Vivienda en 2025: entre la función social y la sostenibilidad del mercado
El reto pendiente de la coherencia normativa en España y la Unión Europea
(Imagen: E&J)
Vivienda en 2025: entre la función social y la sostenibilidad del mercado
El reto pendiente de la coherencia normativa en España y la Unión Europea
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La vivienda se ha convertido en 2025 en uno de los ejes centrales del debate jurídico, económico y político en España y en el conjunto de la Unión Europea. El encarecimiento sostenido del alquiler en áreas metropolitanas, la presión demográfica, la escasez estructural de parque público, la creciente intervención regulatoria y las exigencias derivadas de la transición ecológica han configurado un escenario de alta complejidad normativa.
En el ordenamiento español, el punto de partida sigue siendo el artículo 47 de la Constitución Española (CE), que reconoce el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada y encomienda a los poderes públicos promover las condiciones necesarias para hacerlo efectivo. No obstante, su ubicación sistemática dentro de los principios rectores de la política social y económica (Capítulo III del Título I CE) ha limitado históricamente su exigibilidad directa, conforme a lo dispuesto en el artículo 53.3 CE.
El Tribunal Constitucional ha reiterado esta naturaleza programática, entre otras, en la STC 152/1988 y en la STC 32/2019, recordando que el derecho a la vivienda no constituye un derecho fundamental susceptible de amparo directo, aunque sí un mandato vinculante para el legislador. Esta tensión entre reconocimiento constitucional y eficacia práctica explica en parte la evolución reciente del marco normativo.
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La Ley 12/2023 y el nuevo equilibrio competencial
La aprobación de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el Derecho a la Vivienda, ha supuesto el primer intento de establecer un marco estatal integral en la materia. La norma incide en ámbitos tradicionalmente atribuidos a la competencia autonómica en vivienda y urbanismo (art. 148.1. 3ª CE), apoyándose en títulos competenciales estatales como las bases y coordinación de la planificación económica (art. 149.1. 13ª CE) y la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad (art. 149.1. 1ª CE).
Entre sus instrumentos más relevantes destacan:
- La declaración de zonas de mercado residencial tensionado (art. 18).
- La contención de rentas mediante índices de referencia en determinados supuestos.
- La definición de gran tenedor.
- El refuerzo del parque de vivienda social y protegida.
Durante 2024 y 2025, varias comunidades autónomas han procedido a declarar zonas tensionadas y aplicar los índices correspondientes. No obstante, la aplicación práctica ha evidenciado una realidad compleja: cierta moderación de precios en áreas concretas, coexistiendo con una contracción parcial de oferta y desplazamiento hacia modalidades contractuales alternativas.
Desde una perspectiva jurídico-técnica, el debate se ha desplazado hacia la idoneidad y proporcionalidad de la intervención. El juicio de constitucionalidad deberá ponderar, conforme a la doctrina consolidada del Tribunal Constitucional, la función social de la propiedad (art. 33.2 CE) frente al contenido esencial del derecho de propiedad (art. 33.1 CE), así como la libertad de empresa (art. 38 CE).
La jurisprudencia constitucional ha admitido históricamente amplias facultades de delimitación legal del contenido de la propiedad urbana (por ejemplo, STC 61/1997 y STC 141/2014), siempre que respondan a fines de interés general y superen el test de proporcionalidad.
Un déficit estructural: la dimensión del parque público
Más allá de la regulación coyuntural de rentas, el principal problema estructural en España continúa siendo la reducida dimensión del parque de vivienda social en comparación con otros Estados miembros. Mientras que en algunos países del norte y centro de Europa el parque social representa porcentajes significativos del total residencial, en España se mantiene en cifras reducidas.
Esta realidad condiciona cualquier política de contención de precios. Sin una oferta estructural suficiente de vivienda asequible permanente, los instrumentos regulatorios tienden a operar en un mercado tensionado sin alterar sus fundamentos. El principio de eficacia normativa exige coherencia entre objetivos declarados y medios disponibles.
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El impacto del Derecho de la Unión Europea: eficiencia energética y cohesión social
En el ámbito europeo, la vivienda ha adquirido una dimensión estratégica vinculada a la transición climática. La revisión de la Directiva (UE) 2018/844 y su evolución en el marco de la Directiva relativa a la eficiencia energética de los edificios (EPBD), dentro del paquete Fit for 55, establece obligaciones progresivas de mejora del rendimiento energético del parque edificatorio.
La transposición y aplicación de estas exigencias en España plantea desafíos jurídicos relevantes: distribución de cargas económicas entre propietarios y arrendatarios, acceso a financiación, incentivos fiscales y compatibilidad con el principio de capacidad económica (art. 31 CE). La rehabilitación energética masiva constituye una oportunidad estructural, pero exige instrumentos financieros adecuados para evitar efectos regresivos.
Asimismo, el Pilar Europeo de Derechos Sociales y la creciente atención institucional a la asequibilidad de la vivienda refuerzan la legitimidad de políticas públicas orientadas a garantizar el acceso residencial como elemento de cohesión social.
Vivienda y alquiler turístico: delimitación del uso residencial
Otro ámbito de intensa conflictividad jurídica es la regulación del alquiler turístico de corta duración. Diversos municipios han introducido limitaciones urbanísticas y requisitos de autorización administrativa en zonas de alta presión residencial.
El Tribunal Supremo ha confirmado, en distintas resoluciones en materia urbanística y de propiedad horizontal, la legitimidad de limitar estos usos cuando exista cobertura normativa suficiente y se justifique en razones de interés general vinculadas a la ordenación del territorio y la convivencia vecinal. Asimismo, la Ley de Propiedad Horizontal (art. 17.12 LPH) permite a las comunidades de propietarios restringir o condicionar el uso turístico mediante mayoría cualificada.
La cuestión central reside en la delimitación jurídica del uso residencial y en la ponderación entre libertad de empresa y protección del derecho a la vivienda. En este ámbito, la intervención administrativa ha sido considerada compatible con el orden constitucional siempre que respete los principios de legalidad, seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y proporcionalidad.
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Previsiones para 2026: hacia una política estructural y evaluable
De cara a 2026, el debate jurídico previsiblemente se centrará en cinco ejes:
- Refuerzo del parque público y asequible, mediante fórmulas de colaboración público-privada con garantías de permanencia en régimen protegido.
- Mayor coordinación interadministrativa, evitando fragmentación normativa y conflictos competenciales.
- Instrumentos financieros estables para rehabilitación energética, alineados con la normativa europea.
- Regulación tecnológica del alquiler de corta duración, apoyada en registros digitales y sistemas de control interoperables.
- Evaluación sistemática de impacto normativo, incorporando indicadores de eficacia real.
La coherencia como criterio de validez material
El verdadero desafío no es la proliferación normativa, sino la coherencia del espacio de políticas públicas. Existe incoherencia cuando los instrumentos no pueden alcanzar los fines declarados, cuando se neutralizan entre sí o cuando las cargas regulatorias generan efectos adversos no previstos.
Desde una perspectiva de técnica legislativa, la coherencia exige analizar el sistema en su conjunto. No basta con comprobar si cada política cumple su objetivo parcial; es necesario evaluar si la agregación de instrumentos permite alcanzar el objetivo estructural sin generar vacíos ni contradicciones.
La vivienda constituye hoy uno de los principales campos de tensión entre mercado y función social. El artículo 33.2 CE legitima la delimitación legal de la propiedad conforme a su función social, pero dicha delimitación debe respetar el contenido esencial del derecho y superar el juicio de proporcionalidad.
En definitiva, la efectividad del artículo 47 CE dependerá menos de la intensidad retórica del reconocimiento y más de la calidad técnica del diseño normativo. España y la Unión Europea afrontan en 2026 una encrucijada regulatoria: consolidar un modelo estructural, financieramente sostenible y jurídicamente coherente, o persistir en intervenciones fragmentarias de alcance limitado.
La vivienda ya no es solo una política sectorial; es una cuestión estructural del Estado social y democrático de Derecho.
