Derecho de asociación: Examen de la ley orgánica 1/2002

Marta Cartabia, presidenta de la Comisión de Venecia. (Imagen: E&J)

I.- ANTECEDENTES

En su origen el derecho de asociación juntamente con el derecho de reunión abre brecha en la reacción contra el poder absoluto alcanzando su posterior reconocimiento y acceso a los textos constitucionales en el Derecho comparado o, por lo menos, a su incorporación al ordenamiento jurídico moderno. De aouí que nuestro Tribunal Constitucional, en Sentencia 115/1987, de 7 de julio, haya podido decir que

«El derecho de asociación reconocido en las modernas Constituciones supone la superación del recelo con que el Estado liberal contempló el fenómeno asociativo (STC 67/l985,de 24 de mayo); de ahí que, en su vertiente positiva garantice la posibilidad de los individuos de unirse para el logro de todos los fines de la vida humana, y de estructurarse y funcionar el grupo así formado, libre de toda indebida interferencia estatal»

Junto al ordenamiento constitucional, textos como la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales o el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, entre otros, configuran al unísono el derecho de asociación con textos prácticamente coincidentes, aun cuando ni aquel ni estos vengan a darnos un concepto del derecho en cuestión si bien, alguna norma, como la vieja Ley Francesa de 1 de julio de 1901 venga a darnos una pauta que, en esencia no está lejos del modo de entender las cosas el TC -SSTC antes citadas- al señalar que «es convenio por el cual dos o más personas ponen en común, de forma permanente, sus conocimientos o actividades con cualquier fin que no sea la obtención de beneficios». En la misma línea puede situarse la L.O. del Derecho Asociación española -LODA-, como del examen de sus preceptos podremos deducir. La STC 104/1999, de 14 de Junio, apunta en idéntica dirección puesto que define la asociación como una «unión o agrupación de personas estable y permanente, significándose con ello la voluntad de permanencia, al menos durante cierto tiempo, de esa agrupación para la consecución de los fines asociativos propuestos´´.

» «

El carácter complejo del derecho de asociación, puesto de manifiesto con las posibilidades de subsunción de agrupaciones de índole específica, que hemos recordado, propone también el tema relativo al alcance del ámbito del derecho en que estamos moviéndonos. En efecto, ya hemos visto cómo en determinados momentos el ordenamiento jurídico se propone el tema ,para excluirlo- aun cuando no siempre se entienda asíde aquellas agrupaciones que se articulan con fines o ánimo de lucro, de obtención de beneficios. En tal sentido, la STC 23/1987, de 23 de febrero, sin perjuicio de recordar como en determinados textos constitucionales, incluso, se otorga al concepto del derecho de asociación un significado amplio -fines lucrativos -se pronuncia por la negativa, en tal orden de cosas, y esta es también, en principio y de forma general, la posición de nuestro derecho y así lo hará ahora la LODA» , artículo 1, 2º al sostener que el Derecho de Asociación se regirá con carácter general por lo dispuesto en la presente Ley Orgánica, dentro de cuyo ámbito de aplicación se incluyen todas las asociaciones que no tengan fin de lucro Io que no empece para entender que tales agrupaciones no sean asociaciones, sino que lo son de índole distinta -sociedades mercantiles, sociedades de base patrimonial…- pero que precisamente tanto por sus fines, como su elemento básico, tienen una significación distinta de aquélla que, en su momento, asignábamos al movimiento asociativo como reacción frente al poder. El anotado carácter nos llevará, al propio tiempo, a la necesidad se distinguir entre el bloque de principios y «contenido esencial» para utilizar términos de nuestra propia Constitución -art. 53.1 -que configuran el derecho de asociación y otros tratamientos particulares al fenómeno asociativo, de ciertas agrupaciones de índole personal, con lo que estamos proponiendo un tema de imprescindible comentario a tratar en el examen de la LODA, a fin de ver si el texto actual reitera postura normativa preconstitucional o si, de contrario ofrece nuevo panorama. La cuestión fue tomada ya en consideración por el TC en torno a la Ley 191/1964, de 24 de diciembre, como puede verse en STC 67/1985,:

«…que…aparte de inspirarse en otros principios políticos, excluye de su ámbito de aplicación a las asociaciones reguladas por leyes especiales ( art. 2.4), es decir, que no cumple la función de desarrollar el derecho de asociación como género estableciendo una regulación que haya de respetarse por las leyes especiales que inciden en el derecho de asociación reconocido por el art. 22 de la Constitución…»

I I.- La Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo. AMBITO DE APLICACIÓN

Si bien es cierto que el art. 22 de la CE no contiene remisión a la Ley, orgánica u ordinaria, para su desarrollo, también lo es que sin perjuicio de la inmediata y directa aplicación del texto constitucional a la materia, seguía vigente, en cuanto no hubiese sido afectada por la Ley 1/1977, de 4 de enero, para la reforma política, y la reiteración contenida en la Disposición Derogatoria 1 y 3 de la Constitución misma, la ya citada Ley 191/1964, sin que el legislador ordinario se hubiera mostrado excesivamente diligente en reparar la situación.

Lamentablemente a pesar del tiempo transcurrido no podemos afirmar que la LO 1/2002 haya clarificado algunas de las cuestiones de mayor importancia, en parte ya apuntadas en las anotaciones que preceden.

La Ley, a pesar de su denominación, Ley Orgánica, tan sólo lo es parcialmente: atendiendo a las exigencias del art. 81.1 CE utiliza tal instrumento de forma estricta, otorgando al resto de la norma la condición de ley ordinaria. Al propio tiempo, junto a la distinción entre aspecto de Ley Orgánica y Ley ordinaria, entran en juego otras consideraciones a fin de atemperar el contenido de la norma con otros aspectos constitucionales.

Así, la Disposición final primera, nº 1 relaciona los preceptos que ostentan la condición de Ley Orgánica al tener la consideración de elementos esenciales del contenido del derecho de asociación, que se manifiesta en cuatro dimensiones: en la libertad de creación de asociaciones y de adscripción a las ya creadas; en la libertad de no asociarse y de dejar de pertenecer a las mismas; en la libertad de organización y funcionamiento internos sin injerencias exteriores; y en un conjunto de facultades de los asociados considerados individualmente frente a las asociaciones a las que pertenecen.

La Disposición Final primera, nº 2 establece las normas que son de directa aplicación en todo el Estado, al amparo de lo previsto en el artículo 149.1.1º de la Constitución que habilita al Estado para regular y garantizar el contenido primario, las facultades elementales y los límites esenciales en aquello que sea necesario para garantizar la igualdad de todos los españoles, y la presente ley concreta dicha habilitación, en el ejercicio del derecho de asociación, en los aspectos relativos a la definición del concepto legal de asociación, así como en el régimen jurídico externo de las asociaciones.

La Disposición Final primera, nº 3 determina que los artículos 39, 40 y 41 constituyen legislación procesal, dictada al amparo del artículo 149.1.6 de la Constitución.

La Disposición Final primera, nº 4 señala los preceptos relativos a la definición y régimen de las asociaciones declaradas de utilidad pública estatal que tiene como finalidad estimular la participación de las asociaciones en la realización de actividades de interés general, y por ello se dicta al amparo del artículo 149.1.14 de la Constitución, sin perjuicio de los regímenes tributarios forales vigentes en los territorios históricos del País Vasco y en la Comunidad Foral de Navarra.

La Disposición Final primera, nº 5 establece que los restantes preceptos de la ley serán de aplicación a las asociaciones de ámbito estatal.

La tarea de exégesis y coordinación de preceptos no estará exenta de dificultades, y, especialmente, el contenido de la última de las disposiciones citadas dado que tampoco esta ley constituya la regulación del género, sin perjuicio de especialidades o matizaciones particulares.

Si más arriba y por referencia a la Ley 191/1964, poníamos de manifiesto que para el TC dicha norma, aparte otras anotaciones, no cumplía con la finalidad de regular el «género» – Derecho de asociación- a pesar de las pretensiones de la L.O., el fenómeno se reitera. En la norma se contienen aspectos relativos al género, pero en esencia no van más allá de los contenidos en el arte 22 CE, para seguidamente ñartículo 1 2º -hacer afirmaciones que permiten concluir señalando que la L.O. no regula el género sino que, simplemente, regula tan sólo aquellos supuestos del ámbito asociativo que no disponen de un régimen especial, hasta el punto

de que la Disposición Final segunda proclame el carácter subsidiario de aquéllos preceptos que no ostentan rango de Ley Orgánica «respecto de cualesquiera otras que regulen tipos específicos de asociaciones, o que

incidan en el ámbito del derecho de asociación reconocido en el arto 22 de la Constitución, sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas».

Los números 3 y 4 del propio artículo 1, en concordancia con lo establecido en el art 3.apartados c) y d) son lo suficientemente expresivos para confirmar nuestra posición. Si la L.O. constituyera la normativa

del género, sus disposiciones se aplicarían, sin perjuicio de las peculiaridades y como ordenamiento directo y primario a todo el fenómeno asociativo, cosa que, evidentemente, no se desprende de la ley en cuestión.

III.- CONTENIDO Y PRINCIPIOS INFORMADORES

Bajo la rúbrica Contenido y principios, el artículo 2 recoge aquéllos que integran el artículo 22 de la CE, y los principios deducidos de la Jurisprudencia del TC en la interpretación del ordenamiento vigente hasta el

momento así como el atinente a supuestos asociativos específicos y que podemos resumir en la forma siguiente:

a) derecho de toda persona a asociarse libremente para la consecución de fines lícitos

b) libertad de asociarse o crear asociaciones,sin necesidad de autorización previa.

c) lnterdicción de obligación de constituir una asociación, integrarse en ella o permanecer en su seno, así como a declarar su pertenencia a una asociación legalmente constituida

d) la organización interna y su funcionamiento deben ser democráticos, con pleno respeto al pluralismo

e) aun no mencionado en el arto 2, el derecho de asociación comprende el derecho de normación, como corresponde a todo grupo social organizado,

« el sometimiento al ordenamiento jurídico, tanto constitucional, como de cualquier otro rango

Las SSTC 218/1988, de 22 de noviembre; 183/1989, de 3 de noviembre; 96/1994, de 21 de marzo, o la lO4/1999, ya citada, son exponentes, entre otras muchas, del contenido y bloque de principios que determinan e informan el derecho de asociación, en los aspectos hasta el momento relacionados.

g) ese proclamado sometimiento al ordenamiento jurídico, determina los límites del derecho de asociación -con independencia y precisamente por ello, de la inexistencia de derechos fundamentales absolutos, como reíteradamente y desde los primeros momentos ha señalado la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional. De aquí que la CE -artículo 22.2- ya señale que las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito son ilegales, texto que reproduce el art. 2.7 de la LODA, siendo de imprescindible remisión al art. 515 del Código Penal, en cuanto determina la punibilidad de las asociaciones ilícitas, señalando las que tienen tal consideración.

De la misma manera, tanto la CE artículo 22.5, como la LODA, artículo 2.8º prohíben las asociaciones secretas y las de carácter paramilitar, tema que conduce a la interpretación jurisprudencial para determinar, en cada caso, si se está en presencia de asociaciones de alguno de estos tipos.

No obstante, estimamos que no queda reducido el ámbito de una asociación ilegal a la propuesta jurídico-penal, o a las dos específicamente señaladas en el párrafo precedente puesto que desde el momento en que ha de estarse a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, la ilicitud puede venir de cualquier incumplimiento o desconocimiento del mismo, aun cuando no entre en juego el ámbito penal. Por ello, no puede olvidarse el inciso final del nº 5 del artículo 2 de la LODA. al proclamar la nulidad de pleno derecho de «los pactos, disposiciones estatutarias o acuerdos que desconozcan cualquiera de los aspectos del derecho fundamental de asociación.

h) Si los derechos de libertad e igualdad constituyen soporte del ordenamiento constitucional, de suyo viene que el arto 2.9º termine con una traslación del principio de igualdad- artículo 14 CE -al ordenamiento asociativo, al fijar que la condición de miembro de una determinada asociación no puede ser, en ningún caso, motivo de favor, de ventaja o de discriminación a ninguna persona por parte de los poderes público.

(…) Ver Texto íntegro

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