El Supremo obliga a la Administración a facilitar a Fundación Civio el código fuente de la aplicación del bono social eléctrico

La Sección Tercera  de la Sala  Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha dictado la  sentencia 1119/2025 —de la que ha sido ponente el magistrado Juan Pablo Quintana, con la colaboración de los magistrados José Manuel Bandrés, (presidente), Eduardo Calvo, José Luis Gil y Berta María Santillán— que condena a la Administración a proporcionar a la Fundación Ciudadana Civio el acceso al código fuente de la aplicación informática BOSCO, desarrollada por el Ministerio para la Transición Ecológica para que las empresas comercializadoras de energía eléctrica puedan comprobar si los solicitantes del bono social cumplen con los requisitos legales para tener la consideración de consumidor vulnerable.

El bono social eléctrico es una de las principales herramientas del Gobierno para proteger del encarecimiento de la energía a los consumidores vulnerables, aquellos que cumplen ciertos requisitos de renta (normalmente hasta 1,5 veces el Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples ajustado por el número de miembros del hogar). También las familias numerosas, las que perciban la pensión mínima, o reciban el Ingreso Mínimo Vital, así como en casos de discapacidad, dependencia o monoparentalidad con menores.

Según se desprende de la sentencia, que se hizo pública este miércoles, en el  recurso de casación número 7878/2024, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha dictado sentencia de 11 de septiembre de 2025 en la que da respuesta a la cuestión con interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consistente en “determinar la procedencia —o no— de facilitar el código fuente de la aplicación informática para determinar si se cumplen los requisitos para ser beneficiario del bono social”.

La sentencia responde a dicha cuestión, en interpretación y aplicación de los artículos 14 y 16 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, a la luz del artículo 42 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea y del artículo 105.b) de la Constitución Española.

La Sala fija la siguiente doctrina jurisprudencial:

1. “El derecho de acceso a la información pública trasciende a su condición de principio objetivo rector de la actuación de las administraciones públicas, para constituir un derecho constitucional ejercitable, como derecho subjetivo, frente a las administraciones públicas, derivado de exigencias de democracia y transparencia, e inseparablemente unido al Estado democrático y de Derecho.
2. El derecho de acceso a la información pública adquiere especial relevancia ante los riesgos que entraña el uso de las nuevas tecnologías en el ejercicio de las potestades públicas o la prestación de servicios públicos, como ocurre con el empleo de sistemas informáticos de toma de decisiones automatizadas en la actividad de las administraciones públicas, especialmente, cuando tienen por objeto el reconocimiento de derechos sociales.

En estos casos debe conllevar exigencias de transparencia de los procesos informáticos seguidos en dichas actuaciones, con el objeto de proporcionar a los ciudadanos la información necesaria para su comprensión y el conocimiento de su funcionamiento, lo que puede requerir, en ocasiones, el acceso a su código fuente, a fin de posibilitar la comprobación de la conformidad del sistema algorítmico con las previsiones normativas que debe aplicar.

3. La Fundación Ciudadana Civio tiene derecho a acceder al código fuente de la aplicación informática BOSCO, desarrollada para que las empresas comercializadoras de referencia de energía eléctrica puedan comprobar si los solicitantes del bono social cumplen con los requisitos previstos, legal y reglamentariamente, para tener la consideración de consumidor vulnerable y, por ende, resultan ser beneficiarios del bono social, con la finalidad de que pueda conocer las operaciones diseñadas para la concesión del bono social y comprobar que se ajustan al marco normativo aplicable”.

Y, en aplicación de la anterior doctrina, la sentencia declara haber lugar al recurso de casación, casa y anula la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y, resolviendo las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso, revoca la sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo y estima, en su lugar, el recurso contencioso-administrativo presentado por la Fundación Ciudadana Civio contra la resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, declarando su derecho al acceso al código fuente de la aplicación informática BOSCO, con la consiguiente condena a la Administración del Estado a facilitárselo.

El Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico de España, de Sara Aagesen, tendrá que entregar el código fuente de la aplicación BOSCO. (Imagen: Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico de España)

Una victoria histórica

Desde Fundación Civio explican en su web que hay victorias que lo cambian todo, y esta es una de ellas: “Hoy, 17 de septiembre de 2025, damos un paso de gigante. Tras seis años de batalla legal, el Tribunal Supremo nos ha dado la razón y ha condenado al Gobierno a entregarnos el código fuente de BOSCO, la aplicación que decide quién recibe y quién no el bono social”.

Al mismo tiempo señalan que “esta sentencia inapelable no es solo una victoria para Civio. Es mucho más. Crea jurisprudencia y establece que conocer las tripas de los algoritmos que usan las administraciones es un derecho democrático. Esto no va de tecnología. Va de derechos. Va de justicia social. Y va de quién manda en una democracia: si los ciudadanos o las cajas negras que actúan en su nombre”.

Lo más revolucionario de la sentencia es que fija una doctrina pionera y de obligado cumplimiento. Esto es lo que, a partir de hoy, lo cambia todo. En este sentido resalan varios elementos. El primero, que la transparencia no es un riesgo para la seguridad: es una garantía.

Desde Civio señalan que “el Tribunal Supremo rechaza de plano el argumento de la ‘seguridad por la oscuridad’ que defendía el Estado. Califica sus miedos de ‘genéricos’ y recuerda que la transparencia, lejos de ser una amenaza, puede mejorar la seguridad porque permite que expertos independientes y la sociedad civil detecten fallos, como hicimos nosotros”. De hecho, la sentencia cita el precedente de la app «Radar COVID», cuyo código fue publicado por el propio Gobierno. La carga de la prueba, a partir de ahora, se invierte: será la Administración la que tenga que demostrar un riesgo específico y grave, no una simple posibilidad teórica.

En cuanto al segundo elemento, destacan que el interés público está por encima de la propiedad intelectual de la Administración. A este respecto definen que el Tribunal reconoce que el software es propiedad del Estado, sí, pero afirma que ese derecho queda “notoriamente atenuado” cuando el programa se usa para ejercer una potestad pública y para repartir derechos sociales. “En la balanza entre el interés comercial del Estado y tu derecho a saber, el Supremo lo tiene claro: gana tu derecho a saber. Punto, set y partido”.

El tercer elemento que subrayan desde la propia Fundación Civio es que se está hablando de un derecho constitucional inseparable de la democracia. La sentencia va más allá y da un empujón a la transparencia en general. Eleva el derecho de acceso a la información a la categoría de “derecho constitucional”, un derecho que es —afirma— “inseparable” del propio Estado democrático y de Derecho.

“En esta nueva ‘democracia digital’ que dibuja el Tribunal, los poderes públicos tienen la obligación de explicar de forma comprensible el funcionamiento de los algoritmos que se emplean en la toma de decisiones que afectan a los ciudadanos para permitirles conocer, fiscalizar y participar en la gestión pública”, señalan desde Civio.

El equipo de la Fundación Civio logra un éxito sin precedentes con esta sentencia en materia de transparencia en el sector público. (Imagen: Fundación Civio)

Un programa muy opaco

Desde esta entidad recuerdan que este programa BOSCO era una especie de caja negra que decidía sobre el bono social sin muchas explicaciones: “Este es un programa que decide de forma automática si miles de familias vulnerables reciben el bono social eléctrico; funcionaba como una caja negra”.

“Emitía un veredicto de ‘cumple’ o ‘no cumple’, sin dar una sola explicación, impidiendo la fiscalización y dejando a la gente en una total indefensión”, señalan desde la Fundación. “Detectamos que cometía errores que perjudicaban a colectivos como viudas o familias numerosas, y para auditarlo, necesitábamos ver su código fuente”.

Desde esta entidad recuerdan que el camino hasta aquí ha sido una carrera de fondo de seis años contra la inercia de una Administración que se resiste al escrutinio, con reveses en el Consejo de Transparencia, el Juzgado Central y la Audiencia Nacional, que aceptaron los argumentos del Estado sobre la propiedad intelectual y la seguridad nacional.

A juicio de estos profesionales, esta sentencia es un hito. Impone a la Administración la obligación de aplicar la “transparencia por diseño” en toda la tecnología que use para decidir sobre tus derechos. “Y nos da, a la ciudadanía, a las organizaciones sociales y a los periodistas, una herramienta jurídica fundamental para auditarla”, señalan.

Civio, en la comunicación enviada a medios informativos y asociados, valora el papel de sus socios; socios que gracias a sus aportaciones han financiado cada recurso judicial, cada decisión firme, cada hora de trabajo incansable para lograr esto.

De hecho, la propia entidad confirmaba ayer que el próximo 11 de noviembre va a organizar un evento único en Madrid sobre auditoría de IAs públicas y algoritmos. Para estos profesionales “la transparencia no es algo que se regala. La transparencia se pelea y se defiende activamente. Y en eso estamos”.

Años de lucha

El litigio comenzó en 2018, cuando Civio solicitó al Ministerio para la Transición Ecológica el acceso al código fuente de la aplicación BOSCO. Tras una desestimación inicial por silencio administrativo, Civio reclamó ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG). En febrero de 2019, el CTBG resolvió estimar parcialmente la petición: concedió el acceso a la documentación técnica y a los resultados de las pruebas, pero denegó el acceso al código fuente, argumentando que estaba protegido por el límite de propiedad intelectual.

Disconforme con la denegación, Civio llevó el caso a los tribunales. En diciembre de 2021, el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo n.º 8 desestimó el recurso, no solo validando el argumento de la propiedad intelectual, sino añadiendo el del peligro para la seguridad pública.

Civio apeló esta decisión, pero la Audiencia Nacional, en su sentencia de abril de 2024, volvió a fallar en contra, confirmando íntegramente la sentencia anterior y reforzando la idea de que la opacidad del código era una medida necesaria para proteger tanto la propiedad intelectual del Estado como la seguridad del sistema y los datos de los ciudadanos.

Finalmente, el caso llegó al Tribunal Supremo, que admitió el recurso de casación de Civio. La vista oral tuvo lugar el 8 de julio de 2025. El 9 de septiembre, firmó la sentencia y, al fin, le dio la razón.