El Tribunal Supremo descarta el carácter sancionador de la reducción de rentabilidad a instalaciones renovables con litigios

El reciente pronunciamiento del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, Sentencia núm. 1425/2025, de 7 de noviembre de 2025) ha zanjado una cuestión de importancia en el régimen de apoyo a la producción de energías renovables en España: ¿tiene la reducción de la rentabilidad razonable, aplicada a instalaciones que han sido objeto de litigios o arbitrajes tras la reforma de 2013, carácter sancionador y, por tanto, vulnera el artículo 25 de la Constitución Española?

Antecedentes de hecho y litigio planteado

La resolución analizada tiene su origen en el recurso de casación interpuesto por una entidad mercantil contra la sentencia núm. 568/2024, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el procedimiento ordinario 110/2023.

Dicha sentencia confirmaba la legalidad de una resolución administrativa que fijaba, con efectos desde el 1 de enero de 2020, una rentabilidad razonable del 7,09% para las instalaciones de la recurrente (ASTE 1-A y ASTE 1-B).

La controversia, que sintetizamos en Administrativando Abogados, surge a raíz de la aplicación de la reforma introducida por el Real Decreto-ley 17/2019, que incorporó a la Ley 24/2013 del Sector Eléctrico una disposición final tercera bis.

Esta norma establecía que, de modo excepcional, las instalaciones preexistentes antes de 2013 podrían mantener la rentabilidad más alta del 7,398% entre 2020 y 2031, siempre y cuando no hubiesen sido objeto de procedimientos arbitrales o judiciales respecto a la reforma retributiva sectorial.

En caso contrario, se les aplicaría la rentabilidad general del 7,09%.

La empresa recurrente defiende que ni ella ni sus socios habían promovido litigio alguno, pero que sí hubo un procedimiento arbitral atribuido a un antiguo socio extranjero ya desvinculado.

Alega que la consecuencia, aplicar la rentabilidad inferior, es una sanción objetiva por hechos ajenos a su voluntad, lo que vulnera los principios de culpabilidad y personalidad y, por tanto, el artículo 25 de la Constitución.

Por su parte, la sentencia impugnada y la Abogacía del Estado negaban el carácter sancionador de la medida, calificándola de disuasoria e incentivadora, propia del margen de configuración del legislador en materia económica, pero en modo alguno en el marco de un procedimiento administrativo sancionador.

(Imagen: RTVE)

Marco normativo y cuestión de interés casacional

El auto de admisión del recurso contencioso – administrativo delimitó el interés casacional objetivo en “interpretar el apartado 3 en relación con el apartado 4.b).1º de la Disposición Final Tercera bis de la Ley 24/2013, introducida por el Real Decreto-ley 17/2019, a fin de determinar si constituye una norma de naturaleza sancionadora, y, por tanto, supone la infracción del art. 25 CE”.

La disposición final tercera bis, en lo esencial, establece:

El mantenimiento excepcional del 7,398% de rentabilidad para instalaciones que no hayan iniciado o mantengan procedimientos arbitrales/judiciales relacionados con la reforma de 2013.

La pérdida de tal derecho para las instalaciones que sí lo hayan hecho, de modo que se les aplica el régimen general (7,09%).

La posibilidad de acogerse de nuevo al régimen excepcional si se acredita el desistimiento o renuncia fehaciente a tales procedimientos.

El debate se centró, por tanto, en dilucidar si la consecuencia, esto es, la pérdida del incentivo del 7,398%, está configurada como una sanción por ejercer acciones judiciales o arbitrales.

Fundamentación jurídica del Tribunal Supremo

La Sala comienza recordando que la “sanción” debe ser conceptuada materialmente: consiste en una privación o restricción de derechos impuesta como reproche por la realización de una conducta antijurídica.

Refiere la doctrina constitucional, que exige la concurrencia de una finalidad represiva o retributiva para que una medida tenga efectivamente carácter sancionador, con independencia de la denominación utilizada por el legislador.

Por el contrario, las medidas que tienen una finalidad simplemente resarcitoria, disuasoria o incentivadora, sin operar como castigo por la comisión de un ilícito, quedan al margen del ámbito de aplicación del artículo 25 CE y de las garantías materiales y procedimentales del derecho sancionador.

Naturaleza de la medida controvertida

El Supremo realiza una minuciosa comparación entre las características de la disposición final tercera bis y las notas propias de la sanción administrativa:

Presupuesto objetivo: La aplicación de la menor rentabilidad no depende de la comisión de un ilícito, sino de la existencia o no de procedimientos judiciales o arbitrales sobre el régimen retributivo. Ejercer tales acciones no es, en sí mismo, ilícito.

Finalidad de la medida: La disposición persigue dotar de estabilidad y previsibilidad al régimen retributivo, reduciendo la litigiosidad mediante el ofrecimiento de un incentivo a quienes renuncian a litigar.

No se observa ánimo de castigar conductas, sino de fomentar la adherencia a un marco regulatorio estable.

Ausencia de mal jurídico: La medida no impone una privación de derechos, sino que establece el retorno al régimen retributivo ordinario (7,09%) para aquellos que no optan voluntariamente por el incentivo excepcional, que exige la renuncia a la vía judicial o arbitral.

Contexto de incentivos: El Supremo subraya el margen normativo del legislador para diseñar incentivos económicos condicionados al cumplimiento de determinadas pautas de conducta, en especial en sectores regulados como el eléctrico, siempre que no se imponga una reacción punitiva frente al ejercicio de derechos o acciones legítimas.

(Imagen: Poder Judicial)

Jurisprudencia constitucional y europea

Asimismo, nuestro más alto Tribunal, refuerza su conclusión con la doctrina constitucional (SSTC 239/1988, 276/2000, 132/2001, 181/2014, entre otras), así como del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que han señalado la necesidad de que, para examinar la aplicación de principios y garantías del derecho sancionador, la medida en cuestión sea auténticamente una sanción, lo que requiere contenido y finalidad punitiva.

Doctrina fijada y efectos para el sector

El Tribunal Supremo fija expresamente la siguiente doctrina jurisprudencial:

“El apartado 3 en relación con el apartado 4.b).1º de la Disposición Final Tercera bis de la Ley 24/2013 (…), a la luz del artículo 25 CE, no tiene naturaleza sancionadora, pues la medida (…) no tiene una finalidad represiva o de castigo, sino que (…) pretende alcanzar un objetivo de interés público consistente en reducir la litigiosidad mediante un incentivo voluntario que favorece a quienes no promueven acciones judiciales o arbitrales o desisten de las iniciadas, por lo que no infringe el artículo 25.1 CE.”

En consecuencia, se desestima el recurso de casación y se confirma la sentencia de instancia, consolidando el criterio de que la reducción de rentabilidad no es sanción, sino pérdida de un incentivo condicionada al no ejercicio (directo o indirecto) de acciones contra el régimen.

Valoración jurídica

En Administrativando Abogados consideramos que, la sentencia del Tribunal Supremo STS 5447/2025 aporta claridad a un conflicto jurídico relevante y controvertido del sector de las energías renovables.

Al analizar detalladamente el régimen de incentivo condicionado consagrado en la disposición final tercera bis de la Ley 24/2013, descarta de manera categórica su carácter sancionador.

En definitiva, la STS 5447/2025 constituye un relevante precedente que confirma la funcionalidad de los incentivos normativos en sectores regulados y refuerza la distinción —esencial en Derecho Administrativo Sancionador— entre medidas disuasorias y auténticas sanciones, a efectos del artículo 25 CE.

Se cierra así, al menos jurisprudencialmente, la vía de impugnación basada en la pretendida naturaleza sancionadora de la condición analizada, estableciendo un criterio de seguridad jurídica para la Administración y los operadores del sector eléctrico español.