El Supremo tumba las liquidaciones de un canon por publicación extemporánea

La sentencia 877/2026, de 16 de febrero de 2026, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, resuelve un recurso de casación (8830/2023) interpuesto por una mercantil contra la sentencia del TSJ de Andalucía (Sevilla) que había desestimado su impugnación de liquidaciones del canon de regulación (ejercicio 2019) en materia de derecho de aguas, giradas por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir. El pleito se centra en una cuestión de publicidad y eficacia de la resolución anual que aprueba el canon, y su relación con el principio de seguridad jurídica y la irretroactividad; cuestiones que, en Administrativando Abogados consideramos claves en esta materia.

Actos impugnados y recorrido procesal

La controversia trae causa de dos liquidaciones del canon de regulación, ejercicio 2019, dictadas el 3 de julio de 2019, y de la impugnación indirecta de la resolución de 20 de diciembre de 2018 por la que se aprobó el canon de regulación para 2019. La empresa recurrió ante el TEAR de Andalucía, que desestimó su reclamación. Posteriormente, el TSJ de Andalucía (sentencia de 02 de octubre de 2023) confirmó la legalidad de las liquidaciones y rechazó la nulidad de la resolución aprobatoria del canon.

Hechos relevantes fijados por el Tribunal Supremo

El Supremo parte de los siguientes hechos no controvertidos:

El canon para 2019 se aprobó por resolución de 20/12/2018.

Se publicó en distintos boletines provinciales en fechas distintas: 28/12/2018 (Ciudad Real), 31/12/2018 (Badajoz) y 21/01/2019 (Jaén).

La instalación afectada de la recurrente estaba en Jaén (Navas de San Juan), y las liquidaciones se notificaron el 03/07/2019, ya después de la aprobación y publicación en Jaén.

La divergencia temporal clave es que, en Jaén, la publicación se produjo después del 1 de enero de 2019, fecha que la jurisprudencia venía considerando como inicio del periodo y referencia para evitar retroactividad.

(Imagen: Comunidad de Regantes Las Marismas del Guadalquivir)

Cuestión de interés casacional

El auto de admisión identificó como cuestión a precisar si la jurisprudencia previa exigía que, en el primer día del año natural, el canon (o la tarifa) estuviera no solo aprobado, sino también publicado en el boletín oficial correspondiente, para poder desplegar efectos en el ejercicio. El debate acerca de si, la publicación, es un requisito que afecta solo a la eficacia (y por tanto bastaría con publicar antes de practicar liquidaciones), o si debe producirse también antes del devengo/inicio del ejercicio para respetar los principios del art. 9.3 CE y el régimen de publicidad del art. 131 LPACAP.

Posiciones de las partes

La mercantil sostuvo que la publicidad es condición ineludible para la entrada en vigor y exigibilidad del canon, en materia de aguas, por lo que publicar el canon de 2019 en Jaén el 21/01/2019 implicaba una aplicación con efecto retroactivo desde el 01/01/2019, contraria a derecho. Apoyó su tesis en que estos acuerdos tienen naturaleza normativa y deben tratarse como disposiciones generales, cuya eficacia exige publicación previa.

El Abogado del Estado defendió una distinción tajante: el canon sería válido porque se aprobó el 20/12/2018; y eficaz en Jaén desde el 21/01/2019. Como las liquidaciones se giraron el 03/07/2019 (ya tras la publicación), el canon sería aplicable a la recurrente sin vulneración.

Razonamientos y fallo del Tribunal Supremo

El Tribunal afirma, al resolver el recurso de casación, en primer lugar, que es pacífico el carácter normativo de las resoluciones de aprobación del canon de regulación, equiparables a “reglamentos u ordenanzas”, y que ello conlleva, entre otras consecuencias, la “necesidad de publicación a efectos de eficacia erga omnes” y la posibilidad de impugnación indirecta con ocasión de las liquidaciones.

En segundo lugar, recuerda la doctrina consolidada sobre la aprobación previa: no cabe aprobar el canon una vez iniciado el periodo, y el primer día del año natural es el hito temporal relevante para evitar una retroactividad proscrita en relación con el art. 9.3 CE.

El punto decisivo es que el Supremo entiende que, dada la naturaleza normativa del acuerdo y el régimen de publicidad, no basta con que el canon esté aprobado antes del 1 de enero: también debe estar publicado antes de esa fecha para que pueda producir entrada en vigor y exigibilidad. La publicidad, en conexión con el art. 131.1 LPACAP y el art. 9.3 CE, se erige en presupuesto para que el canon produzca efectos jurídicos; y, en el caso concreto, además, no existía notificación individual del acuerdo, sino publicación en boletines, lo que refuerza que solo con la publicación puede desplegar efectos como presupuesto habilitante de las liquidaciones.

(Imagen: Comunidad de Regantes Las Marismas del Guadalquivir)

La Sala completa la doctrina previa para declarar que en el primer día del año natural debe quedar no sólo aprobado, sino también publicado el canon o la tarifa en el boletín oficial correspondiente, en los supuestos a los que se refiere la jurisprudencia citada (canon y tarifa de utilización del agua).

Por tanto, se estima el recurso de casación, se casa y anula la sentencia del TSJ de Andalucía y se estima el recurso contencioso-administrativo. En consecuencia, se declara la nulidad de las resoluciones económico-administrativas y de las liquidaciones impugnadas, “con las consecuencias legales inherentes”.

Valoración de la doctrina fijada

En Administrativando Abogados consideramos que, la sentencia es relevante porque fija con claridad que, tratándose de cánones/tarifas con naturaleza normativa, la exigencia temporal vinculada al inicio del ejercicio no se agota en la aprobación, sino que se extiende a la publicación: la regla jurisprudencial pasa a exigir que, a 1 de enero, el canon esté aprobado y publicado, reforzando la centralidad de la publicidad normativa como condición de exigibilidad y como garantía de seguridad jurídica en exacciones periódicas anuales.