La justicia universal no ha vuelto o por qué es difícil juzgar crímenes en Gaza por España

El principio de jurisdicción universal en el contexto del Derecho internacional

El principio de jurisdicción universal, que permite a los tribunales de un Estado investigar y enjuiciar delitos graves contra el Derecho internacional humanitario y los derechos humanos independientemente del lugar donde se hayan cometido o de la nacionalidad de los autores o las víctimas, representa una herramienta esencial en la lucha contra la impunidad global, derivada de obligaciones erga omnes que los Estados asumen en virtud de tratados como la Convención contra el Genocidio de 1948, los Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos Adicionales, así como el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional de 1998, el cual, aunque no establece una jurisdicción universal absoluta, impone a los Estados partes el deber de cooperar en la persecución de crímenes de genocidio, crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra y agresión.

En el marco español, este principio ha evolucionado desde una aplicación amplia y pionera hasta una configuración restrictiva que condiciona su ejercicio a vínculos específicos con el territorio nacional, lo que implica una tensión entre el compromiso internacional de España con la represión de atrocidades y las consideraciones de soberanía estatal que han motivado sucesivas reformas legislativas, generando un debate jurídico sobre la compatibilidad de tales limitaciones con el artículo 96 de la Constitución Española, que incorpora los tratados internacionales al ordenamiento interno con rango superior a la ley ordinaria, y con el principio de no regresividad en materia de derechos humanos reconocido por el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en su Observación General número 31.

Lo anterior me sugiere que la dificultad para juzgar crímenes cometidos en territorios como la Franja de Gaza no radica únicamente en la ausencia de voluntad política, sino en una estructura normativa que prioriza la subsidiariedad jurisdiccional sobre la universalidad, obligando a los jueces a verificar no solo la gravedad del delito, sino también la existencia de conexiones nacionales que, en ausencia de ellas, derivan en el archivo de las causas o en la denegación de competencia, con las consiguientes implicaciones para las víctimas que buscan reparación en foros alternativos al de su origen, donde la impunidad podría perpetuarse debido a conflictos armados prolongados o a sistemas judiciales colapsados.

Esta configuración normativa, que refleja una interpretación restrictiva del principio de extraterritorialidad jurisdiccional, se alinea con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español en sentencias como la 237/2007, de 5 de noviembre, que enfatiza la necesidad de equilibrar la jurisdicción universal con el respeto a la soberanía de otros Estados, evitando así interferencias que podrían interpretarse como violaciones del principio de no intervención consagrado en el artículo 2.7 de la Carta de las Naciones Unidas, aunque ello conlleva el riesgo de crear vacíos de protección para víctimas de crímenes masivos, como aquellos alegados en contextos de ocupación prolongada, donde la Corte Internacional de Justicia ha reconocido en su Opinión Consultiva de 2004 sobre las consecuencias jurídicas de la construcción de un muro en el territorio palestino ocupado la obligación de todos los Estados de no reconocer situaciones ilegales derivadas de violaciones graves al Derecho internacional humanitario.

Considero que esta tensión jurídica subraya la necesidad de un análisis detallado de cómo las reformas españolas han transformado el principio de jurisdicción universal de un mecanismo proactivo en uno reactivo y condicionado, afectando directamente la capacidad de los tribunales para abordar alegaciones de crímenes de guerra en Gaza, donde informes de organizaciones internacionales como Amnistía Internacional documentan patrones sistemáticos de ataques desproporcionados, bloqueos humanitarios y destrucción de infraestructuras civiles que podrían calificar como crímenes contra la humanidad bajo el artículo 7 del Estatuto de Roma.

(Imagen: Médicos sin fronteras)

La evolución histórica de la jurisdicción universal en el ordenamiento jurídico español

En sus orígenes, la jurisdicción universal en España se fundamentaba en el artículo 23.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985, que atribuía a los tribunales españoles competencia para conocer de hechos cometidos por españoles o extranjeros fuera del territorio nacional cuando constituyeran delitos de genocidio, terrorismo, piratería, falsificación de moneda extranjera, prostitución, tráfico de drogas y otros crímenes graves, sin exigir inicialmente vínculos específicos con España, lo que posicionó al país como un referente en la persecución transnacional de violaciones masivas de derechos humanos, como se evidenció en casos emblemáticos tales como la detención en 1998 del ex dictador chileno Augusto Pinochet por orden del juez Baltasar Garzón, basada en acusaciones de genocidio, terrorismo y tortura cometidos durante el régimen militar chileno, o las investigaciones sobre los crímenes de la dictadura argentina, que involucraron la extradición de figuras como Ricardo Miguel Cavallo en 2003, demostrando cómo esta aplicación amplia del principio no solo cumplía con obligaciones derivadas de la Convención contra la Tortura de 1984, que en su artículo 5 impone el deber de establecer jurisdicción sobre tales delitos cuando el presunto autor se encuentre en el territorio del Estado parte, sino que también contribuía a la consolidación de un orden jurídico internacional donde la impunidad no encuentra refugio en fronteras soberanas.

Esta fase expansiva de la jurisdicción universal, que se extendió hasta principios del siglo XXI, se sustentaba en una interpretación teleológica del Derecho internacional que priorizaba la protección de bienes jurídicos supranacionales sobre consideraciones diplomáticas, permitiendo a las víctimas, a menudo marginadas en sus países de origen por razones políticas o institucionales, acceder a un foro imparcial donde pudieran invocar no solo el Derecho penal internacional, sino también mecanismos de reparación civil integrados en el proceso penal español, como se regulan en los artículos 109 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, aunque ello generaba tensiones con Estados terceros que percibían tales intervenciones como injerencias en sus asuntos internos, lo que motivó presiones diplomáticas que culminaron en reformas legislativas destinadas a acotar el alcance de esta competencia, transformando un instrumento de justicia global en uno más alineado con principios de reciprocidad y subsidiariedad que, si bien evitan conflictos interestatales, limitan la efectividad en contextos como el de Gaza, donde la ausencia de un tribunal internacional con jurisdicción obligatoria sobre todos los actores involucrados deja a las víctimas en una situación de vulnerabilidad jurídica prolongada.

Entiendo que esta evolución refleja un cambio paradigmático en la política exterior española, pasando de un liderazgo en la defensa de los derechos humanos a una postura más cautelosa, influida por consideraciones económicas y geopolíticas, como las relaciones con potencias implicadas en controversias internacionales, lo que ha llevado a que casos potenciales de crímenes en Gaza, tales como los bombardeos indiscriminados documentados por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, solo puedan perseguirse si se demuestran conexiones directas con nacionales españoles, como en el incidente de la Flotilla de la Libertad en 2010, donde la muerte de activistas con vínculos españoles permitió la apertura de querellas en la Audiencia Nacional, aunque con resultados limitados debido a las restricciones posteriores.

(Imagen: E&J)

Las reformas legislativas de 2009 y 2014 y sus implicaciones normativas

La primera reforma significativa al principio de jurisdicción universal se materializó mediante la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre, complementaria de la Ley de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva Oficina Judicial, que modificó el artículo 23.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial para introducir requisitos de conexión con España, tales como la presencia del presunto autor en territorio nacional, la nacionalidad española de la víctima o la existencia de un vínculo relevante que justificara la intervención jurisdiccional, subordinando además la competencia española al principio de subsidiariedad, por el cual se exigía verificar que no se estuviera investigando el caso en otro país competente o en un tribunal internacional, alineándose así con la jurisprudencia del Tribunal Supremo en sentencias como la 327/2003, de 5 de marzo, que enfatizaba la necesidad de evitar duplicidades procesales que pudieran vulnerar el principio non bis in idem consagrado en el artículo 14.7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

Esta modificación, motivada en parte por presiones diplomáticas derivadas de casos como la querella contra funcionarios chinos por represión en el Tíbet o contra autoridades israelíes por operaciones militares en Gaza en 2002 y 2009, representó un retroceso en la amplitud del principio, ya que condicionaba la apertura de procedimientos a elementos fácticos que, en muchos casos de crímenes internacionales, resultan difíciles de acreditar en fases iniciales de la investigación, como la residencia habitual del acusado en España o la denegación de su extradición, lo que implica una carga probatoria adicional para las víctimas y el Ministerio Fiscal, y genera dilaciones que podrían contravenir el Derecho a un proceso sin dilaciones indebidas reconocido en el artículo 24.2 de la Constitución Española, especialmente en contextos donde los crímenes, como los alegados en Gaza, involucran patrones sistemáticos de violaciones que requieren una respuesta judicial inmediata para preservar evidencias y proteger testigos.

La reforma subsiguiente, plasmada en la Ley Orgánica 1/2014, de 13 de marzo, de modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial relativa a la justicia universal, profundizó estas limitaciones al establecer un catálogo cerrado de delitos perseguibles en el extranjero, incluyendo genocidio, crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra, tortura y desaparición forzada, pero subordinando su enjuiciamiento a condiciones estrictas como que el procedimiento se dirija contra un español, un extranjero residente habitual en España o un extranjero cuya extradición haya sido denegada por España, y, en ciertos casos, que la víctima tuviera nacionalidad española al momento de los hechos, lo que se complementa con el principio de subsidiariedad reforzado en el apartado 5 del artículo 23, que exige la evaluación por la Sala Segunda del Tribunal Supremo de si el Estado territorial o de nacionalidad del imputado está dispuesto y capaz de investigar, aplicando criterios del Estatuto de la Corte Penal Internacional tales como la demora injustificada, la falta de independencia o el colapso judicial.

Ello me obliga a deducir que esta reforma, aplicada con carácter retroactivo a causas en tramitación mediante su disposición transitoria única, no solo archivó investigaciones emblemáticas como las relativas a torturas en Guantánamo o al genocidio en Ruanda, sino que erigió barreras insuperables para casos sin nexos nacionales evidentes, como los crímenes en Gaza, donde la ausencia de víctimas españolas o de acusados presentes en España impide la asunción de competencia, a pesar de que el Derecho internacional humanitario, en particular el artículo 146 del Cuarto Convenio de Ginebra, impone a los Estados el deber de buscar y juzgar a los autores de infracciones graves independientemente de su nacionalidad, generando así una discrepancia entre las obligaciones internacionales de España y su legislación interna que podría invocarse ante instancias como el Comité contra la Tortura de las Naciones Unidas.

Reunión del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. (Imagen: ONU)

Las implicaciones jurídicas para la persecución de crímenes internacionales

Las restricciones impuestas por las reformas de 2009 y 2014 han transformado la jurisdicción universal en España de un mecanismo absoluto a uno condicionado, lo que implica que para delitos como los crímenes de guerra definidos en el artículo 8 del Estatuto de Roma, que incluyen ataques intencionales contra civiles, destrucción injustificada de bienes o uso de armas prohibidas, los tribunales españoles solo pueden intervenir si se cumplen los requisitos del artículo 23.4, tales como la nacionalidad española del autor o de la víctima, o la presencia del acusado en territorio nacional, lo que limita drásticamente la capacidad de respuesta ante atrocidades masivas en escenarios como Gaza, donde informes de la Misión de Investigación de las Naciones Unidas sobre el Conflicto de Gaza de 2008-2009 documentaron violaciones graves por ambas partes, pero sin conexiones directas con España que habiliten la jurisdicción.

Esta configuración normativa genera implicaciones profundas en términos de acceso a la justicia para las víctimas, ya que el requisito de querella previa por el agraviado o el Ministerio Fiscal, establecido en el apartado 6 del artículo 23, añade una capa de complejidad procesal que puede disuadir acciones en casos de víctimas extranjeras sin recursos para litigar en España, violando potencialmente el principio de igualdad ante la ley del artículo 14 de la Constitución Española y el Derecho a un recurso efectivo reconocido en el artículo 13 de la Convención Europea de Derechos Humanos, interpretado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en sentencias como la de Al-Adsani contra el Reino Unido de 2001, que aunque admite limitaciones a la jurisdicción, enfatiza la obligación de los Estados de proporcionar remedios contra violaciones graves.

Además, la aplicación del principio de subsidiariedad, que obliga a ceder competencia si otro Estado o tribunal internacional está investigando, plantea desafíos en contextos como el de Gaza, donde la Corte Penal Internacional ha iniciado investigaciones desde 2021 sobre crímenes cometidos desde 2014, pero su jurisdicción no es universal ni obligatoria para todos los Estados involucrados, ya que Israel no es parte del Estatuto de Roma, lo que deja lagunas que la jurisdicción española podría haber cubierto en ausencia de reformas restrictivas, aunque ahora solo procedería si se acreditara la incapacidad o falta de voluntad del Estado territorial, evaluación que corresponde al Tribunal Supremo y que requiere evidencias concretas de colapso judicial, como en situaciones de conflicto armado prolongado.

(Imagen: RTVE)

Los casos específicos relacionados con crímenes en la Franja de Gaza

En el contexto de los conflictos en Gaza, España ha enfrentado querellas por crímenes de guerra y contra la humanidad, como la presentada en 2009 ante la Audiencia Nacional por el bombardeo israelí en 2002 que mató a un líder de Hamás y a civiles palestinos, incluyendo niños, lo que inicialmente se investigó bajo el principio de jurisdicción universal pre-reforma, pero que fue archivada tras la modificación de 2009 por falta de vínculos suficientes con España, a pesar de alegaciones de ataques desproporcionados que podrían constituir infracciones graves a los Convenios de Ginebra, específicamente el artículo 147 del Cuarto Convenio, que califica como tales el homicidio intencional y la destrucción extensiva no justificada por necesidades militares.

Similarmente, el asalto a la Flotilla de la Libertad en 2010, donde fuerzas israelíes causaron muertes y heridas a activistas, incluyendo españoles, permitió la apertura de procedimientos en la Audiencia Nacional por delitos de lesa humanidad y piratería, dada la presencia de víctimas con nacionalidad española, lo que cumplía con los requisitos post-reforma, aunque el proceso ha enfrentado dilaciones y presiones diplomáticas, ilustrando cómo solo casos con conexiones nacionales directas pueden prosperar, mientras que alegaciones generales de genocidio en Gaza, como las presentadas ante la Fiscalía en 2023 y 2024 por patrones de bombardeos masivos y bloqueo humanitario que han causado miles de muertes civiles según datos de la Organización Mundial de la Salud, se ven obstaculizadas por la necesidad de demostrar la residencia del acusado en España o la denegación de extradición, requisitos que raramente se cumplen en conflictos interestatales.

Lo anterior me sugiere que, en ausencia de reformas que restauren la universalidad absoluta, casos como el de la operación Margen Protector de 2014 o los eventos posteriores a octubre de 2023, donde se alegan crímenes sistemáticos contra la población civil palestina, solo podrían investigarse si involucran a nacionales españoles o si se acredita la incapacidad de Israel para juzgar a sus propios funcionarios, evaluación que implica un análisis jurídico complejo bajo los criterios del artículo 17 del Estatuto de Roma, aplicados analógicamente en el Derecho español, lo que dilata la justicia y perpetúa la impunidad.

(Imagen: Unicef)

Los obstáculos actuales derivados de las limitaciones normativas

En la actualidad, la dificultad para juzgar crímenes de Gaza en España se manifiesta en la imposibilidad de asumir competencia sin vínculos nacionales, como se evidencia en la reticencia de la Fiscalía a avanzar en querellas por genocidio sin víctimas españolas, lo que contrasta con el deber de investigación derivado de la Convención contra el Genocidio, cuyo artículo VI impone la persecución por tribunales competentes, incluyendo aquellos de Estados no territoriales bajo principios universales, aunque las reformas españolas priorizan la soberanía sobre esta obligación, generando un vacío que solo se llena parcialmente mediante cooperación con la Corte Penal Internacional, a la que España apoya pero no suplanta.

Asumo que esta situación implica riesgos para la credibilidad de España en foros internacionales, ya que, al limitar la jurisdicción, se aleja de su rol histórico en la defensa de derechos humanos, afectando a víctimas que, ante la ineficacia de mecanismos locales en Gaza o Israel, buscan reparación en terceros Estados, aunque la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en sentencias como la 140/2018, de 20 de diciembre, avala estas restricciones como compatibles con la Constitución, priorizando la seguridad jurídica sobre la universalidad.

Perspectivas futuras y propuestas de reforma

A pesar de las reiteradas propuestas parlamentarias encaminadas a restaurar la jurisdicción universal en España, tales como las presentadas desde 2016 y con renovado impulso en 2019, 2023 y hasta julio de 2025 por grupos como Sumar, que buscan eliminar los requisitos de conexión restrictivos introducidos en las reformas de 2009 y 2014, no se han concretado modificaciones legislativas significativas hasta septiembre de 2025, perpetuando un statu quo que condiciona la persecución de crímenes internacionales graves a vínculos nacionales específicos, lo que sugiere una inercia interesada en el mantenimiento de limitaciones que, aunque formalmente justificadas por consideraciones de soberanía y subsidiariedad, revelan una aparente hipocresía en el compromiso del Gobierno con la defensa de los derechos humanos, especialmente cuando se contrasta con declaraciones públicas de condena a violaciones masivas en contextos como la Franja de Gaza, sin que ello se traduzca en acciones concretas para habilitar mecanismos judiciales internos que permitan investigar y enjuiciar tales atropellos independientemente de nexos territoriales o personales.

Esta persistencia de las barreras normativas, que obliga a recurrir, de manera clara, a alternativas como el fortalecimiento de la cooperación internacional mediante tratados bilaterales o multilaterales, o incluso la adhesión a tribunales ad hoc establecidos bajo resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, no resuelve la brecha actual en la administración de justicia para afectados por crímenes en Gaza, donde la aparente inactividad legislativa podría interpretarse como motivada por intereses geopolíticos y económicos, tales como el mantenimiento de relaciones diplomáticas y comerciales con Estados implicados en las controversias, evidenciando una discrepancia entre el discurso oficial de repudio a crímenes de guerra y la realidad de políticas que, en la práctica, facilitan la impunidad al no restaurar un principio de jurisdicción universal que históricamente posicionó a España como vanguardia en la lucha contra atrocidades globales.