El decreto-ley sobre las armas de Israel como norma autodesactivable

La aprobación del Real Decreto-ley 10/2025, de 23 de septiembre, por el que se adoptan medidas urgentes contra el genocidio en Gaza y de apoyo a la población palestina, representa un hito en la respuesta de España ante la crisis humanitaria y jurídica desencadenada por las operaciones militares de Israel en Gaza y los territorios palestinos ocupados. Este instrumento normativo, publicado en el Boletín Oficial del Estado número 230, de 24 de septiembre de 2025, se inscribe en un contexto de creciente presión internacional para abordar las violaciones al derecho internacional humanitario y de los derechos humanos derivadas del conflicto. La escalada de violencia, iniciada tras los atentados perpetrados por Hamás el 7 de octubre de 2023, ha derivado en lo que la relatora especial de las Naciones Unidas y numerosos expertos han calificado como un genocidio, acompañado de ocupaciones ilegales en Cisjordania.

Este escenario, con más de 65.000 fallecidos, 165.000 heridos y casi dos millones de desplazados, plantea un desafío ético y jurídico que justifica la intervención normativa del Estado español.

Entiendo que la elección de un real decreto-ley como vehículo normativo responde a la necesidad de actuar con celeridad frente a una situación de extraordinaria y urgente necesidad, tal como lo permite el artículo 86 de la Constitución Española. La norma busca consolidar medidas previamente adoptadas, como el embargo de armas a Israel desde octubre de 2023, y establecer nuevas restricciones al comercio con productos originarios de asentamientos ilegales en los territorios ocupados. Sin embargo, la estructura y contenido del decreto-ley revelan una ambivalencia que podría limitar su eficacia, asemejándolo a un colador que permite el paso de ciertos flujos comerciales y armamentísticos, como señala Eduardo Melero Alonso en un artículo difundido por Público.

Este análisis explorará las disposiciones del decreto-ley, sus fundamentos jurídicos y las fisuras que podrían convertirlo en una norma autodesactivable, incapaz de cumplir plenamente con sus objetivos declarados de proteger a la población palestina y garantizar el cumplimiento del Derecho internacional.

(Imagen: Pool Congreso)

Fundamentos jurídicos del embargo de armas

El embargo de armas establecido en el artículo 1 del Real Decreto-ley 10/2025 se fundamenta en un sólido marco de derecho internacional y nacional. A nivel internacional, el Tratado de Comercio de Armas, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 2013 y en vigor desde 2014, proporciona una base normativa para restringir la transferencia de armas que puedan ser utilizadas en violaciones graves de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario. Este tratado, combinado con la Posición Común 2008/944/PESC de la Unión Europea, establece criterios estrictos para el control de exportaciones de tecnología y equipos militares, exigiendo a los Estados miembros evaluar el riesgo de que las armas exportadas contribuyan a crímenes de guerra o violaciones de derechos humanos. La situación en Gaza, calificada como genocidio por expertos y respaldada por las órdenes de arresto de la Corte Penal Internacional contra líderes israelíes, activa estas obligaciones internacionales.

En el ámbito nacional, la Ley 53/2007, de 28 de diciembre, sobre el control del comercio exterior de material de defensa y de doble uso, y el Real Decreto 679/2014, de 1 de agosto, proporcionan el marco regulador para las exportaciones e importaciones de material militar. Estas normas, alineadas con los compromisos internacionales de España, permiten denegar autorizaciones de transferencia cuando exista un riesgo claro de que el material se utilice en violaciones del derecho internacional. El Real Decreto-ley 10/2025 va un paso más allá al declarar un embargo formal, prohibiendo explícitamente las exportaciones e importaciones de material de defensa y de doble uso con destino u origen en Israel. Esta medida, que incluye la denegación de autorizaciones de tránsito, busca garantizar que España no contribuya, siquiera indirectamente, al suministro de armamento utilizado en el conflicto.

No obstante, considero que la eficacia de este embargo se ve comprometida por ciertas lagunas normativas. La disposición adicional primera, que permite al Consejo de Ministros autorizar excepcionalmente transferencias de material de defensa por razones de «intereses generales nacionales», introduce un concepto jurídico indeterminado que otorga una amplia discrecionalidad al Ejecutivo. Esta flexibilidad, aunque justificada en ciertos contextos estratégicos, podría debilitar el propósito del embargo, permitiendo excepciones que perpetúen las relaciones armamentísticas con Israel. La ambigüedad de este concepto, carente de criterios objetivos para su aplicación, plantea el riesgo de que el embargo se aplique de manera selectiva, dejando intactos ciertos flujos comerciales que contravienen el espíritu de la norma.

(Imagen: Unicef)

Restricciones al comercio de combustibles militares

El artículo 2 del Real Decreto-ley 10/2025 aborda una cuestión crítica: el tránsito de combustibles de uso militar, particularmente los combustibles para aeronaves JP-4, JP-5 y JP-8, que no estaban previamente clasificados como material de defensa en el anexo I del Real Decreto 679/2014. Esta omisión permitía que dichos combustibles transitaran por puertos y aeropuertos españoles sin necesidad de autorización previa, facilitando su uso por las fuerzas armadas israelíes. La norma corrige esta laguna al establecer la obligatoriedad de denegar autorizaciones de tránsito para combustibles con destino a Israel que puedan tener un uso militar, eliminando la excepción aplicable a los mencionados combustibles.

Esta disposición refleja un esfuerzo por alinear la normativa española con las obligaciones internacionales derivadas del derecho internacional humanitario, que prohíbe asistir a Estados que cometen violaciones graves de los derechos humanos. Sin embargo, la redacción del artículo 2 podría haber sido más precisa. La expresión «combustibles que puedan tener un uso final militar» es genérica y podría generar incertidumbre en su aplicación práctica, especialmente en casos donde el uso final no esté claramente definido. Una formulación más clara, como la sugerida por algunos analistas, habría sido declarar explícitamente que los combustibles JP-4, JP-5 y JP-8 se consideran material de defensa, sometiéndolos a los controles más estrictos de la Ley 53/2007.

Además, el decreto-ley no aborda explícitamente los tránsitos a través de bases militares extranjeras en territorio español, como las bases estadounidenses, que podrían servir como puntos de paso para combustibles o armamento con destino a Israel. Aunque la prevención del genocidio es una norma de ius cogens que prevalece sobre acuerdos bilaterales, como el Convenio de Cooperación para la Defensa entre España y Estados Unidos, la falta de una regulación específica sobre estas bases podría permitir que el tránsito de material militar eluda los controles establecidos. Ello me obliga a deducir que, sin una fiscalización rigurosa de estos tránsitos, el impacto del embargo sobre los combustibles podría ser limitado, perpetuando indirectamente el suministro de recursos militares a Israel.

Prohibición de importaciones desde asentamientos ilegales

El artículo 3 del Real Decreto-ley 10/2025 prohíbe la importación de productos originarios de asentamientos israelíes en el Territorio Palestino Ocupado, basándose en la Opinión Consultiva de la Corte Internacional de Justicia de 19 de julio de 2024. Esta opinión establece que los Estados tienen la obligación de no contribuir al mantenimiento de la situación ilegal creada por Israel en los territorios ocupados, lo que incluye abstenerse de relaciones comerciales que perpetúen dichas violaciones. La norma exige que las declaraciones aduaneras de mercancías originarias de Israel incluyan el código postal y la localidad de origen, permitiendo a la Agencia Estatal de Administración Tributaria identificar y denegar la importación de productos provenientes de asentamientos ilegales.

Esta medida se alinea con las resoluciones de la Asamblea General y el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, que condenan la ocupación y exigen el respeto al derecho de autodeterminación del pueblo palestino. Además, responde a las obligaciones de España como Estado parte de la Convención para la Prevención y Sanción del Delito de Genocidio, que impone la adopción de medidas legislativas para prevenir y sancionar actos de genocidio. La prohibición de importaciones desde asentamientos ilegales es, por tanto, un paso significativo hacia el cumplimiento de estas obligaciones internacionales.

Sin embargo, la implementación de esta medida enfrenta desafíos prácticos y jurídicos. La identificación de los productos originarios de asentamientos depende de la precisión de las declaraciones aduaneras, lo que podría ser eludido mediante prácticas fraudulentas, como la declaración de un origen falso. Además, el decreto-ley no aborda las importaciones indirectas, es decir, aquellas realizadas a través de un país interpuesto, como Alemania, donde empresas con participación israelí podrían comercializar productos sin que se consideren «originarios de Israel». Esta laguna podría permitir que productos de asentamientos lleguen al mercado español bajo la apariencia de un origen diferente, debilitando la eficacia de la prohibición.

Publicidad ilícita y contratos públicos

El artículo 4 del Real Decreto-ley 10/2025 declara ilícita la publicidad de bienes y servicios originarios de asentamientos israelíes en el Territorio Palestino Ocupado, en línea con la Ley 34/1988, de 11 de noviembre, General de Publicidad. Esta disposición busca desincentivar la comercialización de productos que contribuyan a perpetuar la ocupación ilegal, reforzando las medidas aduaneras del artículo 3. La declaración de ilicitud publicitaria es una herramienta novedosa en el contexto de las sanciones comerciales, ya que no solo restringe la importación, sino que también limita la promoción de dichos productos en el mercado español.

No obstante, el decreto-ley omite regular aspectos críticos relacionados con los contratos públicos adjudicados a empresas israelíes o sus filiales. Según datos de la Plataforma de Contratación del Sector Público, en mayo de 2025 existían 46 contratos por un valor superior a 1044 millones de euros adjudicados a empresas con vínculos israelíes, incluyendo contratos para sistemas de misiles y lanzacohetes. Estos contratos, que no han sido revocados, representan una vía significativa de cooperación armamentística que el decreto-ley no aborda. La falta de una prohibición explícita de contratar con empresas israelíes o de suspender contratos existentes constituye una fisura importante en la estructura normativa, ya que permite que las relaciones comerciales en el ámbito de la defensa persistan a pesar del embargo.

Asumo que esta omisión podría deberse a las complejidades jurídicas de modificar contratos públicos, que requieren el cumplimiento de la Ley 24/2011 y la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público. Sin embargo, la ausencia de una disposición que prohíba nuevas adjudicaciones a empresas israelíes o que facilite la revisión de contratos vigentes limita la coherencia del decreto-ley con su objetivo de interrumpir las relaciones armamentísticas con Israel. Esta laguna refuerza la percepción de que la norma actúa como un colador, permitiendo el paso de flujos comerciales que contradicen su finalidad declarada.

La cláusula de autodesactivación y sus implicaciones

La disposición adicional primera del Real Decreto-ley 10/2025 introduce una cláusula que permite al Consejo de Ministros autorizar excepcionalmente transferencias de material de defensa por razones de «intereses generales nacionales». Este concepto, por su naturaleza indeterminada, otorga al Ejecutivo una amplia discrecionalidad para excepcionar las prohibiciones establecidas en los artículos 1 y 2. Si bien la disposición exige un informe previo de la Junta Interministerial Reguladora del Comercio Exterior de Material de Defensa y de Doble Uso, la falta de criterios objetivos para definir los «intereses generales nacionales» plantea el riesgo de que esta cláusula se convierta en un mecanismo de autodesactivación de la norma.

En derecho público, los conceptos jurídicos indeterminados, aunque legítimos, requieren un marco de aplicación claro para evitar su uso arbitrario. La disposición adicional primera, al no establecer parámetros específicos para la autorización de excepciones, podría permitir que se mantengan o autoricen transferencias de material militar que contravengan el espíritu del embargo. Por ejemplo, la excepción podría invocarse para garantizar el suministro de repuestos para el ejército español o para preservar contratos estratégicos, como los relacionados con los misiles Spike LR2 o el sistema SILAM. Esta flexibilidad, aunque necesaria en ciertos contextos, podría vaciar de contenido las medidas del decreto-ley, convirtiéndolo en una norma autodesactivable que no logra interrumpir efectivamente las relaciones armamentísticas con Israel.

(Imagen: RTVE)

Control parlamentario y transparencia

La disposición adicional segunda establece la obligación del Gobierno de comparecer trimestralmente ante el Congreso de los Diputados para rendir cuentas sobre la aplicación del decreto-ley, incluyendo las excepciones autorizadas. Esta medida busca garantizar un mínimo de control parlamentario y transparencia en la implementación del embargo. Sin embargo, la norma no especifica el alcance de estas comparecencias ni obliga al Gobierno a publicar informes detallados sobre las inspecciones realizadas o las autorizaciones denegadas. Esta falta de concreción podría limitar la capacidad del Congreso para fiscalizar efectivamente la aplicación del embargo, especialmente en lo que respecta a las excepciones concedidas bajo la disposición adicional primera.

Lo anterior me sugiere que un mecanismo más robusto de transparencia, como la publicación obligatoria de informes trimestrales detallados, habría fortalecido la responsabilidad del Ejecutivo. La ausencia de este requisito permite al Gobierno determinar discrecionalmente el nivel de información compartida, lo que podría ocultar prácticas que contravengan los objetivos del decreto-ley. En un contexto donde la credibilidad de las medidas depende de su implementación efectiva, esta laguna representa una debilidad significativa que podría reforzar la percepción de que el embargo es insuficiente para abordar la magnitud de la crisis en Gaza.

Conclusión

El Real Decreto-ley 10/2025 constituye un esfuerzo relevante por parte de España para responder a la crisis humanitaria en Gaza y cumplir con sus obligaciones internacionales en materia de derechos humanos y derecho internacional humanitario. Las medidas adoptadas, como el embargo de armas, la prohibición de importaciones desde asentamientos ilegales y la restricción del tránsito de combustibles militares, reflejan un compromiso político con la defensa de la población palestina.

No obstante, las lagunas identificadas, como la cláusula de excepciones por «intereses generales nacionales», la omisión de los contratos públicos y la falta de regulación sobre importaciones indirectas, comprometen la eficacia de la norma. Estas fisuras convierten al decreto-ley en una herramienta que, como un colador, permite el paso de flujos comerciales y armamentísticos que contradicen su propósito. Para lograr un impacto real, sería necesario complementar esta norma con medidas más integrales que cierren estas brechas y garanticen una aplicación coherente con los principios del Derecho internacional.