La publicidad de los Planes de Ordenación Urbana y la Ley del Suelo.

Legislación estatal

l. La casación en la jurisdicción contencioso-administrativa y otras novedades.

2. Ley del Suelo. Nuevo Texto Refundido.

3. Otras novedades legislativas.

II. Legislación autonómica:

III. Jurisprudencia:

La publicación de las Normas y Ordenanzas de los Planes de Ordenación Urbana en la Jurisprudencia.2. Suspensión o no suspensión dela ejecución de la sentencia recurrida en amparo y exigencia de fianza. Auto del Tribunal Constitucional de 8 de junio de 1.992.

Legislación estatal. Se suspende el recurso de súplica contra los autos y providencias

La casación en la jurisdicción contencioso-administrativa y otras modificaciones.

Ley 10/1992, de 30 de abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal.(B.O.E. n2 108, de 5 de mayo de 1.992).

*Da nueva redacción a los artículos64 a 66 y 92 a 102, e introduce «exnovo» los artículos 102-a, 102- b y102-c.Principales novedades:-Suspensión del recurso de súplica contra todos los autos y providencias, excepto los resolutorios de anterior súplica, los de aclaración y los de inadmisión del recurso de casación.-Introducción en la jurisdicción contencioso-administrativa del recurso de casación contra la Sentencias de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y las dictadas en única instancia por los Tribunales Superiores de Justicia, excepto las referidas a cuestiones de personal (salvo extinción de la relación de ser vicio), asuntos de cuantía inferior a seis millones de pesetas, las dictadas en el contencioso electoral y en el contencioso-administrativo del art. 7.6 de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre.

Cuando las Sentencias en única instancia de los Tribunales Superiores de Justicia se refieran a actos o disposiciones de la Comunidades Autónomas, sólo serán susceptibles de casación cuando el recurso se funde en la infracción de normas no emanadas delos órganos de-aquéllas. Igualmente son susceptibles de casación las resoluciones del Tribunal de Cuentas en materia de responsabilidad contable.

También procederá la casación contra los autos de inadmisión del recurso contencioso-administrativo, los que pongan término a la pieza separada de suspensión y los recaídos en ejecución de sentencia siempre que resuelvan cuestiones no decididas en aquélla. Son motivo de casación los números del artículo 1692 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

El recurso de casación no impide la ejecución de la resolución recurrida. Se establece un trámite de admisión en el que se podrá dictar auto de inadmisión cuando, entre otros defectos, el recurso careciera manifiestamente de fundamento o se hubieran desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente iguales.

Se crea el recurso de casación para la unificación de la doctrina (artículo102-a), planteable contra las Sentencias de las Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia cuando, ante situaciones y pretensiones sustancialmente iguales, se llegase a pronunciamientos distintos y no existiera doctrina legal sobre la cuestión. Este recurso también podrá interponerse contra las Sentencias dictadas en única instancia por el Tribunal Supremo, así como contra las Sentencias de la Audiencia Nacional y Tribunales Superiores de Justicia cuando la contradicción se produzca con Sentencias del Tribunal Supremo.

Se crea el recurso de casación en interés de la Ley, en sustitución del antiguo recurso de apelación extraordinario en interés de la Ley.

Su novedad más interesante es que para s u interposición estarán legitimados, además del Abogado del Estado, las Entidades o Corporaciones que ostenten la representación y defensa de intereses de carácter general o corporativo y tengan interés legítimo en el asunto. Se exceptuarán de es te recurso las Sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia respecto de actos o disposiciones de las Comunidades Autónomas.

Se mantiene prácticamente idéntica la regulación del recurso de revisión, de cuyos motivos de recurso se· ha excluido el referido a la existencia de contradicción con otros fallos para su inclusión como motivo del recurso de casación p ara la unificación de doctrina.

También se omite el antiguo motivo de que la sentencia contuviera contradicción en sus decisiones.

El régimen de recursos expuesto es aplicable a las sentencias dictadas con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley comentada y a las que siendo de fecha anterior no hayan ganado firmeza por no haber transcurrido el plazo de interposición del recurso de apelación. No obstante, será aplicable lo dispuesto sobre inadmisión del recurso de casación cuando la apelación careciera de fundamento o se hubieran desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales.

II. Ley del Suelo. Nuevo texto refundido.-Real Decreto Legislativo 1/1992,de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. (B.O.E. nº 156 , de 30 de junio de 1.932).*Refunde la Ley 8/1990, de 2.5 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, con la Ley sobre régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976 (Real · Decreto1346/1979), y demás disposiciones de igual rango vigentes.

La extensión y complejidad del nuevo texto que impide su comentario, que remitimos a posteriores números de la Revista.

III. Otras novedades legislativas. Economist &Jurist) Ley Orgánica 3/1992, de 30 de abril, por la que se establecen supuestos de contrabando en materia de exportación de material de defensa o material de doble uso. (B.O.E. nº105, de 1 de mayo de 1992).b ) Ley 8/1992, de 30 de abril , de Modificación del Régimen de Permisos concedidos por las Leyes 8/1980,del Estatuto de los Trabajadores, y30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, a los adoptantes ·de un menor de cinco años .(B.O.E. n º 105, de 1 de mayo de1.992).c)Ley 9/1992, de 30 de abril , de Mediación en Seguros Privados.(B.O .E. n2 106, de 2 de mayo de1:992).d )Ley 20/1992, de 7 de julio, de modificación de la Ley 22/ 1987, de11 de noviembre, de Propiedad Intelectual. (B.O.E. nº 168, de 14 de julio de 1.992).e) Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria. (B.O.E. n11 176, de 23 de julio de 1.992).* Su objeto es:

a) Establecer la normas básicas de ordenación de las actividades industriales por las Administraciones Públicas (incluida la Autonómica);

b) Fijar los medios y procedimientos para coordinar las competencias en materia de industria de dichas Administraciones y

c) Regular la actuación de la Administración del Estado en relación con el sector industrial.

d) Real Decreto 673/ 1992, de 19 de junio, por el que se regulan los resarcimientos por daños a víctimas debandas armadas y elementos terroristas.(B.O.E. nº 156, de 30 de junio de1.992).g)Real Decreto 766/1992, de 26 de junio, sobre entrada y permanencia en España de nacionalidades de Estados miembros de las Comunidades Europeas. (B.O.E. n 2 156, de 30 de junio de 1.992).

Legislación autonómica

* Véase el Índice General de Novedades Legislativas

La publicación de las normas y ordenanzas de los planes de ordenación urbana en la jurisprudencia .La cognoscibilidad del contenido de los Planes de ordenación urbana ha presentado siempre graves problemas. En primer término, han de señalárselos derivados de la propia dificultad de conocer materialmente un conjunto de determinaciones, que se expresa n en lenguajes de distinta naturaleza: lenguaje gráfico y escrito, a veces ex presado en fórmulas matemáticas, más o menos simples o complicadas, que aparecen en los diversos documentos del Plan: normas urbanísticas y planos de ordenación fundamentalmente. En segundo lugar, la dificultad formal de acceso a los documentos del Plan, tema éste que es e l que constituye propiamente el objeto de la presente reseña. La Ley del Suelo de 1956 y la Ley de Reforma de mayo de 1.975 se limitaban a exigir que los acuerdos de aprobación definitiva de los Planes de ordenación urbana –Planes Generales, Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal, Planes Parciales y demás instrumentos de ordenación urbanística- se publicasen en el Boletín Oficial del Estado o en el de la Provincia según quien fuera el órgano que otorgó dicha aprobación. Pero, obsérvese bien, el objeto de la publicación lo era tan sólo el acuerdo de aprobación definitiva.

Esta situación sufre una notoria transformación con la aprobación dela Ley 7/1985 de 2 de abril , reguladora de las Bases de Régimen Local .Su artículo 70.2, dispone que: «Las Ordenanzas, incluidas las normas delos Planes urbanísticos, se publican en el Boletín Oficial de la Provincia y no entran en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto y haya transcurrido el plazo previsto en el artículo 65.2″ (quince días hábiles des de la recepción en la Administración del Estado o Comunidad Autónoma correspondiente dela comunicación del acuerdo).

El reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de la Corporaciones Locales de 28 de noviembre de 1.986 repite, en su artículo 196.2, el contenido del precepto legal transcrito. Así, pues, el nuevo ordenamiento jurídico local establece la obligatoriedad de la publicación del contenido de los Planes de ordenación urbana, si bien lo hace en términos limitados: so lo se publican los normas y ordenanzas; no otros importantes y capitales documentos como son los planos de ordenación, que tienen un carácter jurídico vinculante y no sólo informativo .A pesar de la claridad y rotundidad de este mandato legal , lo cierto es que el Tribunal Supremo, e n la primera ocasión en que se debatió el tema (Sentencia de 24 de enero de -1.989, Aranzadi n2 43 1) , reduce la obligación de publicar el texto íntegro de las Normas y Ordenanzas a los supuestos en que el Plan de ordenación hubiera sido aprobado definitivamente por el propio Ayuntamiento, sin mediar la intervención de la Administración del Estado o de Ia Comunidad Autónoma correspondiente.

Ello quiere decir que tan sólo los Planes Parciales y los Planes Especiales de Reforma Interior de capitales de provincia y ciudades de más de 50.000 habitantes, aprobados en ejecución o desarrollo del planteamiento general quedaban incluidos en el ámbito del artículo 70.2 de la Ley 2/85 de Régimen Local, pues toque tan sólo para dichos instrumentos de ordenación prevé el ordenamiento jurídico su aprobación definitiva por los Ayuntamientos (art. 5. 1del Real Decreto-Ley 16/198 1 de 16de octubre) . Los Planes Generales y las Normas Subsidiarias de Planeamiento, que son siempre aprobadas definitivamente por el órgano competente de la Comunidad Autónoma respectiva, y los demás Planes P arciales y Planes Especiales de Reforma Interior no incluidos en el supuesto anteriormente delimitado, así como los Programas de Actuación Urbanística quedaban, según dicha Sentencia, fuera del ámbito de aplicación del artículo 70.2 de la citada Ley reguladora de las Bases de Régimen Local. Con ello resultaba, paradójicamente, que los documentos normativos más importantes, como son las Normas y Ordenanzas de Planes Generales y Normas Subsidiarias del Planeamiento Municipal no tendrían que ser objeto de publicación según dicha Sentencia. Lo mismo podría decir separa la gran masa de Planes Parciales y Planes Especiales de Reforma Interior no aprobados definitivamente por los Ayuntamientos. El Tribunal Supremo, sin embargo, rectificó inmediata y decididamente esa primera posición estableciendo, como no podía ser menos, el deber general de publicar íntegramente las Normas y Ordenanzas de los Planes de ordenación urbana, cualquiera que fuese el órgano que acordase su aprobación definitiva. Así, se establece en las Sentencias de 1O de abril de l.990 (Aranzadi 3593), 9 de julio de 1.990 (Aranzadi602 1) y 12 de diciembre de 1.990(Aranzadi 9952), todas ellas del Magistrado Sr. D. Javier Delgado Barrios.

En dichas Sentencias se contienen unas importantísimas puntualizaciones sobre el carácter normativo de los Planes de ordenación urbana; sobre el carácter sustancialmente municipal de dichos instrumentos de ordenación y sobre la aplicación del principio constitucional de publicidad de las normas de las que transcribimos lo más importante de su contenido. Declaran, en efecto, dichas Sentencias que » podría pensarse que las exigencias del art. 70.2 son sólo de aplicación en los casos de aprobación definitiva de la competencia municipal».

Sin embargo, se añade que «en el terreno de la pura literalidad, el precepto va dirigido a las ordenanzas incluidas las normas de los planes urbanísticos». y no se hace distinción alguna. Se puntualiza que «Desde el punto de vista de la lógica jurídica yen muy directa relación con la finalidad de la normativa que se examina no resulta en modo alguno explicable que los planes de menor trascendencia-art. 5 2 1 del Real Decreto-Ley16/1981, de 16 de octubre- estén sometidos a las rigurosas exigencias del art. 70.2 de la Ley 7/1985 y en cambio un Plan General de Ordenación Urbana, de mucha mayor relevancia, pueda entrar en vigor sin publicidad alguna para las normas definitivamente aprobadas».

Se señala que «el hecho de que el art. 70.2 dela Ley 7/1985 vaya referido a las Ordenanzas locales no implica una exclusión de las normas de los planes urbanísticos ; los planes del escalón municipal no pierden su carácter subjetiva y objetivamente municipal por el dato de haber sido definitivamente aprobados por la Administración autonómica»; de donde infiere que esta naturaleza municipal del planeamiento justifica plenamente la aplicación de una normativa prevista para las Ordenanzas locales». Y finalmente, termina su argumentación acudiendo a los principios constitucionales: «En último término será de recordar el principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento jurídico -art. 521 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. La Constitución es un contexto dominante para todas las demás normas, lo que exige que las dudas surgidas en la interpretación de éstas hayan de ser resueltas en el sentido que mejor contribuya a hacer realidad el modelo de convivencia que aquélla dibuja». «Lo que aquí se está discutiendo -afirma el Tribunal Supremo- es si han de publicarse o no determinadas normas- normas son, pues la calificación de urbanísticas no puede borrar aquella naturaleza; hay en este sentido una copiosa jurisprudencia-.

Pues bien, proclamado por la Constitución el principio de la publicidad de las normas -art. 9º.3-, es claro que toda duda ha de despejarse con la solución que permita hacer más eficaz dicha publicidad y en esta línea el examen comparativo de los sistemas de publicación de la Ley del Suelo y del art. 70.2 de la Ley 7/1985 conduce claramente a la conclusión que ya derivada de los razonamientos anteriores». La clara y contundente doctrina expresada en las Sentencias reseñadas se mantiene en la Sentencia de 30de enero de 1.991 (Aranzadi 617),Ponente, Sr. Martín del Burgo, que después de reiterar los fundamentos anteriores, señala con acierto cuál es el medio de publicidad en el que se ha de exteriorizar las Normas y Ordenanzas del Plan, cuando dice que: «la legislación específica en esta materia impone la publicación de los actos aprobatorios de los Planes y demás instrumentos urbanísticos en el Boletín Oficial del Estado o en el de la Provincia respectiva, según el ámbito territorial de los mismos»; y añade que » lo más acorde con un Plan Local es s u publicación en el Boletín Oficial de su Provincia, viniendo a constituir la publicación, además, en el Boletín de la Comunidad Autónoma, una duplicidad que, en casos como el presente, lo único que ha venido a representar es una perturbación y dilación en la efectividad del Plan , retrasándola en más de ocho meses, cuando estos instrumentos urbanísticos están pensados para su inmediata ejecutividad (art. 56 dela citada Ley del Suelo)».

Finalmente, la Sentencia de 22 de octubre de 1.991 (Aranzadi 8375) dictada en recurso extraordinario de revisión (Ponente Sr. García Estartús)deja definitivamente sentada la doctrina jurisprudencial. La exigencia de la publicación de las Normas y Ordenanzas de los Planes de Ordenación urbana deriva:1 º) Del Principio de Derecho Constitucional, art. 92 : publicidad de las normas a cuyo contexto deba referirse cualquier criterio interpretativo dela legalidad vigente, art. 5º de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1-7-1985.22 ) Del hecho de que los Planes Generales de Urbanismo en los diversos trámite s que inciden en su elaboración y aprobación no pierden su naturaleza en razón de su objeto: la ordenación del suelo de un término municipal, art. 12 de dicha Ley del Suelo de un término municipal, arts.40 y 41 de la Ley del Suelo, y por ende la publicación de sus normas urbanísticas con los acuerdos de aprobación definitiva resulta conforme con esa naturaleza. 3º) Que los Planes de Urbanismo Municipales cuya aprobación definitiva corresponde a las Comisiones provinciales de Urbanismo o a las Comunidades Autónomas en función de los intereses concurrentes extra locales, no dan lugar a una alteración de s u objeto y titularidad competencia en orden a su elaboración que corresponde a la municipal, art. 12 de dicha Ley del Suelo, en relación con los citados 40 y 41.4º) Estando condicionada la eficacia de los Planes de Urbanismo a la publicación del Acuerdo de aprobación definitiva y a la de sus Normas Urbanísticas resulta evidente que en tanto no se produzca esa publicación, y el transcurso del término de demora de quince días a que se refiere el art. 66-2) de la meritada Ley de Bases y 196 del citado Reglamento, no entran en vigor dichas normas y, por consiguiente, no es conforme a Derecho la denegación de una licencia municipal de obras basada en una normativa no vigente en el tiempo en que se produjo esa denegación». Añade la Sentencia que esta doctrina «se acomoda no solamente al principio de Derecho Constitucional a que se ha hecho mención, sino al establecido en nuestro Derecho como exigencia de la obligatoriedad de las normas legales, art. 2 2 del Código Civil y arts. 29 y 132 de la Ley del Régimen Jurídico del Estado y del Procedimiento Administrativo, respectivamente, sobre la publicidad delas disposiciones administrativas de cuya naturaleza participan las Ordenanzas de Urbanismo y las Normas de esa naturaleza de los Planes de Urbanismo». Las dudas suscitadas sobre la publicación de las Normas y Ordenanzas de los Planes de ordenación urbana quedan, pues, definitivamente despejadas.

Suspensión o no suspensión de la ejecución de la sentencia recurrida en amparo y exigencia de fianza. Auto del Tribunal Constitucional de 8 de junio de 1992. El Auto del Tribunal Constitucional comentado se ha dictado en un recurso de amparo interpuesto contra una Sentencia penal, pero es elemental que el régimen de suspensión que adopta puede entrar en juego en los recursos de amparo que se interpongan contra las Sentencias dictadas en cualquier otro orden jurisdiccional, incluido, por supuesto, el contencioso administrativo que en esta Revista nos está asignado. El art. 56.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional permite al Tribunal suspender la ejecución del acto por razón del cual se reclama el amparo «con o sin afianzamiento». Y añade que «La Sala podrá condicionar la denegación de la suspensión en el caso de que pudiera seguirse perturbación grave de los derechos de un tercero, a la constitución de caución suficiente para responder de los daños o perjuicios que pudieran originarse».

El Tribunal Constitucional, por tanto, de acuerdo con el citado precepto, puede exigir fianza o caución para acordar la suspensión y también para denegarla. En este último caso la fianza tiene por objeto garantizarla reparación de los eventuales dañoso perjuicios que pudieran ocasionarse a terceros con la ejecución del acto recurrido en amparo si e l recurso llegara a ser estimado. Así parece resultar del texto literal del art. 56 dela Ley Orgánica del Tribunal Constitucional que se acaba de transcribir. En la práctica, sin embargo, no es infrecuente que el Tribunal Constitucional condicione la denegación dela suspensión a la constitución de fianza para asegurar la reparación delos daños que eventualmente, en caso de ser estimado el amparo, se puedan causar al propio recurrente por la ejecución del acto recurrido. Es decir, no se trata ya de garantizarlos daños a terceros que podrían derivarse de la ejecución del acto impugnado en caso de denegación de la suspensión, sino de garantizarlas que puedan ocasionarse al propio recurrente (si no se acuerda la suspensión).Un reciente Auto de la Sala Segunda del Tribunal Constitucional de fecha 8 de junio de 1.992, dictado en el recurso de amparo núm. 1720/9 1, es un claro exponente de este criterio del Tribunal Constitucional. En el caso contemplado en este Auto del Tribunal Constitucional el recurrente había sido condenado por Sentencia judicial firme por delito ecológico a la pena de dos meses de arresto mayor y a satisfacer una elevada indemnización económica a los perjudicados.

El condenado recurrió El Real Decreto673/1992, de 19 de junio, regula los resarcimientos por daños a víctimas de bandas armadas y elementos terroristas en amparo alegando vicios sustanciales en la tramitación del proceso penal causantes de indefensión (art.24 de la Constitución) y solicitó la suspensión de la ejecución de la Sentencia recurrida. Pues bien, el Tribunal Constitucional una vez admitido. el recurso de amparo, resuelve la solicitud de suspensión en los términos siguiente s:-Acuerda la suspensión en lo que se refiere al cumplimiento de la pena de arresto mayor (suspensión completamente lógica porque el cumplimiento de esta pena crearía una situación irreversible haciendo perder al amparo su finalidad).-Deniega la sus pensión en cuanto a la satisfacción del importe de las indemnizaciones y de las costas, permitiendo que la ejecución de la Sentencia penal continúe adelante en cuanto a estos pronunciamientos, pero condiciona la denegación de la suspensión a la constitución por el ejecutante de fianza para asegurar la devolución de las indemnizaciones y costas en caso de ser estimado el Real Decreto673/1992, de 19 de junio, sobre entrada y permanencia en España de nacional ida desde Estados miembros de las Comunidades amparo. El Tribunal razona impecablemente la denegación de la suspensión alegando que en principio el pago de cantidades pecuniarias (indemnizaciones y costas) es reversible. Pero a continuación exige la constitución de fianza para asegurar la devolución de lo satisfecho en ejecución de sentencia en el caso de ser estimado el amparo en los siguientes términos: «No obstante, procede asegurar en su caso la devolución de éstas -en la hipótesis contraria a la prosperabilidad del amparo-, condicionando dicha denegación de la suspensión a que los beneficiarios o perceptores excepto la Xunta de Galicia, a quien como ente público alcanza la presunción de solvencia económica, presten fianza suficiente, en la cuantía y condiciones que fije el órgano judicial encargado de la ejecución, que garantice los perjuicios económicos que dicha ejecución pueda ocasionar a la parte condenada».

Aunque el texto del auto se refiere a la procedencia de asegurar la devolución «en la hipótesis contraria a la prosperabilidad del amparo», es evidente que esta referencia debe entenderse hecha justamente a la hipótesis inversa, es decir, a la hipótesis no contraria, sino favorable, a la prosperabilidad del amparo, puesto que sólo en caso de que el amparo llegara a prosperar habría lugar a la devolución de lo percibido en ejecución de Sentencia (se trata de un error de redacción obvio y como tal intrascendente). Lo importante no es estopor supuesto, sino notar que el Autocondiciona la denegación de la sus pensión a la constitución de fianza para garantizar la devolución de las cantidades percibidas en ejecución de Sentencia al propio recurrente en amparo. El sistema adoptado por el Tribunal Constitucional resulta así muy semejante al previsto en la Ley de Enjuiciamiento Civil para la ejecución provisional de Sentencias apelables en ambos efectos. La apelación suspende la ejecución de la Sentencia de primera instancia pero aquél a cuyo favor se ha dictado el fallo tiene la posibilidad de solicitar su ejecución ofreciendo la constitución de fianza (art. 385 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

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