Se publica la ley 18/2017, de 1 de agosto, de comercio, servicios y ferias en Cataluña

La actividad comercial ha sido un factor determinante en la configuración de los pueblos y ciudades de Cataluña, y su ubicación ha acabado incidiendo en la ordenación física del territorio. El ejercicio y la implantación de la actividad comercial han estado condicionados, históricamente, por criterios de ordenación pensados para satisfacer las necesidades de abastecimiento de la población, pero también para proteger el entorno urbano, el dinamismo y la cohesión social. El desarrollo de pueblos y ciudades se ha llevado a cabo, mayoritariamente, de forma compacta y socialmente cohesionada, favoreciendo la autosuficiencia, evitando desplazamientos innecesarios y permitiendo satisfacer las necesidades de consumo de un modo sostenible, combinando de forma armónica e integrada el uso residencial con las actividades comerciales y prestación de servicios. Sin embargo, en los últimos años, se ha permitido la instalación de centros comerciales fuera de los centros de las ciudades, lo que ha generado un modelo dual que hay que equilibrar para no generar agravios con el comercio mediterráneo y de proximidad que tan importante es con relación a la cohesión y la convivencia en las ciudades.

Esta convivencia entre la actividad comercial, la prestación de servicios y el uso residencial del suelo, que se ha dado de forma espontánea básicamente en las poblaciones mediterráneas del sur de Europa, actualmente es considerada la mejor opción para los ciudadanos, ya que permite adoptar criterios de gestión urbana sostenible en la que el suelo es tratado como recurso limitado que debe explotarse del modo más eficiente posible para ahorrar recursos y evitar efectos nocivos indeseables para el medio ambiente.

Esta realidad, que favorece la compactibilidad de los pueblos y ciudades, es precisamente la que plantean, defienden y adoptan los representantes de los diferentes estados de la Unión Europea en la Estrategia territorial europea para un desarrollo equilibrado y sostenible, que ya reconoce la necesidad de ejercer un control sobre la expansión territorial urbana indiscriminada para poder garantizar el crecimiento sostenible de las ciudades en un futuro.

El conjunto de la normativa en materia de comercio en Cataluña es fruto de este modelo, que evidencia y pone de relieve la íntima relación existente entre la implantación y el ejercicio de la actividad comercial o de prestación de determinados servicios y la movilidad y la planificación urbanística sostenibles, pero que no ha sido suficiente para evitar la dispersión de una parte importante de los establecimientos de gran superficie fuera de los núcleos urbanos. Esta normativa se ha venido elaborando en virtud de los títulos competenciales reconocidos primero por el artículo 12.5 del Estatuto de autonomía de Cataluña de 1978 y luego por el artículo 121 del Estatuto de 2006, interpretados de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y desarrollados en sintonía con el marco establecido por el exhaustivo cuerpo normativo de la Unión Europea, que, de forma directa o indirecta, tiene incidencia en la regulación de esta actividad tan trascendente desde el punto de vista económico, social, medioambiental y de protección del entorno urbano.

Esta ley de comercio, servicios y ferias y el Decreto ley 1/2009, de 22 de diciembre, de ordenación de los equipamientos comerciales, son la base de la ordenación comercial en Cataluña. El concepto de «trama urbana consolidada», regulado por el Decreto ley, impulsa un modelo de urbanismo comercial basado en el empleo y la utilización racional del territorio, que permite un desarrollo sostenible y evita la dispersión para reducir la movilidad y evitar desplazamientos innecesarios que incrementan la contaminación atmosférica, provocada tanto por el tráfico inherente a la implantación de un determinado tipo de establecimientos comerciales como por la congestión de las infraestructuras públicas. En este sentido, cabe destacar la incidencia de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 24 de marzo de 2011, que considera que la localización de los equipamientos comerciales en la trama urbana consolidada de un municipio es una medida adecuada, que tiene una justificación motivada y proporcionada en la existencia de razones imperiosas de interés general, como la protección del medio ambiente y del entorno urbano, la ordenación del territorio, la movilidad y la conservación del patrimonio histórico-artístico, entre otras. Por ello, debe moderarse el consumo del suelo, promover su utilización racional y fomentar, directa o indirectamente, la utilización eficiente de las áreas urbanas y, en su caso, la renovación y rehabilitación de los tejidos urbanos, de modo que la demanda de más espacio para la vivienda y las actividades económicas corresponda solo a la parte que no pueda tener cabida en las áreas urbanas existentes. Conviene hacer notar que no solo se explota el suelo que ocupa el espacio construido, sino que el crecimiento discontinuo de la trama urbana también fragmenta el suelo y genera espacios libres fuertemente devaluados, de escaso valor ecológico, productivo y paisajista.

En los últimos años de la crisis económica iniciada en 2008, el sector comercial ha sufrido mucho sus efectos: miles de establecimientos han cerrado y se ha destruido un gran número de puestos de trabajo. A esta grave situación se suman otros elementos que plantean importantes retos para el sector: los nuevos hábitos de consumo, la venta en línea, los nuevos formatos comerciales o el turismo de compras. Actualmente, toma protagonismo la experiencia de la compra como el elemento clave a tener en cuenta a la hora de ofrecer productos o servicios y de consumir. La experiencia se centra en la persona y esta realidad conlleva retos que hay que abordar de forma valiente y que afectan claramente a la formación de los profesionales y la innovación.

La dispersión del conjunto de disposiciones vigentes que regulan la actividad comercial, la antigüedad de algunas de estas disposiciones, así como la materialización de nuevas iniciativas económicas y empresariales en el ámbito de la distribución comercial y la prestación de servicios aconsejan remodelar y compilar en dos textos normativos –la presente ley y la ley de equipamientos comerciales– toda la legislación vigente, manteniendo los rasgos fundamentales de nuestro modelo comercial mediterráneo –concentración, diversidad y singularidad–, en plena sintonía con las declaraciones programáticas de la Unión Europea en materia de urbanismo comercial, y de acuerdo con el conjunto de razones imperiosas de interés general que las sustentan, sin perder de vista la necesaria simplificación que debe inspirar el acceso y ejercicio de cualquier actividad económica.

Dentro de este contexto de modelo comercial, esta ley de comercio, servicios y ferias, que representa la consolidación de un marco normativo orientado a la preservación de las buenas prácticas comerciales al servicio de una competencia libre y leal, cumple seis objetivos principales.

El primer objetivo de la Ley es compilar en un solo texto la legislación vigente en materia de comercio y ferias que actualmente está dispersa: la regulación general del comercio interior, los horarios comerciales y las actividades feriales.

La Ley reúne en un solo texto las disposiciones del texto refundido sobre comercio interior de los preceptos de la Ley 1/1983, de 18 de febrero, y de la Ley 23/1991, de 29 de noviembre, aprobado por el Decreto legislativo 1/1993, de 9 de marzo; las de la Ley 8/2004, de 23 de diciembre, de horarios comerciales; las de la Ley 8/1994, de 25 de mayo, de actividades feriales, y las disposiciones de la Ley 3/2014, de 19 de febrero, de horarios comerciales y de medidas para determinadas actividades de promoción.

También es objeto de esta compilación la Ley 1/1990, de 8 de enero, sobre la disciplina del mercado y de defensa de los consumidores y usuarios, que mantiene su vigencia en el ámbito del comercio, dado que establece determinadas infracciones y aplica supletoriamente en los ámbitos regulados por el texto refundido sobre comercio interior, aprobado por el Decreto legislativo 1/1993, de 9 de marzo, y por la Ley 3/2014, de horarios comerciales y de medidas para determinadas actividades de promoción, y que, hasta el momento de la entrada en vigor de la presente ley, ha sido la disposición que ha dado apoyo legal a los procedimientos sancionadores incoados por incumplimiento del Decreto ley 1/2009, de 22 de diciembre, de ordenación de los equipamientos comerciales.

La integración de dichas normas esenciales en un solo texto legal ha de contribuir a reforzar la seguridad jurídica de los operadores comerciales y los operadores dedicados a la prestación de servicios, así como a evitar las discordancias y contradicciones propias de la dispersión de textos aprobados y modificados en momentos y situaciones muy diferentes.

La presente compilación normativa se ha llevado a cabo en virtud de las competencias exclusivas que los artículos 121, 123 y 139 del Estatuto reconocen a la Generalidad en comercio y ferias, defensa de los derechos de los consumidores y usuarios, y artesanía. En este mismo sentido, la norma regula la competencia que las administraciones locales tienen en virtud del artículo 84.2 del Estatuto, que reconoce competencias locales en materia de comercio, concretamente la regulación del establecimiento de autorizaciones y promociones de todo tipo de actividades económicas, especialmente las de carácter comercial, artesanal, turístico y de fomento del empleo.

La Ley establece los aspectos estructurales que vertebran el conjunto del comercio de acuerdo con el modelo propio de Cataluña, que se corresponde con lo que impulsa la Unión Europea, por lo que la mayor parte de los apartados son aplicables directamente, salvo los que necesitan un desarrollo reglamentario cuando así lo indica. Por lo tanto, el hecho de que la Ley relegue al ámbito reglamentario los aspectos más coyunturales o que dependen de situaciones que pueden variar fácilmente en espacios breves de tiempo ha de poder facilitar su estabilidad y prolongación de la vigencia, y garantizar, por lo tanto, la seguridad jurídica y el asentamiento de buenas prácticas comerciales que faciliten la libre y leal competencia.

El segundo objetivo de la Ley es mejorar la regulación normativa ya existente mediante la actualización, sistematización y clarificación de conceptos, teniendo en cuenta la evolución que ha experimentado la actividad comercial durante los últimos años y la que se prevé que pueda experimentar en un futuro inmediato, así como incorporar las demandas del sector de la distribución comercial en lo que se refiere a las necesidades de ordenación para garantizar la leal competencia como eje en torno al cual debe quedar sometido el libre ejercicio de la actividad.

La compilación de la normativa vigente ha requerido una tarea de revisión de la regulación existente que necesariamente ha supuesto una adaptación a las nuevas realidades en que se desarrolla tanto la actividad comercial como la prestación de servicios. El proceso de compilación ha requerido también la sistematización del conjunto de disposiciones que inciden en el acceso y ejercicio de la actividad comercial, con la correspondiente clarificación de los diferentes conceptos que forman parte de las materias inherentes.

Esta clasificación de conceptos y criterios dimana de la experiencia alcanzada en la aplicación de las diferentes normas, de la jurisprudencia procedente de las diferentes instancias jurisdiccionales y en algunos casos de los convenios y acuerdos suscritos con el Gobierno del Estado para la aplicación de determinadas regulaciones. En concreto se dibujan con más precisión los límites que conforman el ámbito de aplicación de la normativa de comercio, se configuran y aclaran determinados aspectos que afectan a la venta no sedentaria, se fija la línea divisoria entre promociones con finalidad incentivadora y finalidad extintiva, se establecen los criterios que definen la rotura de stocks, así como los criterios de aplicación del control sobre la prohibición de la venta a pérdida.

En este sentido, cabe destacar que se han actualizado determinados aspectos de la regulación vigente para su adaptación a las nuevas necesidades de ordenación del sector, como es el caso de las condiciones de acceso, ejercicio y cese de la actividad comercial; la introducción de elementos destinados a la profesionalización de los que ejercen la actividad comercial; la previsión de la utilización de mecanismos polivalentes que permitan disponer de un censo fehaciente del tejido comercial de Cataluña, de modo que pueda formar parte de la base de actuación de la Administración pública; las ventas en rebajas; la delimitación del concepto de venta de saldos, así como, entre otros aspectos, la definición del perfil de los establecimientos especializados en la venta de excedentes, conocidos como outlet.

Asimismo, la presente ley reordena y estructura los distintos apartados para facilitar su comprensión y aplicación, con aspectos como la inclusión de disposiciones específicas para la definición de conceptos; la reordenación de los apartados relativos a actividades de promoción, englobándolas en dos apartados en función de su finalidad –extintiva o incentivadora–, o la introducción de un nuevo título que relaciona las principales prácticas prohibidas o restricciones en la actividad comercial y la prestación de servicios por la manifiesta deslealtad que conllevan hacia los competidores.

En consecuencia, pues, el texto de la presente ley conforma un marco legal que quiere ser suficientemente flexible para dar respuesta a los cambios constantes que experimenta el sector del comercio y de las ferias, porque establece unos parámetros generales que, de forma ordenada y estructurada, deben permitir disponer de una herramienta estable para todos los operadores, sin perjuicio del desarrollo reglamentario que sea necesario en cada caso y en cada circunstancia.

El tercer objetivo de la Ley es simplificar la regulación y reducir algunas de las cargas administrativas todavía existentes, de acuerdo con los parámetros establecidos por la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, y con las disposiciones que la han traspuesto al ordenamiento jurídico interno.

La simplificación de la regulación se traduce en un marco normativo que permite ampliar las posibilidades y la capacidad de decisión de los empresarios del comercio sobre aspectos que hasta ahora estaban regulados de forma más acotada. Esta flexibilidad se concreta, por ejemplo, en medidas como dejar a criterio de cada comerciante la determinación para llevar a cabo cualquiera de los diferentes tipos de promoción; delimitar y diferenciar la actividad estrictamente ferial de las actividades comerciales, y eliminar el concepto difundido y obsoleto de exposición; dar cobertura jurídica, y por tanto seguridad, a las ventas promocionales con finalidad incentivadora, o eliminar aspectos formales del marco normativo, al tomar como referencia el contenido efectivo de la actividad que realmente se lleva a cabo para valorar la adecuación a la ley de una determinada actividad comercial, que es un criterio más adecuado en un sistema de control ex post.

En la línea de la reducción de las cargas administrativas, cabe destacar que esta ley elimina determinados regímenes de intervención administrativa con la supresión de determinadas comunicaciones previas preceptivas para la realización de algunas actividades comerciales promocionales, tales como saldos y liquidaciones.

El cuarto objetivo de la Ley es incluir los servicios en el ámbito normativo de la actividad comercial, salvo los que se encuentran reservados a profesiones que requieren una colegiación obligatoria o las actividades de servicios bancarios, de crédito, de seguros y otros de naturaleza análoga, que están formalmente excluidos.

De este modo, se confiere seguridad jurídica a determinados servicios que de facto o por inercia ya se encuentran, en la práctica, asimilados a la actividad comercial; es el caso de los que se llevan a cabo desde los ámbitos municipales, como lavanderías, tintorerías, peluquerías, locutorios, bares y restaurantes, videoclubs, cabinas de estética o soláriums, entre otros.

Sin embargo, esta incorporación de los servicios en el ámbito normativo de la actividad comercial no está completa. Así, los apartados de la Ley especifican, en cada caso, si un servicio está sometido a la regulación de la correspondiente ordenación comercial o no lo está, en función del nivel de asimilación práctica, a pesar de mantener unas características diferenciadas y una autonomía propia con relación a la actividad de compraventa de productos, salvo cuando se trata de una prestación complementaria a la actividad estrictamente comercial.

El quinto objetivo de la Ley es regular aspectos y facilitar el desarrollo de instrumentos destinados a fomentar la profesionalización del sector de la actividad que se ejerza.

La Ley introduce elementos que prevén la posibilidad de utilizar mecanismos para profesionalizar y poner en valor el ejercicio de la actividad comercial, la prestación de servicios, la artesanía y la organización de actividades feriales. Asimismo, dispone que el ejercicio de la actividad necesariamente requiera unos conocimientos mínimos sobre la normativa aplicable, en concordancia con el lugar que ocupa la persona en la empresa o en cuanto a la utilización de las lenguas oficiales en Cataluña en la atención al público, y que la implantación de estos conocimientos mínimos, indispensables para el buen ejercicio de la actividad, sean impulsados solo mediante medidas de carácter incentivador para el empresario.

El sexto objetivo de la Ley es el establecimiento de principios y criterios que permitan avanzar en el mantenimiento y la protección de la función de cohesión social y dinamización cultural del comercio de proximidad, en la integración de nuevas formas de comercio, como el comercio electrónico, y los nuevos valores que pueden incorporarse, como el de la economía circular, así como en la mejora de las condiciones de contratación en el sector y en la conciliación familiar.

El desarrollo de estos principios y criterios requiere necesariamente la implicación y el impulso de las administraciones locales en el uso de sus competencias para hacer políticas públicas participadas, compartidas y territorializadas que permitan profundizar en aspectos como la reforma y modernización de las estructuras comerciales, las alianzas necesarias entre las distintas formas de comercio, la participación de los agentes sociales que intervienen en este sector de la vida económica, la defensa de los consumidores, y el respeto a la legislación europea, estatal y autonómica en materia de igualdad de género, que obliga a la transversalización de este principio en todas las áreas de intervención de las políticas públicas, incluidas las relacionadas con la regulación del comercio. También en la aplicación de una política pública sobre el comercio que sea especialmente favorable a la participación de los grupos socioeconómicos implicados en el sector y que haga efectivos los principios estatutarios de participación ciudadana, defensa de los intereses de los consumidores y audiencia de las organizaciones de consumidores en la gestión de los intereses públicos que les afectan directamente. Así como en la aplicación general de los criterios de cohesión y equilibrio territorial, defensa de la ciudad compacta, cercanía y fácil acceso de la oferta comercial para los consumidores, la adecuación de la red viaria y la conexión con redes de transporte público, entre otros, para lo que esta ley determina el contenido mínimo de la planificación comercial y urbanística.

La Ley se estructura en once títulos, incluido el título preliminar, ochenta y cinco artículos, cinco disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y siete disposiciones finales.

El título preliminar está dedicado a los principios rectores, la finalidad, el objeto y el ámbito de aplicación de la Ley, y figura también una relación de definiciones de términos y conceptos que aparecen en el resto de articulado. En este apartado se especifican los elementos que determinan el alcance de la ley, los principios en que se fundamenta y los objetivos que se persiguen de acuerdo con el marco jurídico establecido, tanto a nivel autonómico y estatal como de la Unión Europea.

El título primero regula las condiciones y modalidades de la actividad comercial y de la prestación de servicios Este título se estructura en dos capítulos. El primer capítulo delimita los conceptos de actividad comercial y prestación de servicios, el acceso a estas actividades, el ejercicio y el censo de empresas dedicadas a la actividad comercial y a la prestación de servicios, así como delimita los ámbitos correspondientes a la actividad comercial minorista, a la actividad comercial mayorista y la compatibilización entre la actividad comercial minorista y otras actividades comerciales o de prestación de servicios. En el segundo capítulo se relacionan y desarrollan las distintas modalidades de ejercicio de la actividad comercial y de prestación de servicios, en establecimiento comercial permanente, fuera del establecimiento del vendedor o del prestador del servicio, mediante estructuras o puestos desmontables o vehículos tienda, mediante cualquiera de las herramientas que permiten la venta a distancia, incluidos los servicios de la sociedad de la información mediante máquinas expendedoras que permiten la venta automática, o la venta por el sistema de subasta pública.

No se establecen regulaciones específicas sobre determinadas modalidades comerciales o de prestación de servicios que no presentan conflictividad o ya están reguladas por su propia normativa sectorial.

En el título segundo se regulan las actividades de promoción, que se dividen por la finalidad que tienen en extintivas de existencias o incentivadoras para la promoción de determinados productos o establecimientos en conjunto. A cada uno de estos dos grupos se dedica un capítulo en el que se detallan respectivamente las fórmulas sujetas a regulación, así como los correspondientes elementos que las definen.

En el título tercero se sistematiza una relación de las restricciones a la actividad comercial y de la prestación de servicios y se detallan las actividades no permitidas y las conductas que pueden atentar contra la libre y leal competencia. Este título se estructura en cuatro capítulos dedicados respectivamente a las restricciones y prohibiciones de carácter general, a la rotura de stocks, a la venta a pérdida y, por último, al régimen establecido para el pago a proveedores, recogiendo y trasladando el contenido de las disposiciones consolidadas de ámbito autonómico y estatal, y los acuerdos de aplicación suscritos entre el Estado y las comunidades autónomas, publicados en los respectivos diarios oficiales.

En el título cuarto se halla la regulación que afecta a los horarios comerciales, en el que se detalla el horario comercial de aplicación general en todo el territorio, los supuestos de exclusión del horario comercial general en virtud del tipo de establecimiento o su localización, así como el procedimiento para determinar la calificación de las zonas turísticas como excepción del horario comercial general.

El título quinto, relativo a las actividades feriales, se divide en tres capítulos: el primero está dedicado al concepto de actividad ferial y a la clasificación y diferentes formatos que puede adoptar; en el segundo capítulo se detalla el régimen de intervención administrativa y los parámetros que deben cumplir estas actividades en relación con la seguridad y el orden público; y por último, en el capítulo tercero, se detalla el funcionamiento y organización del registro censal de actividades feriales.

El título sexto tiene por objeto establecer los criterios de promoción y protección de la artesanía, además de la organización de los diferentes tipos de eventos en los que participan de forma principal artesanos, tanto si son de carácter comercial como estrictamente promocional.

El título séptimo está dedicado a los instrumentos de colaboración entre los diferentes niveles de la Administración pública, y entre estos y las entidades que representan a los sectores profesionales de la distribución comercial para garantizar y facilitar la aplicación de esta ley.

El título octavo está dedicado a las políticas de fomento de la competitividad del comercio urbano, con las que el departamento competente en materia de comercio y los ayuntamientos, en el marco de las competencias propias, contribuyen a la mejora de la eficiencia de la actividad comercial y de la prestación de servicios, con el objeto de poner al alcance del sector herramientas que permitan a los empresarios más capacidad de adaptación al entorno económico y potenciar la capacidad de crecimiento e internacionalización. En este título se da especial relevancia a la posibilidad de crear entidades de colaboración pública y privada que permitan el desarrollo de planes estratégicos diseñados para períodos determinados en áreas urbanas previamente delimitadas. El desarrollo de las áreas de promoción económica urbana, dada la complejidad de su regulación, se determina que se haga mediante un proyecto de ley a presentar por parte del Gobierno.

En el título noveno se determina cuáles son los órganos a los que corresponde intervenir en la supervisión del cumplimiento de los preceptos contenidos en esta ley, y el marco jurídico en que debe desarrollarse el ejercicio de las competencias del personal inspector competente en materia de comercio.

En el título décimo se detalla la relación de los tipos de infracciones, los diferentes grados de sanciones que conllevan y las medidas accesorias aplicables en cada caso y momento. También se hace referencia a las administraciones públicas que pueden ejercer la potestad sancionadora, y las disposiciones a las que debe ajustarse el correspondiente procedimiento administrativo.

Las disposiciones adicionales contienen una serie de preceptos complementarios en materia de horarios comerciales, con relación a las atribuciones del departamento competente en materia de comercio, el cual, previa audiencia del consejo asesor en materia de comercio de la Generalidad, debe establecer, mediante orden del consejero, el calendario de días festivos con apertura comercial autorizada.

Asimismo, se detalla la afectación del importe de las sanciones impuestas por infracciones en esta Ley y el Decreto ley 1/2009, de 22 de diciembre, de ordenación de los equipamientos comerciales.

Por otra parte, se establece que el Gobierno promueva, junto con las asociaciones de comerciantes, la implantación de un modelo de economía circular que sirva para vertebrar a los pueblos y ciudades, para contribuir a un nuevo modelo de economía sostenible. Y también se establece que el Gobierno promueva acuerdos con los ayuntamientos para hacer frente a la lucha contra el despilfarro de alimentos y favorecer el aprovechamiento de los excedentes alimentarios.

En las disposiciones transitorias se regulan determinadas situaciones de interinidad en materia de horarios comerciales, concretamente con relación a los municipios calificados de turísticos, a los que se aplica un régimen de apertura comercial específico, y para los establecimientos con zonas de degustación se establece, en su caso, un período de adaptación de un año para que cumplan los requisitos que establece esta ley.

Por último, en las disposiciones finales, se modifica el Decreto ley 1/2009, de 22 de diciembre, concretamente se añade un nuevo apartado, relativo a los mercados municipales, al artículo 6, que trata la clasificación de los establecimientos, y se modifica el artículo 36, para unificar el procedimiento sancionador del Decreto ley con la presente Ley.

Por otra parte, se singulariza el régimen especial del municipio de Barcelona, teniendo en cuenta el carácter prevalente de su Carta municipal.

Además, se incluyen los criterios que debe seguir el Gobierno para elaborar y presentar un proyecto de ley que establezca el marco regulador de las áreas de promoción económica urbana, para que estas áreas tengan la financiación adecuada para llevar a cabo sus planes estratégicos. Igualmente, el Gobierno debe llevar a cabo un programa para establecer las medidas necesarias que permitan la conciliación horaria en el sector del comercio.