Entra en vigor el Protocolo de Kioto- ¿Y bien?

1.- Introducción

El miércoles 16 entra en vigor el Protocolo de Kioto, la respuesta internacional al cambio climático causado por las emisiones de gases de efecto invernadero. El objetivo a nivel mundial es dejar los niveles de emisión, en 2012 un 5,2% por debajo de los existentes en 1990. Los límites, sin embargo, no son iguales para todos, y nuestro país salió beneficiado en el reparto: mientras a la Unión Europea se le exige de media una reducción del -8%, a España se le permite un incremento del +15%.

2.- El Sistema Europeo de Comercio de Derechos de Emisión

Para España, como para el resto de los países de Europa, la fecha del 16 de febrero tiene, sin embargo, relativamente escasa trascendencia, porque las obligaciones de Kioto las había asumido ya nuestro país en octubre de 2003, cuando la Unión Europea publicó la Directiva sobre comercio de emisiones de gases de efecto invernadero, creando el Sistema Europeo de Comercio de Emisiones (en inglés ETS o Emissions Trading System ), en la que ya se prevén mecanismos de control de los niveles de emisión de las instalaciones y fuertes sanciones por el exceso de emisión.

De hecho, el gobierno español ha cumplido (aunque contra-reloj) el calendario previsto para la implementación de la Directiva ETS en derecho nacional: el 27 de agosto se publicó el Real Decreto Ley 5/2004, que regula en España el comercio de emisiones de gases de efecto invernadero dentro del ETS desde el 1 de enero de 2005, y el pasado 21 de enero se aprobó definitivamente, por Real Decreto 60/2005, el Plan Nacional de Asignación (PNA) para el primer período trienal 2005-2007, (considerado el «periodo de prueba´´ del sistema), que asigna de forma individual los derechos de emisión por instalaciones, y que ha sido objeto de intenso debate empresarial e institucional hasta su aprobación definitiva.

El comercio de emisiones se propone como el principal mecanismo que permitirá a gobiernos y países cumplir con los compromisos de Kioto. En dos palabras, se trata de que cada país distribuya su cuota reemisiones entre las instalaciones de sus industrias, mediante un plan de asignación, y a continuación, los países e industrias que emitan por debajo del límite impuesto por el Protocolo de Kioto podrán vender su excedente de «derechos de emisión´´ a aquellos países o industrias que lo excedan. Desde que, en diciembre de 1997, se firmó el Protocolo de Kioto hay países, como Rusia, cuya economía se ha ralentizado, con lo que han reducido sus emisiones sin necesidad de aplicar tecnologías limpias y disponen por ello de excedentes de «derechos de emisión´´. En el otro extremo están países, como España, en los que la economía y el consumo energético no han dejado de crece por encima de la media europea, y como consecuencia hoy estamos 25 puntos porcentuales por encima del límite, ya generoso, que nos impone Kioto. Rusia es un vendedor, y España es una compradora de derechos de emisión.

Se crea así un nuevo activo y un nuevo mercado financiero, vinculado al los gases de efecto invernadero (los GHGs, o GreenHouse Gas Commodities). La IETA (International Emissions Trading Association), la ISDA (International Swaps and Derivatives Association) y le EFET (European Federation of Energy Traders) ya han desarrollado y puesto en práctica sus modelos estandarizados de contratos de compraventa de derechos de emisión. Y es un mercado que no espera, y crece continuamente. Se estima que a mediados de 2004, seis meses antes de la entrada en vigor del ETS, ya se habían comercializado más de 2,5 millones de derechos de emisión (cada uno de ellos equivalente a una tonelada de emisiones de gases CO2), a precios de entre 3 y 13 dólares por tonelada, y la cifra se duplicará este año con la entrada en vigor oficial del ETS el 1 de enero de 2005. Ello sin contar con los derechos comercializados fuera del ETS, en contratos bilaterales o bajo los sistemas organizados por otros países.

Aunque el ETS europeo es de aplicación obligatoria sólo en el ámbito de la UE, y han surgido modelos alternativos en Australia, Chicago o Japón, el ETS se perfila ya como el modelo que se impondrá en los mercados financieros internacionales. Y ello no sólo por la seguridad jurídica que ofrece el sistema jurídico y el Tribunal de Justicia de la UE, sino porque dentro de la Unión hay países compradores (como España) y vendedores (como Rusia y los nuevos adherentes de la Europa de Este), mientras que los sistemas japonés, canadiense o australiano están basados sólo en la variable compradora de la ecuación, por lo que les falta liquidez.

3.- Importancia de los «mecanismos flexibles´´

Mucho se ha escrito ya sobre el coste que el cumplimiento de los compromisos de Kioto impondrá a las industrias españolas. Sin duda, nuestro país será el mayor contribuyente neto al ETS, adquiriendo aproximadamente la cuarta parte de los derechos que se comercialicen. Para el periodo 2008-2012, el Plan Nacional de Asignación español prevé adquirir derechos por valor de 20 millones de TmCO2/año, pero muchos expertos duplican esa cifra a lo largo del período hasta 2012, lo que a una cotización actual de 7 /Tm supondría una necesidad de compra de entre 900 y 1500 millones de euros para el citado quinquenio. La mayoría de las empresas eléctricas, petroleras, cementeras, papeleras, y de otros sectores afectados llevan tiempo preparándose para Kioto. Además de negociar con el gobierno para obtener la mayor proporción posible de la cuota que corresponde a España de derechos de emisión en el Plan Nacional de Asignación, las empresas se han volcado en la utilización de los llamados «mecanismos flexibles´´ del Protocolo de Kioto.

Desde el punto de vista del cambio climático, es irrelevante dónde se reduzcan las emisiones, porque los efectos del cambio climático se producen, y sus causas se combaten, a nivel global. Sin embargo, desde el punto de vista económico, es más rentable reducir las emisiones allí donde salga más barato hacerlo. El esfuerzo que los países desarrollados tendrían que hacer para modificar su industria nacional es mayor que el que les supondría ayudar a la implantación de tecnologías limpias en países de baja eficiencia energética, como los países del Este, o en países en vías de desarrollo. Con este planteamiento surgen los mecanismos flexibles: proyectos de implementación conjunta («Joint Implementation´´ o JI) y, sobre todo, los mecanismos de desarrollo limpio o («Clean Development Mechanisms´´ o CDM). Los primeros están previstos para proyectos de tecnología limpia en países desarrollados, como la Europa del Este; los segundos, para proyectos en países en vías de desarrollo.

Por ejemplo, una eléctrica española podría convertir una central de fuel que tiene en Argentina en una planta de ciclo combinado, lo que supone una reducción de cuatro toneladas de dióxido de carbono. La empresa debe hacer constar este dato en un documento que comunica a la autoridad ambiental nacional y que debe ser validado por un tercero independiente. Además, es necesario recibir el visto bueno del consejo ejecutivo de la unidad de Cambio Climático de Naciones Unidas, que debe certificar el proyecto y calificarlo como CDM. La compañía podría acudir después al Ministerio de Medio Ambiente en España o de otro país europeo en el que opere para intercambiar el certificado de reducción por derechos de emisiones que puede usar para cumplir sus objetivos o vender en el mercado europeo.

Pero no hace falta esperar a que el proyecto se haya aprobado y puesto en práctica para sacarle el beneficio en términos de derechos de emisión. Los CDM y los JI han desarrollado sus propios mercados financieros paralelos, en los que en lugar de derechos de emisión reconocidos en el ETS (cuyas unidades se denominan EUAs o «EU Allowances´´), se comercializan ya antes de que el proyecto esté certificado, CERs («Certified Emisions Reductions´´) para os proyectos CDM o ERUs («Emision Reduction Units) para los JI. Obviamente, estos instrumentos cotizan a precios inferiores (alrededor de la mitad de un EUA) por el elemento de riesgo inherente, pues es posible que no se certifiquen todos los CER o incluso que el proyecto no se apruebe.

En el caso español, el mecanismo preferido es el CDM, principalmente en Latinoamérica, donde las empresas españolas disponen ya de una sólida implantación y el coste de nuevos proyectos o adaptación de tecnologías limpias en instalaciones existentes es menor. Los CDM suponen que en el periodo 2008-2012 podrían recortarse entre 20 y 30 millones de toneladas de CO2 de la factura de Kioto. Si se aplica un precio medio de entre siete y diez euros la tonelada de dióxido de carbono, el uso de CDM por empresas españolas permitiría obtener un ahorro de entre 140 y 300 millones de euros de aquí a 2012.

Mayor importancia que la propia entrada en vigor del Protocolo de Kioto reviste por tanto la publicación, el 27 de octubre pasado, de la Directiva 2004/101/EC, conocida como la «Directiva de Enlace´´ («Linking Directive´´) pues tiene por objeto armonizar el ETS con el sistema de mecanismos flexibles del Protocolo de Kioto. Así, se reconocerán en el ETS los certificados emitidos bajo los «mecanismos de desarrollo limpio´´, que hoy por hoy son las estrellas del mercado verde.

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