La doble instancia judicial en vía contencioso-administrativa: doctrina Saquetti

El TEDH garantiza la segunda instancia judicial en los procedimientos sancionadores

Partiendo de la reforma del recurso de casación operada en la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), efectuada por la LO 7/2015, de 21 de julio, el nuevo art. 88 vincula las competencias revisoras del Tribunal Supremo a cuestiones de pura interpretación normativa de acuerdo con el criterio del interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, estableciendo al efecto un severo control de admisibilidad de los recursos. Y la interpretación restrictiva de estas formalidades puede ocasionar una violación del derecho al doble grado jurisdiccional, privando al recurrente de un examen completo de los fundamentos jurídicos de sus alegaciones y, con ello, de la revisión de la sentencia dictada en única instancia.

Es por ello que, en junio de 2020, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) dictó sentencia en el asunto Saquetti Iglesias contra España en la que reconociendo vulnerado el artículo 2 del Protocolo nº 7 del Convenio Europeo de Derechos Humanos y Libertades Fundamentales (CEDH) («Derecho a un doble grado de jurisdicción en materia penal»), considera que, frente a las sentencias que resuelven en única instancia un recurso interpuesto frente a una sanción administrativa grave de naturaleza penal, debe garantizarse en cualquier caso el acceso a una segunda instancia. De esta manera, valida un control de plena jurisdicción, obligando a flexibilizar los rigores de la revisión casacional en relación con los motivos de admisión.

Teniendo en cuenta que la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos vincula a los tribunales españoles, pues como señala el Tribunal Constitucional, sus pronunciamientos permiten contar con un «criterio interpretativo privilegiado de los derechos reconocidos en nuestra Norma Fundamental», el Tribunal Supremo ha interpretado en tres recientes sentencias el alcance de la doctrina Saquetti Concluye, con matices que trataremos a continuación, que el recurso de casación en su actual configuración se ajusta a las exigencias del Convenio y sus Protocolos, pues garantiza suficientemente la función revisora de la segunda instancia.

«Debe garantizarse en cualquier caso el acceso a una segunda instancia» (Foto: E&J)

Se trata de una interpretación que se puede calificar de muy complaciente, pues lo cierto es que en la práctica no existe como tal un doble grado de jurisdicción, ya que, a pesar de su reciente jurisprudencia, la admisión del recurso sigue estando sometido y condicionado a los estrictos requisitos de nuestra casación.

La puerta que se abre gracias a Saquetti

Sin entrar en el detalle de las cuestiones particulares que se tratan en esta importante sentencia y centrándonos en los aspectos más relevantes para el tema que abordamos, nos detendremos en primer lugar en la violación del Convenio por la que el Tribunal Europeo condena a España. Concretamente al considerar que por «la ausencia de una instancia superior … se ha vulnerado el artículo 2 del Protocolo nº 7 del Convenio». Este precepto indica lo siguiente:

1. «Toda persona declarada culpable de una infracción penal por un tribunal tendrá derecho a hacer que la declaración de culpabilidad o la condena sea examinada por un órgano jurisdiccional superior. El ejercicio de ese derecho, incluidos los motivos por los que podrá ejercerse, se regularán por la ley.
2. Este derecho podrá ser objeto de excepciones para infracciones penales de menor gravedad según las define la ley, o cuando el interesado haya sido juzgado en primera instancia por el más alto órgano jurisdiccional o haya sido declarado culpable y condenado a resultas de un recurso contra su absolución.»

Aunque de su tenor literal se desprende que el derecho a la segunda instancia para llevar a cabo el reexamen de la condena se aplica tan solo a las infracciones del orden penal, la novedad de esta sentencia estriba, precisamente, en que se amplía el doble grado jurisdiccional también al orden contencioso-administrativo, eso sí, para las sanciones administrativas graves de naturaleza penal. De este modo, la protección se brinda en función de la naturaleza de la sanción y no en base a la jurisdicción del procedimiento.

Para saber si nos encontramos ante una sanción grave de naturaleza penal, debemos acudir a lo dispuesto en la doctrina del Tribunal de Estrasburgo en la Sentencia del caso Engel y otros c. Países Bajos, de 8 de junio de 1976. Desde entonces, la calificación de una infracción como penal se determina sobre la base de tres criterios, conocidos como criterios Engels: «a) la clasificación de la disposición a nivel interno; b) el tipo de infracción; y c) la gravedad de la sanción impuesta al interesado» (véase, entre otros, el caso Ezeh y Connors contra Reino Unido, Sentencia de 9 de octubre del 2003)».

Resulta también necesario destacar que no resulta suficiente con la consideración de naturaleza penal, sino que ésta ha de ser también de carácter grave, pues el propio artículo 2 del Protocolo nº 7 recoge también las excepciones para aquellas sanciones de menor gravedad.

Por tanto, si se cumple con ambos presupuestos, estaríamos ante una sanción que, por su misma naturaleza y en aplicación de la doctrina Saquetti, debería tener acceso al doble grado jurisdiccional.

«Se le presenta a nuestro Tribunal Constitucional una magnífica oportunidad para matizar esta reciente jurisprudencia» (Foto: Tribunal Constitucional)

Pese a ello, y como ya advertíamos al comienzo del presente artículo, en la práctica no se puede afirmar que esta garantía fundamental haya adquirido carta de naturaleza en nuestro procedimiento contencioso, dado el limitado alcance con el que nuestro Tribunal Supremo ha interpretado la sentencia del TEDH que comentamos, como tampoco es previsible que así ocurra mientras que el legislador no introduzca una instancia de apelación contra las sentencias de la Sala de lo contencioso-administrativo que resuelvan en única instancia recursos contra resoluciones sancionadoras.

Es por ello, que mientras la necesaria reforma no se produzca, se le presenta a nuestro Tribunal Constitucional una magnífica oportunidad para matizar esta reciente jurisprudencia y, realizando una interpretación amplia de las posibilidades de revisión en sede casacional en aplicación de la doctrina del TEDH, garantizar adecuadamente que en estos procedimientos se pueda realizar la revisión íntegra de la sentencia, entendida en el sentido de posibilidad de acceder no sólo a las cuestiones jurídicas, sino también a las fácticas en que se fundamenta la declaración de culpabilidad, a través del control de la aplicación de las reglas procesales y de valoración de la prueba.

Pronunciamientos del Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo

A fecha de redacción del presente artículo, la Sala Tercera, en Pleno, del Tribunal Supremo se ha pronunciado en tres sentencias, de tres ponentes distintos, pero con coincidentes argumentos y votos particulares. Son, en concreto, las SSTS 1.375/2021 y 1.376/2021, de 25 de noviembre de 2021, y 1.531/2021, de 20 de diciembre de 2021, que vienen a reconocer que el recurso de casación es un medio procesal oportuno para cumplir adecuadamente con la garantía de la doble instancia jurisdiccional. Se justifica tal afirmación, en que en su sentencia el Tribunal Europeo considera que el artículo 2 del Protocolo nº 7 «deja a la legislación nacional el establecimiento de las modalidades de ejercicio de este derecho, incluidos los motivos por los que puede ejercerse». Igualmente, en que el Informe explicativo del Protocolo declara:

“[…] dicha revisión se limita en ciertos casos a cuestiones de derecho, como los recursos de casación […] El artículo deja las modalidades para el ejercicio del derecho y los motivos por los que puede ejercerse serán determinados por la legislación interna”. Así mismo, la propia STEDH “Saquetti” declara, y posteriormente el Tribunal Supremo lo toma como fundamento, “que los tribunales de apelación o de casación cumplen los requisitos de una «doble instancia jurisdiccional» (apartado 54 de la Sentencia).

Se da así por cerrado el debate de la idoneidad de los tribunales de casación nacionales -y de sus recursos- para dar por cumplido con la garantía de la doble instancia jurisdiccional: por parte del Tribunal Supremo apoyándose en que así lo indica el TEDH; y por parte del TEDH, en base al informe explicativo del Protocolo que encuentra idóneo la vía del recurso de casación, si bien como concepto general y no en referencia al concreto caso español, para dar por cumplida con dicha garantía.

En cualquier caso, queda abierto el debate acerca de si realmente la configuración actual del recurso de casación español resulta un vehículo idóneo para cumplir con la doble instancia jurisdiccional, pues mientras no se modifique la regulación de la casación en la LJCA, los artículos 86 y ss. LJCA deberán interpretarse de manera conforme con los artículos 6 y 13 del CEDH y el artículo 2 del Protocolo nº 7 del CEDH. Y ello es así, para no menoscabar los derechos fundamentales que emanan de estas disposiciones en la revisión jurisdiccional de las Sentencias dictadas en única instancia.

Así debería de hacerse, por ejemplo, al interpretar la exigencia que, como requisito de procedibilidad, obliga al recurrente a acreditar que el recurso reviste interés casacional objetivo; presupuesto que, obviamente, sigue siendo un importante impedimento para poder acceder a una casación que permita la revisión íntegra de la condena, de hecho y de derecho, pues no deja de ser en la mayoría de los casos, una decisión subjetiva y apreciativa del propio Tribunal.

En este mismo sentido se pronuncia acertadamente en su voto particular discrepante a las referidas tres sentencias, el magistrado Díez-Picazo Giménez, al señalar:

“[…]para que el recurso de casación actualmente vigente pudiera ser un medio verosímil y eficaz de reexamen de cualesquiera sentencias confirmatorias de una sanción administrativa grave, sería preciso renunciar a la valoración del interés casacional objetivo, reintroduciendo criterios de admisión reglados en materia sancionadora. Ni que decir tiene que ello es incompatible con la letra y el espíritu del nuevo recurso de casación. En mi opinión, la solución a lo que requiere la sentencia Saquetti Iglesias c. España sólo puede darla el legislador, aprobando una nueva regulación de los medios de impugnación de sentencias contencioso-administrativas en sintonía con aquella exigencia y, más en general, con la conveniencia de reconsiderar el papel de la doble instancia en este orden jurisdiccional”.

Luis María Díez-Picazo Giménez (Foto: CGPJ)

Una mirada a la Sala Segunda del Tribunal Supremo

Al hablar de la posibilidad de la segunda instancia en procedimientos sancionadores, resulta interesante volver la vista hacia la Sala Segunda del Tribunal Supremo para realizar la oportuna comparación, teniendo en cuenta que hasta el año 2015, nos encontrábamos con una ausencia de regulación procesal del recurso de apelación contra las sentencias dictadas por las Audiencias Provinciales y Audiencia Nacional en primera instancia. Esta cuestión quedó solventada al incorporar la segunda instancia en el proceso penal, articulada con la Ley 41/2015 de 5 de octubre, de modificación de la Ley de Enjuiciamiento Criminal para la agilización de la justicia penal y el fortalecimiento de las garantías procesales.

A partir de aquel momento, los Tribunales Superiores de Justicia fueron los competentes para el conocimiento de los recursos de apelación de las sentencias dictadas por las Audiencias Provinciales (redacción actual del artículo 847.1 b.); si bien, como señala en su Disposición Transitoria, la Ley solo se aplicaría «a los procedimientos penales incoados con posterioridad a su entrada en vigor», por lo que tal precepto no podía tener efectos retroactivos a aquellos incoados con anterioridad a la entrada en vigor de la referida Ley (Disposición Final Cuarta).

De esta manera, desde el 6 de diciembre de 2015 y hasta la fecha coexisten transitoriamente para la segunda instancia penal tanto el recurso de casación -que, como señala el Preámbulo de la Ley 41/2015 de 5 de octubre (Fundamento IV) «mantiene una situación insatisfactoria»-, con un recurso de apelación plenamente adaptado a las exigencias del derecho reconocido por el artículo 14.5 del PIDCP (Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos), que contempla en su regulación nuevas previsiones legales relativas al error en la valoración de la prueba como fundamento del recurso, y que ajusta la reglamentación de esta materia a la doctrina constitucional y, en particular, a las exigencias que dimanan del principio de inmediación.

A este respecto, es necesario señalar una serie de Decisiones del Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas. Por un lado, la Decisión nº 701/1996, Gómez Vázquez/España en la cual se condenó a España por no revisar íntegramente el fallo condenatorio en el recurso de casación, limitándose únicamente a cuestiones de revisión de forma. Pero, en sentido contrario, con posterioridad a esta Decisión, nos encontramos con muchas otras en las cuales el Comité vino a considerar que, a través del recurso de casación en materia penal en procedimientos de única instancia, sí se había dado cumplimiento satisfactoriamente al derecho a la revisión íntegra de la condena (como ejemplo, decisiones nº 1094/2002, Herrera Sousa/España, apdo. 6.3; nº 1098/2002 Guardiola Martínez/España, apdo. 6.8; y nº 1156/2003, Pérez Escolar/España, apdo. 9.2, entre otras).

Es por ello que puede afirmarse que, en la mayoría de los casos del orden penal, el Tribunal Supremo viene actuando como un auténtico tribunal de apelación, garantizando una revisión íntegra de la condena, mediante una completa revisión de hechos y pruebas.

Y este es el camino que, tras la Sentencia Saquetti debería seguir en el orden contencioso- administrativo  pues dado el paralelismo y similitud, no existe ninguna circunstancia que impida que los mismos criterios de revisión se apliquen también en el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador, donde, como bien señala la doctrina sentada por nuestro Tribunal Constitucional «rigen, con matices, los mismos principios que en el Derecho penal, por ser ambos la manifestación del mismo ius puniendi del Estado».