Jaime Rodrigo de Larrucea, profesor de Derecho marítimo: «En alta mar, la regla general es la jurisdicción exclusiva del Estado del pabellón»

El Tribunal Supremo ha anulado la exigencia de que los buques españoles de salvamento obtengan la autorización de un tercer Estado para poder zarpar y operar en alta mar. La sentencia resuelve el recurso de la Fundación Proactiva Open Arms contra la letra b) del artículo 10 del Reglamento de Ordenación de la Navegación Marítima (RONM), aprobado por el Real Decreto 186/2023, que condicionaba el despacho de estas embarcaciones al visto bueno de la autoridad responsable de la región SAR de destino. El asunto trasciende lo administrativo: toca la libertad de navegación, la jurisdicción del Estado del pabellón y el alcance de la CONVEMAR y del Convenio SAR, en un Mediterráneo donde la actuación de las ONG de rescate es objeto de debate permanente.

G

Agrega

como fuente preferida en Google

Para analizar el fallo, Economist & Jurist conversa con Jaime Rodrigo de Larrucea, doctor en Derecho y en Ingeniería Náutica, abogado y profesor de Derecho marítimo en la Universitat Politècnica de Catalunya (UPC), donde coordina el área legal de la Facultad de Náutica de Barcelona. Preside la Sección de Derecho Marítimo del Colegio de Abogados de Barcelona, es académico de la Real Academia Europea de Doctores y autor de más de una veintena de libros sobre seguridad marítima, salvamento y responsabilidad en el transporte marítimo. Cuenta, además, con la Cruz de San Raimundo de Peñafort.

En la entrevista, el experto explica por qué una región SAR atribuye funciones de organización y coordinación, pero no soberanía ni jurisdicción sobre buques extranjeros en alta mar. También desmonta los argumentos defendidos por la Administración, analiza el papel de la normativa internacional y europea, y detalla las consecuencias prácticas para las organizaciones de salvamento y para la rapidez de la respuesta ante emergencias. Concluye con una valoración del peso doctrinal de la sentencia y de su proyección futura.

Economist & Jurist (E&J).- ¿Cuál es el origen del procedimiento y qué llevó a Fundación Proactiva Open Arms a recurrir la exigencia de autorización de un tercer Estado para operar en alta mar?

Jaime Rodrigo de Larrucea (J. R. L.).- El origen del procedimiento se encuentra en las trabas que, desde 2019, comenzaron a imponerse a la Fundación Proactiva Open Arms y otras ONG para obtener el despacho (permiso de navegación) para salir de puertos españoles. Esta tendencia terminó plasmándose en el año 2023, con la publicación del Real Decreto 186/2023, de 21 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación de la Navegación Marítima (en adelante, RONM), que introdujo la exigencia de contar con la autorización de un tercer Estado para poder obtener el despacho y realizar operaciones de salvamento marítimo en las regiones SAR (Search & Rescue regions, zonas de búsqueda y rescate) coordinadas por este tercer Estado.

Se consideró que esta exigencia era contraria al Derecho del Mar y a los convenios internacionales aplicables, y que, además, imponía una condición de imposible cumplimiento. Por ello, tras la publicación del RONM en el BOE, la Fundación decidió recurrir dicha previsión normativa.

(Imagen: E&J)

E&J.- ¿Cuál es la cuestión jurídica principal que resuelve el Tribunal Supremo en esta sentencia?

J. R. L.- La cuestión jurídica principal consiste en determinar si la letra b) del artículo 10 del RONM puede condicionar el despacho de buques privados españoles destinados a búsqueda y salvamento a la obtención de una autorización expresa de la autoridad responsable de la región SAR de destino cuando la actividad vaya a desarrollarse fuera de los espacios marítimos españoles.

El Tribunal Supremo centra el problema en la compatibilidad de esa exigencia reglamentaria con la CONVEMAR (Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, hecha en Montego Bay el 10 de diciembre de 1982) y el Convenio SAR (Convenio Internacional sobre Búsqueda y Salvamento Marítimo, 1979, hecho en Hamburgo el 27 de abril de 1979). La Sala concluye que una región SAR atribuye funciones de organización y coordinación, pero no, por sí sola, potestad para autorizar o denegar la actuación de buques extranjeros en alta mar.

De ahí que considere que el precepto vulnera el principio de jerarquía normativa del artículo 9.3 CE, al imponer un requisito contrario al régimen internacional aplicable y no amparado por el Convenio SAR.

E&J.- ¿Qué interpretación realiza la Sala de la normativa aplicable a los buques españoles de salvamento que desarrollan su actividad fuera de las aguas territoriales españolas?

J. R. L.- La Sala parte de que los buques españoles siguen sometidos a la jurisdicción y el control del Estado del pabellón, aunque operen fuera de las aguas españolas, pero esa competencia debe ejercerse con respeto a la CONVEMAR y al Convenio SAR.

A partir de ahí, interpreta que la delimitación de una región SAR atribuye al Estado responsable funciones de organización y coordinación, pero no le confiere soberanía ni jurisdicción sobre los buques extranjeros que operan en alta mar. En esos espacios, la regla general es la jurisdicción exclusiva del Estado del pabellón.

Por tanto, el Estado responsable de una región SAR no puede exigir una autorización previa general para que un buque español desarrolle actividades de salvamento en alta mar.

E&J.- ¿Por qué considera el Tribunal Supremo que no resulta necesaria la autorización de otro Estado para que estos buques puedan realizar operaciones de rescate en alta mar?

J. R. L.- El Tribunal Supremo considera que la responsabilidad sobre una región SAR no atribuye al Estado encargado de ella jurisdicción sobre los buques extranjeros que operan en alta mar. En ese espacio rige, como regla general, la jurisdicción exclusiva del Estado del pabellón, conforme a los artículos 87, 89 y 92.1 de la CONVEMAR.

Además, el Convenio SAR no establece una autorización previa general para realizar operaciones de búsqueda y salvamento en alta mar: atribuye a los Estados responsables funciones de coordinación, mientras que las autorizaciones que contempla se refieren a la entrada en aguas territoriales o en otros espacios sometidos a soberanía estatal.

Por ello, la Sala concluye que exigir esa autorización como presupuesto del despacho del buque español carece de cobertura en el Derecho internacional aplicable.

(Imagen: E&J)

E&J.- ¿Qué relevancia tiene en este caso el principio de libertad de navegación y el régimen jurídico internacional aplicable a los buques con pabellón español?

J. R. L.- La libertad de navegación es uno de los ejes de la decisión, porque la CONVEMAR reconoce que la alta mar está abierta a todos los Estados y que los buques quedan, con carácter general, sometidos a la jurisdicción exclusiva del Estado cuyo pabellón enarbolan.

En consecuencia, un buque español de salvamento que opere en alta mar continúa sujeto al control de España como Estado del pabellón, pero no puede quedar sometido, por el solo hecho de encontrarse en una determinada región SAR, a la potestad de otro Estado. Para la Sala, esa región delimita funciones de coordinación y organización, no una competencia soberana sobre los buques extranjeros.

Por ello, cualquier restricción a esa libertad de navegación o a la actuación del buque en alta mar debe tener cobertura expresa en la CONVEMAR o en otro tratado internacional, cobertura que, como ratifica el Tribunal, el Convenio SAR no establece.

E&J.- ¿Qué argumentos había defendido la Administración para exigir dicha autorización y cómo responde el Tribunal Supremo a ellos?

J. R. L.- La Administración defendía, esencialmente, tres argumentos. Primero, que el despacho de estos buques para realizar salvamento en una región SAR extranjera equivaldría a su designación como unidades de búsqueda y salvamento conforme a la regla 2.5 del Convenio SAR, por lo que sería necesaria la intervención del Estado responsable de esa región. Segundo, que España, como Estado del pabellón, puede ejercer jurisdicción y control sobre sus buques con independencia de dónde naveguen. Y tercero, que la exigencia se justificaba por razones de seguridad marítima y coordinación de las operaciones de rescate.

El Tribunal Supremo rechaza esos argumentos. Considera que despacho y designación son figuras distintas: un buque privado puede participar como medio de salvamento sin haber sido designado formalmente como unidad SAR. Además, aunque España sí puede imponer a sus buques requisitos técnicos, de dotación, comunicación o cooperación, ello no permite convertir la autorización de un tercer Estado en condición del despacho cuando ese Estado carece de jurisdicción sobre el buque en alta mar. Por último, la Sala entiende que los problemas de seguridad y coordinación se resuelven mediante los mecanismos previstos en el propio Convenio SAR, no mediante una autorización previa general para operar en alta mar.

E&J.- Desde la perspectiva del Derecho marítimo, ¿qué aspectos de la sentencia considera especialmente relevantes o novedosos?

J. R. L.- La sentencia resulta especialmente relevante por delimitar con precisión los efectos jurídicos de las regiones SAR: su asignación a un Estado comporta funciones de organización y coordinación, pero no atribuye soberanía ni jurisdicción sobre los buques extranjeros que navegan en alta mar.

Por otro lado, tiene un valor doctrinal e interpretativo relevante en la medida en que hace una explicación precisa y extensa del Derecho del Mar y su relación con el Derecho marítimo.

Por último, refuerza la centralidad del Estado del pabellón en alta mar y la autoridad del capitán del buque, y conecta expresamente su razonamiento con la jurisprudencia del Tribunal Internacional del Derecho del Mar.

(Imagen: E&J)

E&J.- ¿Qué consecuencias prácticas puede tener esta resolución para las organizaciones dedicadas al salvamento y rescate marítimo, especialmente en el Mediterráneo?

J. R. L.- La consecuencia práctica más inmediata es que las organizaciones privadas de salvamento con buques de pabellón español no pueden quedar obligadas a obtener, como requisito general para el despacho, una autorización previa del Estado responsable de una región SAR cuando vayan a operar en alta mar.

Esto conlleva la eliminación de un obstáculo administrativo —en muchas ocasiones de imposible cumplimiento— para las operaciones de rescate en zonas del Mediterráneo que se encuentran fuera del mar territorial de los Estados ribereños, y refuerza la idea de que, en alta mar, estas organizaciones deben sujetarse al régimen del Estado del pabellón y a las reglas de coordinación SAR, pero no a una autorización extranjera carente de base convencional.

E&J.- ¿Considera que la sentencia puede facilitar una respuesta más rápida ante situaciones de emergencia y rescate de personas en alta mar?

J. R. L.- Sí. En la medida en que la sentencia refuerza y consagra el principio recogido en la CONVEMAR, conforme al cual todo buque está obligado a prestar asistencia a las personas que se encuentren en peligro en alta mar, con independencia de que se trate de un buque público o privado, puede contribuir a facilitar una respuesta más rápida y eficaz ante situaciones de emergencia y salvamento marítimo.

Asimismo, al limitar la imposición de requisitos administrativos que puedan obstaculizar estas actuaciones, la sentencia favorece que los buques puedan intervenir con mayor agilidad cuando exista una situación de peligro para la vida humana en el mar.

E&J.- ¿Qué papel desempeñaron las normas internacionales y europeas en la argumentación jurídica planteada durante el procedimiento?

J. R. L.- Las normas internacionales tuvieron un papel central y decisivo. La controversia se resolvió, esencialmente, a partir de la CONVEMAR y del Convenio SAR, que la Sala utiliza para delimitar las potestades del Estado ribereño, la jurisdicción del Estado del pabellón y el alcance de las funciones de coordinación en las regiones de búsqueda y salvamento. Además, recuerda que los tratados válidamente celebrados y publicados en España prevalecen sobre las normas internas infraconstitucionales en caso de conflicto.

El Derecho de la Unión Europea desempeñó un papel complementario. La sentencia toma en consideración la Recomendación (UE) 2020/1365, que promueve la cooperación, el intercambio de información y el cumplimiento de las exigencias de seguridad en las operaciones realizadas por buques privados, pero no establece una autorización previa general del Estado responsable de la región SAR.

También fue invocada durante el procedimiento la Resolución del Parlamento Europeo, de 13 de julio de 2023, sobre la necesidad de una acción de la Unión en materia de búsqueda y salvamento en el Mediterráneo (2023/2787(RSP)), que cuestiona si es conforme al Derecho de la Unión Europea la exigencia impuesta por algunos Estados de requerir a buques de salvamento marítimo privados autorizaciones de terceros Estados donde vayan a prestar ayuda humanitaria.

(Imagen: E&J)

E&J.- ¿Cree que la sentencia puede sentar doctrina para futuros conflictos relacionados con buques de salvamento, inmigración y operaciones humanitarias en alta mar?

J. R. L.- Indudablemente, tiene un valor doctrinal importante de cara a futuro: supone la alineación del Derecho español con los convenios internacionales y la jurisprudencia del Tribunal Internacional del Derecho del Mar. En igual sentido, con el Derecho europeo y el Derecho internacional humanitario. Su proyección internacional es también indudable.

E&J.- Finalmente, ¿qué valoración jurídica hace del alcance de esta resolución y qué cuestiones considera que todavía deberían ser objeto de regulación o clarificación?

J. R. L.- Su valor doctrinal es incuestionable por la alta calidad técnica de la resolución, inclusive las observaciones contenidas en los votos particulares, que tampoco cuestionan la esencia interpretativa del fallo.