas en materia de financiación municipal, por lo que afecta a los ingresos tributarios de la Comunidad Autónoma. Bajo este prisma normativo bien se puede decir que, a pesar de las limitaciones competenciales que se producen en esta materia, la ley persigue el objetivo de ser una ley integral, pero solo en lo que al municipio respecta, puesto que, junto a las competencias municipales, se regulan aspectos relativos a su financiación. La necesaria ligazón entre competencia y financiación se pretende resolver en este caso, siquiera sea de forma limitada.

A tal efecto, se detallan una serie de principios de actuación de las Haciendas locales extremeñas: autonomía financiera; estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera; suficiencia financiera; solidaridad y equilibrio territorial. Asimismo, se recoge una importante regulación de la financiación incondicionada, en la línea de lo establecido en el artículo 9 de la Carta Europea de Autonomía Local, admitiendo exclusivamente un sistema de excepciones tasadas, siempre que se justifiquen los supuestos por los cuales se acude a ese sistema excepcional de subvención condicionada.

También se regula el régimen de nuevas competencias que se le puedan atribuir a los municipios por la legislación sectorial y la necesaria exigencia de que vayan acompañadas esas competencias de la imprescindible financiación para garantizar su ejercicio. Y, en fin, se regula un relevante Fondo de Financiación Incondicionado para los municipios extremeños, que aparece recogido en las leyes anuales de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma, pero que no tenía una regulación mínima en lo que se refiere a los criterios generales de distribución y a las normas de procedimiento exigidas para su conformación en cada caso. Sin duda, se trata de un evidente avance que requerirá, no obstante, concreciones ulteriores.

La ley finalmente recoge una serie de disposiciones adicionales, otras tantas de carácter transitorio (especialmente importantes en lo que afectan al volcado temporal de este innovador sistema competencial municipal y sus relaciones con la legislación sectorial), una disposición derogatoria y las disposiciones finales.