A menos leyes, mejor legislatura

I. Introducción a la paradoja legislativa en la democracia española

La democracia española, en su evolución desde la legislatura constituyente de 1977, ha enfrentado el desafío de equilibrar la necesidad de un marco normativo robusto con la capacidad de sus instituciones para legislar de manera efectiva y eficiente. La XV legislatura, iniciada tras las elecciones generales del 23 de julio de 2023, ha suscitado un debate particularmente intenso en torno a la productividad legislativa del Congreso de los Diputados, cuya actividad normativa se ha reducido a un ritmo de una ley cada 37,4 días, según un análisis exhaustivo de la producción legislativa realizado por el diario La Razón.

Este dato, que sitúa a la actual legislatura como una de las menos productivas en la historia democrática, plantea una cuestión jurídica y política de primer orden: ¿Es la cantidad de leyes aprobadas un indicador fidedigno de la calidad de una legislatura, o podría interpretarse, desde una perspectiva jurídica, que una menor producción normativa podría reflejar un enfoque más deliberativo y selectivo en la creación de normas?

Lo anterior me sugiere que el análisis de este fenómeno debe trascender la mera cuantificación de leyes aprobadas para adentrarse en las implicaciones jurídicas, políticas y sociales de una legislatura caracterizada por su fragmentación parlamentaria y su aparente inacción legislativa.

Merece la pena abordar esta problemática desde un enfoque jurídico, examinando las causas estructurales de la baja productividad legislativa, las tensiones derivadas de la fragmentación política, las implicaciones constitucionales de una legislatura con escasa actividad normativa y las posibles virtudes de un modelo legislativo más contenido. La metáfora de Lyndon B. Johnson sobre los «caballos de concurso» y los «caballos de trabajo» resulta particularmente pertinente para ilustrar el contraste entre la retórica gubernamental, que proclama una gestión laboriosa, y la realidad de un Congreso que enfrenta dificultades para traducir sus deliberaciones en normas efectivas. Entiendo que esta disyuntiva no solo refleja las dinámicas políticas actuales, sino que también plantea interrogantes sobre la legitimidad y la eficacia del proceso legislativo en un contexto de pluralismo político extremo.

(Imagen: RTVE)

II. El contexto jurídico-político de la XV legislatura

La XV legislatura se desarrolla en un escenario de fragmentación parlamentaria sin precedentes, resultado de las elecciones generales de 2023, que configuraron un Congreso de los Diputados con una pluralidad de fuerzas políticas cuyos intereses son, en muchos casos, divergentes o directamente antagónicos. La investidura de Pedro Sánchez como presidente del Gobierno, lograda mediante una coalición compleja que incluye a partidos nacionalistas y formaciones de izquierda, no ha garantizado una gobernabilidad fluida, como lo evidencia el reducido número de leyes aprobadas: diez leyes ordinarias y nueve leyes orgánicas en el período transcurrido desde julio de 2023. Este dato, que contrasta con legislaturas previas como la III (120 leyes bajo el gobierno de Felipe González) o la XIV (118 leyes bajo el propio Sánchez), sugiere una parálisis legislativa que no puede atribuirse exclusivamente a la ausencia de mayorías absolutas, sino que debe analizarse en el marco de las dinámicas institucionales y jurídicas que rigen el sistema parlamentario español.

Desde una perspectiva jurídica, la producción legislativa es un pilar esencial del Estado de Derecho, pues las leyes, ya sean ordinarias u orgánicas, constituyen la expresión formal de la voluntad popular canalizada a través del Poder Legislativo. La Constitución Española de 1978, en su artículo 66, establece que las Cortes Generales representan al pueblo español y ejercen la potestad legislativa, lo que implica una responsabilidad de garantizar que el ordenamiento jurídico responda a las necesidades sociales y políticas del momento. Sin embargo, la fragmentación del Congreso, donde partidos como Junts, PNV, ERC, Bildu, Podemos y Sumar compiten por agendas propias, ha generado un escenario en el que la negociación de cada iniciativa legislativa se convierte en un proceso arduo, descrito acertadamente como un «encaje de bolillos». Ello me obliga a deducir que la baja productividad legislativa no es únicamente un síntoma de descoordinación política, sino también una manifestación de las limitaciones estructurales del sistema parlamentario para gestionar coaliciones heterogéneas en ausencia de consensos mínimos.

El Gobierno, en su intento por contrarrestar las críticas a su inacción legislativa, ha recurrido a la difusión de datos que, según el análisis de La Razón, resultan engañosos. La afirmación de que se han aprobado 42 leyes en la legislatura, por ejemplo, incluye reales decretos y reales decretos legislativos, instrumentos que, aunque publicados en el Boletín Oficial del Estado, no necesariamente reflejan la actividad legislativa del Congreso, dado que su tramitación depende en gran medida del Poder Ejecutivo. Un caso paradigmático es el Real Decreto-ley 7/2025, conocido como el «decreto anti-apagones», que fue derogado el 22 de julio de 2025 tras no lograr la convalidación parlamentaria. Este episodio ilustra no solo la fragilidad de la coalición gubernamental, sino también las tensiones entre los poderes ejecutivo y legislativo en un contexto de desconfianza política. Considero que este uso estratégico de reales decretos, aunque constitucionalmente válido en virtud del artículo 86 de la Constitución, plantea interrogantes sobre la calidad democrática del proceso legislativo cuando el Ejecutivo busca eludir la deliberación parlamentaria.

(Imagen: Congreso de los Diputados)

III. Implicaciones constitucionales de una baja productividad legislativa

La escasa producción normativa de la XV legislatura plantea serias cuestiones desde el punto de vista constitucional, especialmente en relación con el principio de separación de poderes y la función legislativa como pilar del sistema democrático. El artículo 1.2 de la Constitución Española consagra la soberanía popular, que se ejerce a través de las instituciones representativas, siendo el Congreso de los Diputados el principal foro de deliberación y creación normativa. Una legislatura que aprueba una ley cada 37,4 días, en comparación con ratios históricos como los 10,2 días de la III legislatura, podría interpretarse como un incumplimiento de facto de esta función esencial, lo que genera un riesgo de deslegitimación del Poder Legislativo frente a los ciudadanos.

Además, la dependencia del Gobierno en instrumentos como los reales decretos-leyes, regulados por el artículo 86 de la Constitución, plantea un desafío adicional. Estos instrumentos, diseñados para situaciones de «extraordinaria y urgente necesidad», permiten al Ejecutivo legislar de manera provisional, siempre que las normas sean convalidadas por el Congreso en un plazo de 30 días. Sin embargo, la derogación del Real Decreto-ley 7/2025 evidencia las limitaciones de esta vía cuando el Ejecutivo carece de un respaldo parlamentario sólido. Lo anterior me sugiere que el abuso o la utilización estratégica de estos mecanismos podría erosionar la confianza en el proceso legislativo, al percibirse como un intento de sortear la deliberación parlamentaria en favor de una legislación de urgencia que no siempre responde a los criterios de necesidad y urgencia exigidos por la norma constitucional.

Otro aspecto relevante es la fragmentación política como obstáculo para la aprobación de leyes orgánicas, que requieren una mayoría absoluta en el Congreso según el artículo 81 de la Constitución. Estas leyes, destinadas a regular materias como los derechos fundamentales o la organización territorial del Estado, son esenciales para el desarrollo del ordenamiento jurídico. La dificultad para alcanzar consensos en un Congreso fragmentado no solo limita la capacidad de legislar en estas áreas, sino que también podría generar lagunas normativas que afecten la coherencia del sistema jurídico. Por ejemplo, la incapacidad de avanzar en reformas estructurales, como las relacionadas con el sistema eléctrico o la educación, refleja cómo la fragmentación política puede traducirse en una parálisis normativa con consecuencias prácticas para los ciudadanos.

El ministro de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, Félix Bolaños, recibe la cartera de Justicia de manos de su predecesora en el cargo, Pilar Llop. (Imagen: Pool Moncloa / Raúl Salgado)

IV. La virtud de la contención legislativa

Frente a las críticas a la baja productividad de la XV legislatura, cabe plantear una hipótesis alternativa: ¿Es posible que una menor producción legislativa sea, en ciertos contextos, un indicador de calidad en lugar de ineficiencia? Desde una perspectiva jurídica, la proliferación de normas puede generar problemas de inseguridad jurídica, contradicciones normativas y dificultades para los operadores jurídicos y los ciudadanos en la interpretación y aplicación del Derecho. El principio de calidad normativa, reconocido en el Derecho europeo y en la práctica legislativa de numerosos países, aboga por la creación de leyes claras, precisas y necesarias, evitando la inflación legislativa que caracteriza a muchos sistemas modernos.

En este sentido, la baja productividad de la XV legislatura podría interpretarse como un ejercicio de contención normativa, en el que el Congreso prioriza la deliberación exhaustiva sobre la aprobación apresurada de leyes. La fragmentación parlamentaria, aunque obstaculiza la aprobación de normas, también obliga a un nivel de negociación y consenso que podría resultar en leyes más equilibradas y representativas de la pluralidad social. Entiendo que este enfoque, aunque no exento de riesgos, podría contribuir a una mayor legitimidad de las normas aprobadas, al garantizar que reflejan un acuerdo amplio entre las fuerzas políticas.

Sin embargo, esta interpretación optimista debe matizarse. La escasa producción legislativa de la XV legislatura no parece responder a una estrategia deliberada de contención normativa, sino a una incapacidad estructural para alcanzar acuerdos en un contexto de polarización y desconfianza. La derogación de iniciativas como el Real Decreto-ley 7/2025, lejos de evidenciar un proceso deliberativo riguroso, pone de manifiesto la fragilidad de la coalición gubernamental y la dificultad para articular mayorías estables. Asumo que, en ausencia de una voluntad política clara de priorizar la calidad sobre la cantidad, la baja productividad legislativa no puede considerarse un mérito, sino un síntoma de disfuncionalidad institucional.

V. El papel de los reales decretos-leyes en la gobernanza

Un análisis jurídico de la XV legislatura no estaría completo sin abordar el papel de los reales decretos-leyes como instrumento de gobernanza en un contexto de parálisis legislativa. Como se ha mencionado, el Gobierno ha recurrido a estos mecanismos para compensar la falta de actividad legislativa en el Congreso, aunque con resultados mixtos, como lo demuestra la derogación del Real Decreto-ley 7/2025. Desde el punto de vista del derecho constitucional, el uso de reales decretos-leyes está estrictamente regulado por el artículo 86 de la Constitución, que exige que su aprobación responda a situaciones de extraordinaria y urgente necesidad y que sean convalidados por el Congreso en un plazo de 30 días.

El recurso frecuente a este instrumento plantea varias cuestiones jurídicas. En primer lugar, el concepto de «extraordinaria y urgente necesidad» es subjetivo y ha sido objeto de controversia en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que en sentencias como la STC 29/1982 ha establecido que el uso de reales decretos-leyes debe estar justificado por una situación objetiva de urgencia que no pueda ser abordada mediante el procedimiento legislativo ordinario. La derogación del Real Decreto-ley 7/2025 sugiere que, en algunos casos, el Gobierno podría estar utilizando este mecanismo de manera estratégica para eludir la falta de apoyo parlamentario, lo que podría ser interpretado como un abuso de la potestad legislativa delegada.

En segundo lugar, la dependencia de los reales decretos-leyes para avanzar en la agenda legislativa genera un desequilibrio en la separación de poderes, al otorgar al Ejecutivo un protagonismo excesivo en la creación normativa. Esto es particularmente preocupante en un contexto de fragmentación parlamentaria, donde la capacidad del Congreso para controlar la actividad del Gobierno se ve limitada por la falta de mayorías claras. Considero que esta dinámica podría tener consecuencias a largo plazo para la legitimidad del sistema democrático, al percibirse que el Ejecutivo legisla de facto en detrimento de la función del Poder Legislativo.

(Imagen: RTVE)

VI. Reflexiones finales

La XV legislatura, caracterizada por una producción normativa de una ley cada 37,4 días, plantea un desafío significativo para el sistema democrático español. Lejos de ser un mero indicador de ineficiencia, esta baja productividad legislativa refleja las tensiones estructurales de un Congreso fragmentado, la dificultad para articular consensos en un contexto de polarización y la dependencia del Ejecutivo en instrumentos como los reales decretos-leyes para compensar la parálisis legislativa. Desde una perspectiva jurídica, estas dinámicas generan interrogantes sobre la legitimidad del proceso legislativo, el equilibrio de poderes y la capacidad del sistema para responder a las necesidades de la sociedad.

No obstante, la hipótesis de que «a menos leyes, mejor legislatura» merece ser considerada con matices. Si bien una contención normativa deliberada podría contribuir a la calidad del ordenamiento jurídico, la realidad de la XV legislatura sugiere que la baja productividad es más un síntoma de disfuncionalidad que una estrategia consciente. Para superar este callejón sin salida, sería deseable que las fuerzas políticas prioricen el diálogo y el consenso, fortaleciendo la función legislativa del Congreso y garantizando que las normas aprobadas reflejen un equilibrio entre la pluralidad de intereses y la necesidad de un marco jurídico coherente y efectivo, algo que, lamentablemente, parece, hoy por hoy, una ensoñación.