El Supremo impide compensar con otras deudas la devolución de una subvención no justificada
El reintegro no constituye una deuda ordinaria susceptible de extinguirse utilizando cualquier crédito que el beneficiario mantenga frente a la administración concedente
(Imagen: E&J)
El Supremo impide compensar con otras deudas la devolución de una subvención no justificada
El reintegro no constituye una deuda ordinaria susceptible de extinguirse utilizando cualquier crédito que el beneficiario mantenga frente a la administración concedente
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La gestión de subvenciones públicas plantea con frecuencia controversias cuando el beneficiario incumple la finalidad para la que fueron concedidas y surge la obligación de devolver las cantidades percibidas; una casuística que, en Administrativando Abogados tramitamos con frecuencia. La cuestión adquiere especial interés cuando beneficiario y Administración concedente son, a su vez, recíprocamente acreedores y deudores.
En este contexto, el Tribunal Supremo, en su sentencia 685/2026, de 3 de junio (rec. 6632/2023), analiza si una entidad local que debe reintegrar una subvención puede extinguir esa obligación mediante la compensación con cantidades que, a su vez, le adeuda la Administración autonómica. La respuesta del Alto Tribunal es negativa: la especial afectación de los fondos subvencionables impide que la obligación de reintegro pueda extinguirse mediante una compensación acordada unilateralmente por la entidad beneficiaria.
Antecedentes del caso sometido a examen
El Ayuntamiento de Tías había recibido del Gobierno de Canarias una subvención de 17.220 euros destinada a la elaboración de su Plan de Movilidad Urbana Sostenible.
La subvención fue abonada anticipadamente. Sin embargo, el Ayuntamiento no pudo justificar su aplicación a la finalidad para la que había sido concedida y reconoció que procedía su devolución.
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La controversia surgió por la forma elegida para efectuarla. En lugar de reintegrar materialmente los 17.220 euros al Gobierno de Canarias, el Ayuntamiento decidió compensar esa cantidad con una deuda que, según sostenía, la Comunidad Autónoma mantenía con la corporación local.
Cuando la administración autonómica inició el procedimiento de reintegro, el Ayuntamiento alegó que la obligación ya se encontraba extinguida mediante dicha compensación.
La Dirección General de Transportes rechazó este planteamiento y acordó el reintegro de la subvención, junto con los correspondientes intereses de demora.
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El recorrido judicial
El Ayuntamiento recurrió ante el Tribunal Superior de Justicia de Canarias. La Sala desestimó el recurso mediante sentencia de 25 de mayo de 2023 y confirmó la obligación de reintegro.
El TSJ consideró determinante el carácter finalista de las subvenciones: el dinero entregado debía destinarse a la actividad subvencionada y no podía utilizarse para una finalidad diferente, como compensar una deuda entre Administraciones.
El Ayuntamiento interpuso recurso de casación ante la Sala de lo contencioso–administrativo del Tribunal Supremo.
La cuestión de interés casacional consistía en determinar si podía atribuirse a la compensación de oficio acordada por el Ayuntamiento eficacia extintiva respecto de su obligación de reintegrar la subvención.
La tesis del Ayuntamiento: existen dos deudas recíprocas
La Corporación local invocaba el artículo 109 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, que permite la compensación entre deudas vencidas, líquidas y exigibles existentes entre entidades locales y otras administraciones públicas.
Su razonamiento era sencillo: reconocido el incumplimiento de la subvención, nacía una deuda del Ayuntamiento frente al Gobierno de Canarias. Al mismo tiempo, la Comunidad Autónoma mantenía otra deuda frente al Ayuntamiento. Si ambas eran de Derecho público, entendía posible extinguirlas mediante compensación.
Además, alegaba que la Ley Reguladora de las Haciendas Locales incluye tanto las subvenciones como determinados ingresos procedentes de otras administraciones entre los recursos de las entidades locales.
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El Supremo declara: prima la naturaleza finalista de la subvención
El Tribunal Supremo rechaza este planteamiento partiendo de la propia naturaleza jurídica de las subvenciones.
Los fondos subvencionables no son cantidades de libre disposición para su beneficiario. Se entregan vinculados al cumplimiento de una finalidad determinada. El beneficiario debe destinarlos a esa actividad y justificar posteriormente su utilización. Cuando incumple esa obligación, surge el deber de reintegrarlos.
Esta afectación finalista es, precisamente, la que impide aplicar las reglas generales sobre compensación de deudas. Para el Supremo, el reintegro no constituye una deuda ordinaria susceptible de extinguirse utilizando cualquier crédito que el beneficiario mantenga frente a la Administración concedente.
La diferencia es esencial: compensar no equivale a devolver los fondos
Si el Ayuntamiento conserva el dinero recibido y simplemente declara extinguida otra deuda que la Comunidad Autónoma tenía frente a él, los fondos subvencionales ni se han empleado para la finalidad prevista ni han sido restituidos a la Administración concedente.
El Tribunal conecta esta conclusión con su jurisprudencia anterior, especialmente con la sentencia de 28 de enero de 2021, que ya había subrayado el carácter condicionado de las subvenciones y las limitaciones existentes para justificar mediante compensación la aplicación de los fondos.
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La regla especial de subvenciones prevalece sobre la compensación general
Otro aspecto relevante de la sentencia es la relación entre el artículo 109 de la Ley de Bases de Régimen Local y la Ley General de Subvenciones.
El Supremo no niega que el artículo 109 permita, con carácter general, compensar deudas recíprocas entre Administraciones cuando sean vencidas, líquidas y exigibles.
Lo que afirma es que esa regla general cede ante el régimen especial establecido por la Ley General de Subvenciones.
Tampoco altera la conclusión que las subvenciones aparezcan enumeradas entre los recursos de las haciendas locales. Esa previsión no regula cómo debe extinguirse una obligación de reintegro derivada del incumplimiento de una subvención.
La doctrina que fija el Tribunal Supremo
La sentencia establece como doctrina casacional que el principio de afectación finalista de los fondos subvencionables impide que una entidad local beneficiaria extinga mediante compensación de oficio su obligación de reintegrar aquellos fondos que no destinó a la finalidad que justificó su concesión.
Cuando se incumple esa afectación, el reintegro exige la devolución de los fondos a la Administración concedente.
Aplicando esta doctrina, el Tribunal Supremo desestima el recurso del Ayuntamiento de Tías y confirma la sentencia del TSJ de Canarias y, con ello, la obligación de devolver la subvención.
(Imagen: Poder Judicial)
Valoración: el reintegro de subvenciones no es una deuda pública ordinaria
Desde Administrativando Abogados, consideramos esta sentencia relevante, en tanto que delimita claramente el alcance de la compensación entre administraciones públicas.
Que dos administraciones sean recíprocamente acreedoras y deudoras no significa que cualquier obligación económica existente entre ellas pueda extinguirse indistintamente por compensación.
En materia de subvenciones prevalece su carácter finalista. Si los fondos no se destinan al objetivo para el que fueron concedidos, el beneficiario no puede retenerlos alegando que la Administración concedente le adeuda otras cantidades.
El mensaje del Supremo es, por tanto, claro: cuando procede el reintegro por incumplimiento de la finalidad subvencionable, los fondos deben volver a la Administración concedente. La compensación con otros créditos no sustituye esa devolución.
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