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Entidades colaboradoras de adopción internacional
I.- INTRODUCCIÓN.
En este trabajo vamos a estudiar las Entidades Colaboradoras de Adopción Internacional (ECAI), su regulación y el control al que se encuentran sometidas, ya que, a pesar de la labor social que realizan, estas entidades son grandes desconocidas para la sociedad.
Nos lleva a realizar esta investigación, no sólo el encontrarnos ante un tema de gran actualidad, debido al gran número de adopciones internacionales que se producen en nuestro país, el 80% de las adopciones realizadas en nuestro país son internacionales. Sino el hecho de que la legislación que regula la adopción internacional varía en función de la Comunidad Autónoma en la que nos encontremos.
Vamos a estudiar la diferente legislación existente para la acreditación, funcionamiento y control de las Entidades Colaboradoras de Adopción Internacional en las comunidades autónomas de Andalucía, Cataluña, Madrid y Navarra.
Para comenzar hay que decir que cuando una persona decide adoptar a un menor de un país extranjero, lo primero que debe de hacer es dirigirse a la Consejería de Asuntos Sociales de su Comunidad, donde le informarán de los países en los que pueden adoptar, así como de las Entidades acreditadas para realizar la adopción.
¿Qué es una ECAI? Es una asociación o fundación sin ánimo de lucro, legalmente constituida y específicamente acreditada por la administración para intervenir en funciones de mediación en adopción internacional.
«Sin ánimo de lucro«, no pueden obtener beneficios económicos por la prestación de sus servicios. Sólo percibirán los honorarios necesarios para mantener una entidad adecuada y los salarios de sus trabajadores, ya que desarrollan funciones delegadas pero no subvencionadas.
El Convenio de Protección del Niño y Cooperación en Materia de Adopción Internacional de 1993, ratificado por España en 1995, conocido como Convenio de la Haya, establece la posibilidad de intervención en materia de adopción internacional de «organismos acreditados ante las administraciones competentes«.
«La mediación«, consistirá en actuar como intermediario entre la autoridad competente del país de origen del menor y la autoridad competente del país de recepción del menor.
II.- ¡MBITO Y RÉGIMEN JURÍDICO DE LA ECAI.
En cuanto al Régimen Jurídico, las cuatro legislaciones, establecen que el procedimiento de tramitación de las adopciones internacionales y funcionamiento de las Entidades Colaboradoras de adopción internacional se ajustará a lo establecido sobre la materia en el Ordenamiento Internacional, Estatal y Autonómico aplicable.
El Decreto 62/2003 de Madrid establece expresamente que solo las ECAI están acreditadas para intermediar en la adopción internacional, por lo que ninguna otra persona o entidad podrá intermediar en adopciones internacionales.
En la legislación catalana, esta mención la encontramos en el Código de Familia, que recoge en la Ley 9/1998, de 5 de julio, en su articulo 126.1º que sólo podrá mediar en la adopción internacional el organismo competente de la Generalitat, si bien esta podrá acreditar entidades colaboradoras para estas funciones. También, en el artículo 89.2º del Reglamento 2/1997, de Protección a Menores encontramos que para tramitar adopciones con países que no hayan ratificado el Convenio de la Haya, la adopción se tramitará por ECAI o por las mismas personas interesadas, sin que en este caso puedan intervenir mediadores.
Sin embargo, a pesar de toda esta legislación, existe un número considerable de asociaciones y profesionales, que sin estar acreditados, median en procesos de adopción internacional, sin someterse a la legislación vigente, ni a ningún tipo de control por parte de la administración, lo que conlleva en muchas ocasiones se realice una mala gestión y tramitación de los expedientes.
Estos mediadores ilegítimos, al no cumplir la legislación, ni el estricto régimen económico al que la Administración somete a la ECAI, no soportan los gastos y control derivados de la acreditación, como son los gastos por sede, mantenimiento y retribución fija del equipo multidisciplinar, relaciones internacionales e institucionales para la apertura del país, los viajes de representación, o la auditoria anual, a la que han de someterse obligatoriamente para corroborar que no han obtenido lucro con su labor. Todos estos mediadores ilegítimos se enriquecen, contraviniendo la legislación internacional, el Convenio de la Haya establece que «un organismo acreditado debe perseguir únicamente fines no lucrativos´´, y la legislación estatal y autonómica prohíben la obtención de lucro, en la intermediación en adopciones internacionales.
– ACREDITACIÓN.
En cuanto a los requisitos exigidos para la Acreditación como Entidad Colaboradora todas las legislaciones coinciden en las mismas exigencias, destacando de éstas el que han de tener entre sus finalidades la protección al menor, el no tener ánimo de lucro, recoger en sus Estatutos los principios y las bases según los cuales pueden repercutir a los solicitantes de una adopción los gastos derivados de los servicios efectuados; justificar los costes de su actuación, incluidos honorarios profesionales, con el objeto de garantizar que no podrán obtener beneficios indebidos; presentar un proyecto en el que se garantice el respeto a los principios y normas de adopción internacional; contar con un equipo multidisciplinar, etc.
El decreto de Madrid y el de la Comunidad Foral de Navarra, recogen lo establecido en los artículos 11 b) y 22. 2 del Convenio de la Haya, según los cuales «un organismo acreditado debe ser dirigido y administrado por personas cualificadas por su integridad moral….´´ y ética.
Sin embargo los decretos de Andalucía y Cataluña, no hace ninguna mención sobre este punto, pasando por alto lo dispuesto en el Convenio de la Haya, que forma parte del ordenamiento interno español, de acuerdo con el artículo 96 de la Constitución.
La Comunidad de Madrid exige que se disponga «de un fondo de reserva constituido por la entidad en cualquiera de los establecimientos financieros legalmente autorizados en España, destinado bien a afrontar contingencias imprevistas que amenacen la continuación de los expedientes, bien a asegurar la supervivencia de la propia entidad hasta cumplir sus compromisos.´´
La mediación en procesos de adopción internacional precisa de una acreditación específica para cada uno de los países en los que la Entidad Colaboradora pretenda intervenir. Si bien en Andalucía, se acredita directamente a la entidad que cumple los requisitos, en Cataluña y Navarra, la acreditación se realiza mediante concurso público, debiendo sujetarse las entidades a las bases de la convocatoria pública, y en Madrid se prevé ambos procedimientos para realizar la acreditación.
En el supuesto, de que los países extranjeros establezcan un limite en el número de entidades colaboradoras, las diferentes comunidades prevén la cooperación de sus órganos competentes con los de otras comunidades, así como con el Ministerio de Asuntos Sociales, para conseguir, la acreditación entre todos ellos del mayor número de Entidades Colaboradoras.
La acreditación otorgada para actuar en un país extranjero no surtirá efectos hasta que la Entidad sea autorizada mediante resolución formal de las autoridades competentes del mismo. Obtenida la autorización se deberá comunicar al órgano correspondiente de su comunidad, para que haga efectiva la acreditación.
La legislación madrileña y catalana establecen el plazo de un año para la obtención de la autorización. Pasado este tiempo, sin que la Entidad hubiera obtenido tal autorización, quedará anulada la acreditación. Por su parte ni el Decreto 454/1996, ni el 282/2002 donde se regulan las ECAI en Andalucía, ni el Decreto168/2002 de Navarra hacen mención del tiempo de que dispone la Entidad para obtener la autorización.
En Andalucía, Cataluña y Madrid la acreditación para un país tendrá un plazo de vigencia de dos años desde la fecha de efectividad, mientras que en Navarra la acreditación se concede por un plazo de un año. Si bien, en Andalucía y Cataluña esta acreditación se prorroga automáticamente por periodos anuales, salvo que la entidad colaboradora formule renuncia con un plazo de antelación que en Andalucía es de seis meses, mientras en Cataluña la renuncia ha de realizarse en un plazo mínimo de cuatro meses.
En Navarra, la acreditación se prorrogará tácitamente por periodos anuales hasta un máximo total de cinco, salvo denegación expresa del órgano competente de esa comunidad o renuncia expresa a la prórroga por parte de la ECAI, realizada con un una antelación mínima de tres meses a la fecha de vencimiento.
Por su parte, la legislación madrileña establece que antes del último mes del periodo de acreditación, la Entidad puede presentar una solicitud de prórroga por otros dos años, y en el plazo de treinta días, se dictará Resolución expresa y motivada respecto a la concesión o no de la prórroga de la acreditación.
El decreto 97/2001 de Cataluña y el decreto 168/2002 de Navarra, disponen que en el caso de denuncia o renuncia a la prórroga, la entidad colaboradora debe finalizar la tramitación de todos los expedientes iniciados con anterioridad a la comunicación a ésta, debiendo entregar todos los expedientes finalizados a la autoridad competente.
El decreto 62/2003 de la Comunidad de Madrid, establece que en caso de finalización de la acreditación, la Entidad Colaboradora estará obligada a facilitar la tramitación de todos los expedientes iniciados. El decreto andaluz no hace ninguna mención sobre este extremo.
La regulación madrileña y la navarra, prevén la suspensión temporal de la entrega de nuevos expedientes a la Entidad Colaboradora, que se realiza mediante resolución motivada. En los supuestos recogidos en la legislación madrileña, se producirá cuando se produzcan modificaciones legislativas que afecten a la actividad de las entidades, cuando cualquier circunstancia grave lo justifique, cuando se constate o prevea una desproporción entre el número de expedientes en trámite y el número de asignaciones que se producen en el país. Este último supuesto es el único que se recoge en la legislación de Navarra. En la Comunidad de Madrid esta suspensión temporal podrá ser solicitada por la propia ECAI.
Mediante resolución motivada y previa tramitación de expediente contradictorio, la autoridad competente podrá dejar sin efecto la acreditación, cuando la entidad colaboradora deje de reunir los requisitos y condiciones exigidas, infrinja el ordenamiento jurídico, incumpla las condiciones y términos fijados por el órgano habilitante o no haya tramitado ningún expediente de adopción internacional durante el período de dos años para Andalucía y de un año en Madrid. Cataluña no recoge este supuesto como causa de revocación.
La legislación madrileña establece que la entidad cuya acreditación haya sido revocada porque los expedientes sufrieran demoras o paralizaciones imputables a la entidad, porque el ejercicio de su actividad no se ajustara a sus funciones, a las obligaciones y normas establecidas por su regulación o por incumplir alguna disposición legal, no podrá volver a solicitar su acreditación durante un plazo de diez años.
III.- RÉGIMEN DE FUNCIONAMIENTO.
– OBLIGACIONES DE LA ECAI.
Las Entidades Colaboradoras acreditadas están obligadas a: conocer y observar la legislación internacional sobre protección de menores y adopción, del país extranjero para el que esté acreditada, así como la legislación española; comprobar la ausencia de compensación económica por la entrega de menores para adopción; informar al órgano competente en su comunidad sobre cualquier irregularidad, abuso o ganancia indebida de la cual tenga conocimiento, en cualquier fase de la tramitación; poner a disposición del órgano competente, cuando éste lo requiera, todos los documentos relacionados con la actividad para la cual ha sido acreditada; comunicar al órgano competente cualquier modificación de los datos aportados en la solicitud de acreditación o proyecto de actuación, a fin de obtener, en su caso, la oportuna autorización.
También ha de remitirse un informe mensual, que recogerá la situación de cada uno de los expedientes y en el que constará: solicitantes y fechas en que se registra su alta o baja; fechas de envío al país; fechas de presentación en el organismo correspondiente; situación actualizada; fechas de llegada a España de menores; fechas de seguimiento post-adoptivo realizado.
Se realizara una memoria anual en la que se incluirá: informe sobre las actividades realizadas y situación de la Entidad; resumen de datos estadísticos sobre los expedientes tramitados durante el año al que se refiera; informe sobre la situación contractual del personal; cuentas anuales del ejercicio y presupuesto del siguiente; someterse a la preceptiva auditoria al finalizar el ejercicio económico, en la Comunidad de Madrid será realizada por la entidad designada por ella; mantener un único archivo de expedientes, en el que se custodiarán en carpetas individualizadas para cada expediente el contrato firmado por los solicitantes, los documentos que acrediten el envío y la presentación de la solicitud ante el correspondiente organismo, los documentos de preasignación y aceptación y cuantas informaciones escritas se transmitan a la familia.
IV.- TRAMITACIÓN.
Para la tramitación de expedientes es requisito previo la obtención del Certificado de Idoneidad. Una vez obtenido, se remitirá a la autoridad competente del estado de origen del menor un informe acerca de la identidad, capacidad jurídica y aptitud para adoptar de los solicitantes, situación personal, familiar y sanitaria, medio social, motivación y aptitud para asumir una adopción internacional, y sobre los menores que estarían en condiciones de adoptar.
En Navarra el Decreto 168/2002, el artículo 16 dispone que si el Certificado de Idoneidad se ha remitido a una ECAI, no se podrá enviar a otra diferente, hasta que no se acredite por la primera la finalización o cancelación del proceso iniciado en ésta. Aunque en este decreto no establece si se pueden tramitar varios expedientes a la vez. Por lo que caben dos interpretaciones. Si bien el hecho de que el expediente, se pueda remitir solo a una ECAI, podría deducirse que la voluntad del legislador sería que solo exista un procedimiento abierto, también cabría otra interpretación, según la cual si bien el certificado se remitirá a una solo Entidad, no existiría problema en que ésta remitiese el expediente a dos Estados para los que esté acreditada.
En la Comunidad autónoma andaluza si el certificado de idoneidad ha sido remitido a una ECAI, no se podrá enviar a otra distinta mientras no se acredite por la primera la finalización o cancelación del proceso iniciado en la misma, con la correspondiente baja de los solicitantes.
En Cataluña y Andalucía se puede tramitar un expediente de adopción en dos Estados diferentes, comunicando esta circunstancia al segundo de estos. Esta es una novedad introducida por el Decreto 282/2002 en Andalucía, ya que el Decreto 454/1996 no permitía la tramitación de un mismo expediente en varios Estados a la vez, siendo necesario la finalización o cancelación del proceso en un estado para poder comenzar una nueva tramitación en el mismo u otro Estado.
En Madrid y Navarra, la Entidad Colaboradora no podrá admitir a trámite una nueva solicitud de aquellas personas que ya tengan en trámite una solicitud anterior de adopción internacional en esa, otra Entidad Colaboradora o directamente a través de la Entidad Pública. Tampoco podrá tramitar, la ECAI, un mismo procedimiento de adopción en varios países a la vez. Iniciados los trámites de una solicitud a un país, será necesario finalizar o cancelar ese procedimiento para poder iniciar una nueva tramitación en el mismo u otro país.
No obstante, cuando en un país se paralice la tramitación de todos los expedientes de adopción internacional ya iniciados sin que pueda preverse una reanudación de éstos en plazo próximo, el órgano competente, podrá autorizar a los mismos solicitantes a tramitar un segundo expediente en un país distinto. En caso de producirse una reanudación de los expedientes paralizados, los solicitantes deberán optar por uno de los dos abiertos y desistir del otro.
La Entidad Colaboradora no podrá aceptar nuevos expedientes para su tramitación cuando haya alcanzado el número máximo de expedientes en tramitación y/o en seguimiento previstos en su proyecto, aunque, en caso necesario, se puede proponer un aumento máximo con el correspondiente incremento de recursos y reajuste de costes, así como de la cuantía del fondo de reserva.
En Madrid y Navarra, cada semestre natural la Entidad Colaboradora podrá aceptar para cada país un número de nuevos expedientes no superior al doble del número de preasignaciones obtenidas durante el semestre anterior, salvo excepciones expresamente autorizadas por razón de las peculiaridades de la tramitación en un país concreto o por tratarse del primer año de actividad de la entidad.
– FUNCIONES DE LA ECAI.
Las funciones de la ECAI durante la tramitación del expediente en el país de origen del menor son las siguientes:
– Desarrollar actividades de información y asesoramiento.
– Presentar la documentación del expediente de adopción a la autoridad pública competente en ese país o a la Entidad habilitada al efecto por la autoridades del mismo.
– Seguir y activar el procedimiento de adopción, manteniendo los oportunos contactos con los organismos públicos competentes en la adopción (administrativos y judiciales).
– Informar de la preasignación a los interesados cuando ésta haya sido aprobada.
– Gestionar, cuando sea necesario, el otorgamiento de poderes por parte de los interesados para la actuación de abogados y procuradores ante los órganos judiciales competentes del país de origen del menor.
– Gestionar la legalización y autenticación de la documentación necesaria y presentarla ante la autoridad solicitante.
– Asegurarse de que el menor reúne todos los requisitos para la entrada y residencia en España y de que se dispone de toda la documentación pertinente para el reconocimiento de la eficacia de la resolución extranjera en nuestro país y debidamente autenticada.
– Informar a los interesados del momento y condiciones en que deben trasladarse al país de origen del menor para ultimar los trámites de la adopción.
– Asegurarse de que la Autoridad Central competente en el país de origen ha emitido el Certificado de Conformidad de la adopción con el Convenio de La Haya, en los supuestos de países que lo han ratificado.
– Asistir a los interesados durante el desarrollo de cuantos trámites judiciales sean necesarios, así como en las gestiones de legalización y en aquellas otras que deban realizarse ante las dependencias consulares españolas en el país de origen del menor.
Constituida la adopción, la ECAI está obligada a comunicarlo al órgano competente, debe comunicar oficialmente la llegada del menor a su Comunidad, asesorar e instar a los adoptantes para que soliciten la inscripción de la adopción en el Registro Civil Central, en caso de que no se hubiese recibido la inscripción en el Consulado Español en el país de origen del menor antes de la partida del mismo.
En los supuestos en que se hubiese constituido una adopción no plena o una tutela legal con fines de adopción en España, la ECAI debe prestar la colaboración necesaria para la propuesta de constitución judicial de dicha adopción que se efectuará bien por el órgano correspondiente, bien por el interesado, según proceda. Igualmente, debe comunicar al organismo competente del país de origen que la resolución de adopción se encuentra inscrita en el Registro Civil Central o Consular correspondiente y facilitar al órgano competente de su comunidad una copia de la inscripción registral. Debe realizar el seguimiento de la adaptación del menor a su nueva familia cuando así lo requiera el país de origen y con la periodicidad que éste señale y elaborar los correspondientes informes y enviar al organismo competente del país de origen del menor los informes de seguimiento.
En todas las legislaciones se establece la obligación de confidencialidad y custodia de los expedientes a las Entidades Colaboradoras, por lo que estas se someten a la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal, en cuanto a la utilización y cesión de
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