Un paso más en la libre competencia de los operadores en la prestación de servicios públicos de viajeros

Tradicionalmente, el transporte de pasajeros bajo demanda correspondía casi de manera exclusiva a cargo de los taxis, limitándose los servicios de vehículos de transporte con conductor (VTC), en términos generales, a usos más esporádicos, caracterizados por programarse con mayor antelación, para distancias más largas o para ocasiones especiales. Sin embargo, con el desarrollo de las comunicaciones móviles, esta modalidad de transporte de pasajeros a demanda ha ido evolucionando de forma considerable a lo largo de los años, siendo acogida con gran satisfacción por los usuarios.

Se ha pasado de apenas conocer a las denominadas VTC —identificadas, en la gran mayoría, por el nombre comercial que las explota: Uber, Cabify o Bolt, entre otras— a estar totalmente familiarizada en la sociedad actual.

Sin embargo, esta proliferación de las VTC ha incrementado la competencia con el sector del taxi, que ha derivado, desde hace ya varios años, en un enfrentamiento entre ambos actores del servicio de transporte de viajeros. Sendas formas de ofertar este servicio al viajero están sujetas a limitaciones y a previa autorización administrativa. Sin embargo, cada grupo de prestatarios del servicio público tiene unas condiciones diferentes de operar, a saber: los operadores del taxi disponen de paradas en la vía pública y pueden utilizar el carril bus para circular, y sus tarifas están sujetas a regulación; mientras que los servicios VTC pueden fijar el precio de forma libre (concertándolo, eso sí, previamente con el usuario), pero no les está permitido el uso del carril bus, ni disponen de paradas en la vía pública, ni pueden recoger pasajeros en la calle sin haber contratado el servicio previamente, entre otras particularidades.

Lo que dice el sistema normativo para que VTC y taxis puedan operar con diligencia

El sistema normativo exige que ambos servicios de transporte de viajeros a demanda deben contar con la preceptiva autorización administrativa, con el cumplimiento de los requisitos previstos y regulados en la norma para cada modalidad, así como con las limitaciones en el número de autorizaciones. Pero lo que el ordenamiento jurídico no puede hacer es restringir la libre competencia, discriminando al sector de las VTC en el otorgamiento de las autorizaciones, estableciendo una ratio de una autorización de arrendamiento de vehículos con conductor (VTC) por cada treinta licencias de taxi. En esta tesitura se han encontrado ambos sectores desde la promulgación de la denominada Ley Ómnibus.

En efecto, y con la finalidad de realizar un resumen normativo de lo acontecido, se puede afirmar que las restricciones a la libre competencia —limitando la ratio 1/30, antes referida— se encontraban reguladas en la Orden FOM 36/2008, de 9 de enero, que se encargaba de desarrollar el Título V del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (ROTT). Luego, en un primer estadio, las limitaciones establecidas en la citada Orden FOM 36/2008 se establecieron desarrollando los artículos 49 y 50 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT), así como el artículo 44 y el apartado 3 del artículo 45 de su Reglamento. Estos preceptos fueron expresamente derogados por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (conocida como Ley Ómnibus), por la que se transponía a nuestro ordenamiento jurídico la Directiva de Servicios, Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006.

Fue en este momento, con la entrada en vigor de la Ley Ómnibus, cuando se produce una primera liberalización del sector, dejándose sin amparo normativo el límite cuantitativo 1/30.

Dice la Exposición de Motivos de la Ley Ómnibus: «La Ley mencionada adopta un enfoque ambicioso, fomentando una aplicación generalizada de sus principios con objeto de impulsar una mejora global del marco regulatorio del sector servicios, para así obtener ganancias de eficiencia, productividad y empleo en los sectores implicados, además de un incremento de la variedad y calidad de los servicios disponibles para empresas y ciudadanos».

(Imagen: E&J)

En efecto, la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, viene a consolidar los principios regulatorios compatibles con las libertades básicas de establecimiento y de libre prestación de servicios y, al mismo tiempo, permite suprimir las barreras y reducir las trabas que restringen injustificadamente el acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. En particular, dicha ley pone énfasis en que los instrumentos de intervención de las Administraciones Públicas en este sector deben ser analizados pormenorizadamente y ser conformes con los principios de no discriminación, de justificación por razones imperiosas de interés general y de proporcionalidad para atender esas razones.

Pese a ello, por las diferentes Administraciones Públicas se siguieron denegando las autorizaciones de vehículos con conductor (VTC), en aplicación de la Orden FOM 36/2008. Decía el artículo 14 de la Orden Ministerial FOM 36/2008:

«1. El órgano competente podrá denegar la autorización solicitada si existe una desproporción manifiesta entre el número de autorizaciones de esta clase otorgadas en la zona en que esté situado el municipio y los potenciales usuarios del servicio.

En todo caso, se entenderá que es manifiesta la referida desproporción y que, en consecuencia, procede denegar la autorización, cuando la relación entre el número de autorizaciones de esta clase domiciliadas en la comunidad autónoma de que se trate y el de autorizaciones de transporte discrecional interurbano de viajeros en vehículos de turismo domiciliadas en la misma sea superior a una de aquéllas por cada treinta de éstas».

Todas estas denegaciones, sin sustento legal, fueron combatidas por diferentes sentencias judiciales, sobre todo las del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid en el año 2012. Eso tuvo como consecuencia la proliferación masiva de las autorizaciones de VTC. En paralelo, la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo declaró que, después de las modificaciones experimentadas por la Ley Ómnibus, la LOTT nunca había amparado la previsión reglamentaria de restricciones cuantitativas y que estas no podían regularse en una simple Orden Ministerial.

Se consideran, por tanto, derogadas las normas reglamentarias que regulaban estas restricciones. Los primeros pronunciamientos del Tribunal Supremo no tardaron en llegar. Entre otras sentencias, se puede citar la del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 6 de mayo de 2014 (ROJ STS 1827/2014), que afirmaba: «Las modificaciones que la Ley 25/2009 (artículo 21) introdujo en la Ley de Ordenación de los Transportes en lo que se refiere al régimen jurídico del servicio de arrendamiento de vehículos con conductor, han de ser interpretadas, según entonces afirmamos, a la luz de que el ejercicio de aquella actividad es libre y que los únicos requisitos subsistentes para desempeñarla son los que deriven de la regulación de la propia Ley 16/1987 sobre el transporte discrecional de viajeros, regulación a la que remite el artículo 134.2 de dicha ley en su nueva redacción.

Desde esta perspectiva, ninguna norma de rango legal permitía, a partir de la entrada en vigor de la Ley 25/2009, que el número de autorizaciones para prestar el servicio de alquiler de vehículos con conductor pudiera condicionarse cuantitativamente en los términos que disponían tanto el artículo 181.2 del Reglamento de desarrollo de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (en la versión previa a la incluida en el aprobado por Real Decreto 1211/1990, no modificada por este) cuanto el artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008. Uno y otro han de considerarse, por lo tanto, derogados desde que entró en vigor la Ley 25/2009, como acertadamente resolvió el tribunal de instancia».

En un breve espacio de tiempo, se produjo una importante proliferación de las VTC y una verdadera liberación del sector, en atención a la libre competencia en el mercado.

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No obstante lo anterior, y en contra del informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), a finales de 2013, mediante la Ley 9/2013, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, y la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, se vuelve a amparar el establecimiento de límites cuantitativos por futura vía reglamentaria, algo que se hizo mediante el Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre, y la Orden FOM/2799/2015, de 18 de diciembre. Este Real Decreto, en su artículo único, modifica el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, con la finalidad de establecer una limitación cuantitativa a las VTC, afirmando la reforma que “cuando la oferta de transporte público de viajeros en vehículos de turismo se encuentre sujeta a limitaciones cuantitativas en una comunidad autónoma o en alguno de los municipios que la integran, el órgano competente podrá denegar el otorgamiento de nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor a fin de mantener el adecuado equilibrio entre la oferta de ambas modalidades de transporte en su territorio».

Se entenderá, en todo caso, que se produce una situación de desequilibrio y, en consecuencia, procederá denegar el otorgamiento de nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor cuando la relación entre el número de las existentes en el territorio de la comunidad autónoma en que pretendan domiciliarse y el de las de transporte público de viajeros en vehículos de turismo domiciliadas en ese mismo territorio sea superior a una de aquéllas por cada treinta de éstas.

Con el Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre, se permitió de nuevo a las Administraciones Públicas competentes denegar las autorizaciones cuando la ratio de VTC sobre el número de taxis sea superior a 1/30, permitiendo, a tenor del apartado ocho del artículo único de la Orden FOM/2799/2015, denegar autorizaciones cuando concurran las mencionadas situaciones de desequilibrio.

Este Real Decreto, en una clara deslegalización normativa, permitía de nuevo la restricción, aunque los pronunciamientos judiciales posteriores a la entrada en vigor del mismo consideraron que no existía tal deslegalización, por cuanto el amparo normativo a las restricciones se contenía en la Ley 9/2013, que retomaba la redacción previa del artículo 48.2 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres —antes de su derogación por la Ley 25/2009— y permitía la restricción cuantitativa de autorizaciones VTC para no superar una determinada proporción respecto a los servicios de taxi.

Fue la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en su sentencia de 4 de junio de 2018 (recurso 438/2017), la que resolvió el recurso contencioso-administrativo formulado, entre otros, por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia frente al ya citado Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre (en síntesis, por los motivos apuntados en el informe realizado por la Subdirección de Análisis Económico de la misma), y llega a la conclusión de que «la tal limitación cuantitativa no conculca ni los principios de necesidad y proporcionalidad contemplados en el artículo quinto de la Ley de Garantía de la Unidad de Mercado, ni incurre en ninguna de las prohibiciones establecidas en su artículo 18.2, ni, por último, puede considerarse discriminatoria».

En lo que respecta a la regla 1/30, esta previsión se contiene, a día de hoy, en el apartado tercero del artículo 48 de la LOTT, introducido por el Real Decreto-Ley 3/2018, de 20 de abril, por el que se modifica la LOTT, y por el que se establece que:

“Sin perjuicio de lo dispuesto en el punto anterior, a fin de mantener el adecuado equilibrio entre la oferta de ambas modalidades de transporte, procederá denegar el otorgamiento de nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor cuando la proporción entre el número de las existentes en el territorio de la comunidad autónoma en que pretendan domiciliarse y el de las de transporte de viajeros en vehículos de turismo domiciliadas en ese mismo territorio sea superior a una de aquéllas por cada treinta de éstas.

No obstante, aquellas comunidades autónomas que, por delegación del Estado, hubieran asumido competencias en materia de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, podrán modificar la regla de proporcionalidad señalada en el párrafo anterior, siempre que la que apliquen sea menos restrictiva que esa.”

El paso definitivo a la inflexión sobre el límite cuantitativo, que hasta ahora se venía regulando, lo ha constituido la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) de 8 de junio de 2023, (en el asunto C-50/21 “Prestige and Limousine”) por la que se declaraba contraria al derecho de la Unión Europea contemplado en el artículo 49 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, la restricciones en virtud de las cuales debía respetarse la ratio de uns autorización VTC por cada treinta licencias de taxi.

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Las reflexiones del TJUE, en la referida sentencia

«1) El artículo 107 TFUE, apartado 1, no se opone a una normativa, aplicable a una conurbación, que establece, por un lado, que para ejercer la actividad de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor en esa conurbación se exige una autorización específica, que se añade a la autorización nacional requerida para la prestación de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor urbanos e interurbanos, y, por otro lado, que el número de licencias de tales servicios se limita a una por cada treinta licencias de servicios de taxi otorgadas para dicha conurbación, siempre que estas medidas no impliquen comprometer fondos estatales en el sentido de la citada disposición.

2) El artículo 49 TFUE no se opone a una normativa, aplicable en una conurbación, que establece que para ejercer la actividad de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor en esa conurbación se exige una autorización específica, que se añade a la autorización nacional requerida para la prestación de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor urbanos e interurbanos, cuando esa autorización específica se base en criterios objetivos, no discriminatorios y conocidos de antemano, que excluyen cualquier arbitrariedad y no se solapan con los controles ya efectuados en el marco del procedimiento de autorización nacional, sino que responden a necesidades particulares de esa conurbación.

3) El artículo 49 TFUE se opone a una normativa, aplicable en una conurbación, que establece una limitación del número de licencias de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor a una por cada treinta licencias de servicios de taxi otorgadas para dicha conurbación, cuando no se haya acreditado ni que esa medida sea apropiada para garantizar, de forma congruente y sistemática, la consecución de los objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público de tal conurbación, así como de protección de su medio ambiente, ni que la citada medida no va más allá de lo necesario para alcanzar esos objetivos».

En virtud del principio de la primacía del derecho comunitario y del contenido de los artículos 4 bis y 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, permiten a los jueces españoles dejar de aplicar una norma que ha sido declarada contraria al Derecho de la Unión Europea. Por este motivo, la inaplicabilidad de esta limitación como causa para denegar las autorizaciones de VTC, ha sido refrendada por varias Sentencias posteriores de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, entre las que se encuentran la Sentencia de 6 de marzo de 2024 ( recaía en los siguientes recursos de casación 4097/2021, 4250/2021, 4291/2021, 4681/2021, 5815/2021 y 5987/2021), en las que se reitera la incompatibilidad de la misma con la prohibición a las restricciones a la libertad de establecimiento reconocida en el artículo 49 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Esta doctrina ha sido, posteriormente, reiterada por múltiples Sentencias de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, tales como las dictadas los días 15, 18 y 19 de marzo de 2024 ( recursos de casación 4117/2022, 3349/2022, 2746/2022, 7051/2022 y 8091/2022), 2, 10, 11, 15, 17 y 22 de abril de 2024 (recursos de casación 4949/2022, 8077/2022, 8075/2022, 9038/22, 9138/2022, 4652/2021 y 975/2023), 31 de mayo de 2024 (casación 8076/2022) y 18 de noviembre de 2024 (casación 596/2023).

Y en atención tanto a la sentencia de 8 de junio de 2023 del TJUE, como las indicadas de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, todos los recursos pendientes por la denegación de autorizaciones de arrendamientos de vehículo con conductor VTC, han venido fallando en el mismo sentido sobre la ilegalidad de la restricción a la libre competencia. En este escenario se encuentran miles de solicitudes denegadas en todo el territorio español, especialmente en las importantes capitales de provincia. Así, están viendo estimados sus recursos tras largos años de debate. A ese respecto, al depacho RocaJunyent_Grupo – Gaona le resulta grato el haber podido defender esta postura.

La incidencia de la expresada Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea respecto de la previsión contemplada en el párrafo tercero del artículo 48 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, pronto tuvo respuesta por el legislador a través del Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio. En él se adoptan y prorrogan determinadas medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania, de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad; de transposición de Directivas de la Unión Europea en materia de modificaciones estructurales de sociedades mercantiles y conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores; y de ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea. Dicho Real-Decreto Ley, recoge en su exposición de motivos que “Igualmente, el reciente fallo del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en el asunto C-50/21, «Prestige and Limousine», de 8 de junio de 2023, ha perfilado los límites que condicionan la intervención de las Administraciones involucradas en la ordenación del mercado de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor para conseguir los objetivos de política pública perseguidos; exigiendo una adaptación inmediata de la normativa nacional, para garantizar la seguridad jurídica en el sector”.

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Por este motivo, incluyó en el Libro Tercero, dedicado a las “Medidas urgentes para la ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea”, un Título IV que, bajo el enunciado de “Medidas para la adecuación al Derecho de la Unión Europea en materia de arrendamiento de vehículos con conductor”, se modificó el art. 99 LOTT con el fin de condicionar las autorizaciones “al cumplimiento de criterios medioambientales sobre mejora de la calidad del aire y reducción de emisiones de CO2, así como de gestión del transporte, del tráfico y del espacio público de la comunidad autónoma en que pretenda domiciliarse la autorización” (apartado 5), permitiendo a las comunidades autónomas “previa motivación y, de forma proporcionada y justificada, limitar cada solicitud a un número máximo de autorizaciones de arrendamiento con conductor” (apartado 6), así como estableciendo un sistema de numerus apertus para introducir por vía reglamentaria nuevas limitaciones basadas en criterios objetivos “amparados en razones imperiosas de interés general””(apartado 7).

La primera de las Sentencias del Tribunal Supremo antes citadas (recaída en el recurso de casación 4097/2021, considera, interpretando la Sentencia de 8 de junio del TJUE, y la modificación sufrida en el artículo 99 LOTT, por el Real Decreto-Ley 5/2023, de 28 de junio que, “[…]

• La limitación genérica de autorizaciones VTC/Taxis en la proporción de 1/30 no vulnera el art. 107 TFUE porque no supone una ayuda implícita del Estado al sector del taxi.
• La limitación de autorizaciones en la mencionada proporción VTC/Taxis es contraria a la libertad de establecimiento del art. 49 del TFUE salvo que se haya acreditado, por un lado, que la medida limitativa es apropiada o idónea para conseguir los objetivos de buena gestión del trasporte, del tráfico, del espacio público y de protección del medio ambiente, y, por otro, que es proporcionada para alcanzar estos objetivos (apartados 94 a 100 de la sentencia)” […] La reciente modificación operada por Real Decreto-ley 5/2023, a la que ya nos hemos referido, afecta a las solicitudes de autorización de VTC posteriores a su entrada en vigor y también, de acuerdo con su disposición transitoria quinta, a los procedimientos autorizatorios pendientes de resolución, entre los que, con evidencia, no se halla el presente. Por tanto, no es posible sujetar las autorizaciones solicitadas en este caso por la recurrente a los requisitos impuestos en la nueva norma”.

La modificación del artículo 99 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, por el Real Decreto-Ley 5/2023, de 28 de junio tenía exclusivamente por objetivo el realizar las modificaciones necesarias para adaptar la legislación nacional a los criterios sentados en la tan citada Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 8 de junio de 2023, entre las que se encontraba la posibilidad de denegar el otorgamiento de nuevas autorizaciones por razones medioambientales que persigan la mejora de la calidad del aire y la reducción de emisiones CO2.

Desde la entrada en vigor del Real Decreto-Ley de 28 de junio de 2023, y esta vez no contrariando al derecho de la Unión Europea (según la Sentencia de 8 de junio 2023 TJUE), las Administraciones Públicas competentes podrán nuevamente limitar las autorizaciones de arrendamientos de vehículos con conductor, basándose en criterios medioambientales exigiendo vehículos con energías limpias, o exigiendo la adopción de medidas que propicien una menor congestión del tráfico o mejoren la gestión de la movilidad.

Estos criterios medioambientales no se aplicarán, como dice la norma, en los supuestos de vehículos eléctrico cero emisiones de batería (BEV), de célula de combustible (FCEV) o de combustión de hidrógeno (HICEV), en cuyo caso la autorización únicamente habilitará a efectuar servicios de arrendamiento con conductor si el vehículo adscrito a la misma está incluido en alguna de estas categorías.

Además, la norma ha sido cautelosa, en la Disposición Transitoria Quinta del Real Decreto Ley 5/2023, de 28 de junio, cuando se ha asegurado de establecer que “ En todos los procedimientos sobre autorizaciones de arrendamiento con conductor pendientes de otorgamiento a la entrada en vigor de este real decreto-ley, se aplicarán los criterios de mejora de la calidad del aire, reducción de emisiones de CO2, de la gestión del transporte, del tráfico y del espacio público previstos en el artículo 99.5 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, así como lo dispuesto en el artículo 99.4”. Lo que viene a significar que todas aquellas solicitudes cursadas antes de la entrada en vigor de la norma (29 de junio de 2023) que estuvieran pendientes de resolución, y solicitadas después de la publicación de la Sentencia del TJUE, de 8 de junio, no podrán concederse autorizaciones, ya sea en vía administrativa o judicial (por la ampliación de la D.T 5ª) a vehículos que no cumplan los criterios medioambientales referidos.

Sin vehículos de dichas características, las Comunidades Autónomas, podrán denegar las autorizaciones de VTC. Nuevamente se vuelve a producir una clara discriminación res-pecto de la prestación de servicios de transporte de viajeros a demanda, por cuanto estas restricciones, no se exigen, de momento, de la misma forma al sector del taxi.