Ley Orgánica sobre privilegios e inmunidades

Ley Orgánica 16/2015, de 27 de octubre, sobre privilegios e inmunidades de los Estados extranjeros, las Organizaciones Internacionales con sede u oficina en España y las Conferencias y Reuniones internacionales celebradas en España

Las inmunidades soberanas del Estado encarnan, tradicionalmente, un principio básico del Derecho Internacional que deriva, a su vez, de los principios de independencia, soberanía e igualdad de los Estados (par in parem imperium non habet). Su contenido jurídico es básicamente de naturaleza procesal y supone que los jueces y tribunales de un Estado no pueden juzgar a otro Estado. Abarca tanto el derecho del Estado a no ser demandado ni sometido a juicio ante los órganos jurisdiccionales de otro Estado (inmunidad de jurisdicción), como el derecho a que no se ejecute lo juzgado (inmunidad de ejecución). En la actualidad, como consecuencia de los fenómenos de cooperación internacional, las inmunidades internacionales abarcan también otros ámbitos, entre los que destacan el de las organizaciones internacionales y el de las conferencias y reuniones internacionales, sin olvidar las relativas a los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores, los buques de guerra y buques y aeronaves de Estado y las fuerzas armadas extranjeras. Todo ello configura un panorama complejo en el que algunos sectores han alcanzado ya una regulación consolidada, mientras que en otros existe todavía cierta fragmentación e indeterminación. El régimen jurídico internacional de estas inmunidades hunde sus raíces en la práctica judicial internacional y se ha ido configurando a través de normas consuetudinarias que posteriormente se han recogido en diversos tratados. Sin embargo, la regulación derivada de estos tratados no abarca la totalidad de las cuestiones que se plantean en la práctica y no ofrece todavía una respuesta suficientemente satisfactoria. Particularmente delicada es la cuestión de los límites de las inmunidades, dado que la vieja doctrina absoluta de las inmunidades ha ido dando paso a una doctrina más restrictiva que haga compatible la existencia de tales inmunidades con las exigencias elementales de tutela judicial efectiva derivadas del principio de Estado de Derecho. De ahí que, a la hora de fijar el estatuto internacional de las inmunidades, haya de tenerse en consideración tres planos diferentes, a saber, el convencional, el consuetudinario y el jurisprudencial. Por lo que concierne al plano convencional, se constata la existencia de diversos tratados internacionales de dispar contenido y exigencia de desarrollo normativo nacional. Cabe diferenciar, en este sentido, entre tratados que regulan los privilegios e inmunidades de los órganos del Estado que participan en la acción exterior, los que tratan específicamente las inmunidades del Estado extranjero en el Estado del foro y otros tratados sobre ámbitos absolutamente ajenos a las inmunidades pero con disposiciones específicas de relevancia en la materia.

En primer lugar, en relación con los privilegios e inmunidades de los órganos del Estado que participan en la acción diplomática y consular existen, a su vez, tres tratados internacionales de carácter universal. Estos instrumentos configuran un ámbito plenamente asentado y no necesitado de desarrollo normativo interno. Se trata, en concreto, de los convenios relativos a las relaciones diplomáticas (Convención de Viena, de 18 de abril de 1961), las relaciones consulares (Convención de Viena, de 24 de abril de 1963) y, en menor medida, las misiones especiales (Convenio de Nueva York, de 16 de diciembre de 1969). España es Parte en estos tratados, que están incorporados a nuestro ordenamiento jurídico interno (respectivamente BOE núm. 21, de 24 de enero de 1968, con corrección de errores en BOE núm. 80, de 2 de abril de 1968; BOE núm. 56, de 6 de marzo de 1970; y BOE núm. 159, de 4 de julio de 2001). En segundo lugar, por lo que concierne al régimen jurídico básico de las inmunidades de que gozan los Estados extranjeros en el Estado del foro, existe la Convención de las Naciones Unidas, de 2 de diciembre de 2004, sobre las inmunidades jurisdiccionales de los Estados y de sus bienes, que representa el principal intento codificador en la materia. Pero esta Convención, abierta a la firma en Nueva York el 17 de enero de 2005, no ha entrado aún en vigor ni es probable que lo haga en un futuro inmediato, ya que se precisa para ello el depósito de treinta instrumentos de ratificación o adhesión (art. 30.1) y por el momento solo diecisiete Estados lo han llevado a cabo. No obstante, la propia Asamblea General de Naciones Unidas considera que las inmunidades recogidas en este instrumento constituyen «un principio generalmente aceptado en el Derecho Internacional consuetudinario», de manera que su cumplimiento «fortalecería la preeminencia del derecho y la seguridad jurídica, particularmente en las relaciones de los Estados con las personas naturales o jurídicas»; igualmente, destaca «la importancia de la uniformidad y la claridad en el derecho de las inmunidades jurisdiccionales de los Estados y de sus bienes». En todo caso, España depositó su instrumento de adhesión a la Convención el 11 de septiembre de 2011 y ha mostrado siempre un firme compromiso internacional en defensa de los principios y garantías del régimen de inmunidades. En tercer lugar, junto a esta Convención de 2004 se encuentran otros tratados en vigor en ámbitos diferentes a las inmunidades, pero que en su articulado contienen disposiciones relevantes sobre la materia. Cabe subrayar tres modalidades diferentes. Sería, en primer término, el caso de los artículos 32, 95 y 96 de la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del mar, de 10 de diciembre de 1982, de la que España es Parte, en lo que se refiere a los buques de guerra que pertenezcan a un Estado (BOE núm. 39, de 14 de febrero de 1997). Es también, en segundo término, el supuesto del régimen de las Fuerzas Armadas de un Estado presentes en el territorio de otro. Su estatuto de inmunidades se suele regular a través de convenios ad hoc que, en la práctica, son conocidos por su acrónimo inglés (SOFAs, Status of Foreign Forces Agreements). En el caso español se cuenta básicamente con los relativos a la OTAN (Convenio de Londres entre los Estados Partes del Tratado de Atlántico Norte relativo al estatuto de sus fuerzas, de 19 de junio de 1951; BOE núm. 128, de 29 de mayo de 1998). Por lo que concierne a los miembros de las fuerzas armadas de Estados Unidos presentes en España, ha de tenerse también en cuenta las previsiones recogidas en el relevante Convenio sobre cooperación para la defensa, de 1 de diciembre de 1988, revisado por los Protocolos de Enmienda, de 10 de abril de 2002 y de 10 de octubre de 2012 (BOE núm. 108, de 6 de mayo de 1989; BOE núm. 45, de 21 de febrero de 2003; y BOE núm. 138, de 10 de junio de 2013). Finalmente, en relación con la treintena de organizaciones internacionales con sede u oficina en España, existen dos tipos de acuerdos internacionales para regular sus inmunidades. Por un lado, algunas organizaciones internacionales cuentan con convenios internacionales celebrados entre todos sus Estados miembros. Tal es el caso de la Unión Europea (Protocolo número 7, anejo al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, sobre los privilegios y las inmunidades de la Unión Europea) o de las organizaciones del ámbito de Naciones Unidas, para las que existe un convenio general (Convención General sobre prerrogativas e inmunidades de Naciones Unidas, de 13 de febrero de 1946; BOE núm. 282, de 25 de noviembre de 1974) y otro para sus organismos especializados (Convención sobre privilegios e inmunidades de los organismos especializados, de 25 de noviembre de 1947; BOE núm. 282, de 25 de noviembre de 1974). En cambio, por otro lado, para el resto de organizaciones internacionales se han celebrado acuerdos de sede entre la organización concernida y el Reino de España. Además de los convenios internacionales, concurren igualmente obligaciones derivadas del Derecho Internacional consuetudinario, que inciden directamente en el régimen de las inmunidades en España de los sujetos de Derecho Internacional. Es, entre otros, el caso de las aeronaves de Estado, cuyo régimen jurídico queda fuera del Convenio de Chicago, de 7 de diciembre de 1944, sobre aviación civil internacional, en virtud de su artículo 3 a). También encajan en esta categoría aspectos concretos de la inmunidad penal de los funcionarios del Estado (por ejemplo, el régimen aplicable a los Jefes de Estado, Presidentes de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores), que en estos momentos está siendo objeto de atención incipiente por parte de la Comisión de Derecho Internacional. O incluso han cristalizado costumbres internacionales en torno a ámbitos específicos de las inmunidades del Estado, como aquella según la cual la renuncia a la inmunidad de jurisdicción no conlleva por sí misma una correlativa renuncia a la inmunidad de ejecución. Con todo, perviven amplias dudas a propósito del carácter consuetudinario o no de buen número de aspectos de las inmunidades, en cuestiones de índole tanto sustantiva como procesal. Por último, los tribunales internacionales han contribuido a clarificar el régimen de las inmunidades con relevantes sentencias, que en aspectos fundamentales marcan la pauta de actuación de los órganos jurisdiccionales nacionales. Destaca, por encima de todos, la Corte Internacional de Justicia, pero también el Tribunal Internacional de Derecho del Mar o el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que han desplegado una jurisprudencia de creciente interés en la materia. No obstante, al final, perviven lagunas importantes en el régimen internacional de las inmunidades. Ello, en último término, hace que, indirectamente, también la jurisprudencia sobre la materia de otros tribunales nacionales pueda servir en ocasiones como valioso elemento de referencia. En estos momentos, quizá la laguna más llamativa sea la relativa a los privilegios e inmunidades aplicables a los participantes en conferencias y reuniones internacionales que se celebran en el territorio de un determinado Estado. No se regula la cuestión en ningún tratado internacional, tampoco existe Derecho consuetudinario al respecto y se carece de una respuesta jurisdiccional adecuada. Ante esta realidad, en el caso español, se celebran tratados internacionales ad hoc, que agotan sus efectos una vez celebrado el evento cuya inmediatez requiere, además, en muchas ocasiones, el recurso a la aplicación provisional. II Por lo que respecta al ámbito jurídico interno, el tratamiento de las inmunidades exige considerar tanto la perspectiva constitucional y legislativa, como el marco jurisprudencial establecido básicamente por la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la materia. Desde la perspectiva constitucional, el artículo 24 de la Carta Magna garantiza el derecho de todas las personas «a obtener la tutela judicial efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión». Por su parte, el artículo 117.3 establece que «el ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes, según las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan». No existe, empero, previsión alguna en relación a las inmunidades del Estado extranjero. Por otro lado, la Constitución recoge igualmente una clara exigencia de cumplimiento de las obligaciones jurídicas derivadas del Derecho Internacional (arts. 93 a 96). Entre ellas, lógicamente, se incluyen las obligaciones contenidas en tratados internacionales celebrados por España en materia de inmunidades, así como otro tipo de obligaciones que puedan derivar del Derecho Internacional consuetudinario o de sentencias obligatorias de tribunales internacionales. En el plano legislativo, la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial prevé en el apartado primero del artículo 21 que «los Juzgados y Tribunales españoles conocerán de los juicios que se susciten en territorio español entre españoles, entre extranjeros y españoles y extranjeros con arreglo a lo establecido en la presente ley y en los tratados y convenios internacionales en los que España sea Parte». Si bien, por lo que directamente afecta a la inmunidad, el apartado segundo fija que «se exceptúan los supuestos de inmunidad de jurisdicción y de ejecución establecidos por las normas del Derecho Internacional Público». Esta disposición supuso, en su momento, una importante novedad, que permitía a España cumplir con sus obligaciones internacionales. En parecido sentido, la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil también recoge en su articulado la adecuada remisión a «los tratados y convenios internacionales de los que España sea parte», al referirse a aspectos de la jurisdicción civil concernidos por las inmunidades (art. 36). Estas previsiones normativas resultan, en suma, acordes con el Derecho Internacional. Por su parte, el Tribunal Constitucional ha considerado plenamente conforme con la Constitución el «límite negativo que se deriva de la inmunidad jurisdiccional atribuida a los Estados extranjeros». De este modo, «el legislador necesariamente ha de tener presentes los límites, positivos y negativos, que el Derecho Internacional impone a los Estados» y ello «viene a corroborar la justificación objetiva y razonable de la inmunidad de la jurisdicción (…)», porque «caso de que se extendiera más allá del ámbito delimitado por el Derecho Internacional y tratara de hacer efectiva en todo caso la tutela jurisdiccional en el orden interno, el Estado podría incurrir, al hacerlo así, en un hecho ilícito por la violación de una obligación internacional, lo que entrañaría su responsabilidad internacional frente a otro Estado» (STC 140/1995, de 28 de septiembre, Fundamento Jurídico 9). Por lo que se refiere a la inmunidad de ejecución, el Tribunal Constitucional también ha considerado que el régimen de esta inmunidad «se contiene en normas de Derecho Internacional público que se obtienen por inducción de datos de origen muy diverso, entre los que se encuentran las convenciones internacionales y la práctica de los Estados» (STC 18/1997, de 10 de febrero, Fundamento Jurídico 6). Sin embargo, esta remisión genérica al Derecho Internacional provoca, en el plano judicial interno, cierta inseguridad jurídica e incluso un casuismo jurisprudencial que, en ocasiones, puede conducir a errores o contradicciones, susceptibles, en el plano externo, de comprometer la responsabilidad internacional de España. De hecho, el legislador ha recibido una abierta recomendación del propio Tribunal Constitucional para que regule el régimen de las inmunidades de los Estados extranjeros en España en aras a garantizar una mayor certeza en el ámbito jurisdiccional interno sobre la base de una doctrina restringida de la inmunidad de jurisdicción y de ejecución (STC 107/1992, de 1 de julio). Por tanto, casi tres décadas después de la introducción del ya aludido precepto en la Ley Orgánica del Poder Judicial, parece conveniente desarrollar legislativamente la cuestión a través de una Ley Orgánica que, con pleno respeto de las obligaciones internacionales asumidas por nuestro país, regule de forma sistemática esta materia. Ello resulta tanto más necesario, en aras de lograr la necesaria seguridad jurídica, en cuanto el propio Derecho Internacional al que remite nuestra legislación presenta, como ya se ha mencionado, una regulación también insuficiente y fragmentada. Y conviene hacerlo, una vez emprendida la labor, de manera que se incluyan también aquellas otras inmunidades diferentes a las inmunidades del Estado extranjero y sus representantes, pero que ya son frecuentes como consecuencia de la intensidad de la cooperación internacional. Es el caso, básicamente, de las inmunidades de las organizaciones internacionales, las fuerzas armadas visitantes, los buques y aeronaves de Estado, así como el régimen de privilegios e inmunidades de las conferencias internacionales o reuniones que se celebren en nuestro país. Todo ello, velando por la reducción al mínimo imprescindible del efecto que dichas inmunidades tiene respecto al derecho al acceso efectivo a la justicia y garantizando, en aquellos ámbitos donde existe capacidad del Gobierno para modular el régimen establecido por la Ley, el ejercicio de la función de control del Parlamento.

Esta Ley Orgánica se erige, además, en complemento idóneo de las otras leyes en materia de Derecho Internacional aprobadas durante esta legislatura, a saber, la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado (BOE núm. 74, de 26 de marzo de 2014) y la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales (BOE núm. 288, de 28 de noviembre de 2014). III El contenido de la presente Ley Orgánica se articula en torno a ocho títulos. El punto de partida lo configuran las disposiciones generales del título preliminar sobre objeto, definiciones y ámbito material. A continuación, como núcleo central de la Ley Orgánica se regulan las inmunidades jurisdiccionales del Estado extranjero en España (Título I), diferenciando en sendos capítulos entre inmunidad de jurisdicción e inmunidad de ejecución. Las inmunidades previstas en este título se conciben como un derecho renunciable, de manera expresa o tácita. Es, igualmente, una obligación de carácter no absoluto para el Estado del foro, ya que conoce ciertos límites. A partir de ahí, la presente Ley Orgánica trata los privilegios e inmunidades del Jefe del Estado, el Jefe del Gobierno y el Ministro de Asuntos Exteriores del Estado extranjero (Título II), la inmunidad del Estado respecto de los buques de guerra y los buques y aeronaves de Estado (Título III), el estatuto de las fuerzas armadas visitantes (Título IV), los privilegios e inmunidades de las organizaciones internacionales con sede u oficina en España (Título V) y los privilegios e inmunidades aplicables a las conferencias y reuniones internacionales (Título VI). La Ley Orgánica se cierra con unas disposiciones de carácter procedimental (Título VII) y las correspondientes disposiciones adicional, derogatoria y finales. Cabe subrayar, por último, que la Ley Orgánica deja fuera el régimen diplomático y consular, por contar con una regulación internacional propia bien asentada que, desde hace décadas, forma ya parte del ordenamiento jurídico español. Por otro lado, su contenido ha de entenderse, en todo caso, sin perjuicio de las obligaciones internacionales de nuestro país respecto del enjuiciamiento de crímenes internacionales, así como de sus compromisos con la Corte Penal Internacional.