La doctrina Cakarevic y su proyección en el reintegro de prestaciones por cese de actividad percibidas por los trabajadores autónomos durante la pandemia Covid-19

La gestión de las prestaciones por cese de actividad durante la pandemia Covid-19 ha generado un intenso debate jurídico sobre la posibilidad de exigir su reintegro cuando el error en la concesión es imputable a la Administración.

En este artículo se analizan varias sentencias recientes y se examina la eventual aplicación de la doctrina Cakarevic del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) a los supuestos de anulación de la prestación por cese de actividad inicialmente reconocida a los trabajadores autónomos durante la pandemia Covid-19 y la consecuente obligación de devolución de las cantidades indebidamente percibidas.

Contexto

La declaración del estado de alarma en marzo de 2020 supuso la adopción de medidas excepcionales para garantizar la protección social de los trabajadores autónomos. El artículo 17 del Real Decreto-ley 8/2020 creó la prestación extraordinaria por cese de actividad, gestionada por las mutuas colaboradoras. Sin embargo, la urgencia y complejidad normativa derivaron en reconocimientos provisionales que, años después, están siendo objeto de revisión y reclamación de reintegros. En este contexto surge la pregunta: ¿puede impedirse el reintegro aplicando la doctrina Cakarevic, que protege la confianza legítima y el derecho de propiedad frente a errores administrativos?

Caso Cakarevic c. Croacia: STEDH de 26/04/2018

La sentencia del TEDH de 26 de abril de 2018 (caso Cakarevic c. Croacia) estableció que la obligación de devolver prestaciones indebidamente percibidas vulnera el derecho al disfrute pacífico de los bienes (art. 1 del Protocolo Adicional al CEDH) cuando concurren tres elementos esenciales:

• Error imputable exclusivamente a la Administración, sin intervención fraudulenta o negligente del beneficiario.
• Actuación de buena fe del beneficiario, que no indujo el error ni ocultó información relevante.
• Carga desproporcionada derivada del reintegro, especialmente cuando la prestación satisface necesidades básicas y la devolución compromete la subsistencia.

En síntesis, el Tribunal de Estrasburgo, basándose en el derecho a la propiedad, ha considerado que, aunque una decisión administrativa que reconoce una prestación social pueda estar sujeta a una eventual revocación futura, si la persona beneficiaria no ha contribuido a que dicha decisión se adoptara erróneamente, conserva el derecho a invocar su validez mientras la ha disfrutado pacíficamente, así como una expectativa legítima de que no será cuestionada con efectos retroactivos.

Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Imagen: TEDH)

Doctrina del Tribunal Supremo

La doctrina Cakarevic ha sido aplicada por el Tribunal Supremo en reiterada doctrina (por todas, STS núm. 631/2024, de 29/04/2024) en materia de prestaciones de desempleo. Un ejemplo claro es en el subsidio por desempleo para mayores de 52 años que se había reconocido indebidamente por error del SEPE (STS núm. 1186/2024, de 15/10/2024, entre otras), donde concurren claramente los tres requisitos fijados por el TEDH:

• El error es imputable exclusivamente al SEPE, que reconoció la prestación sin comprobar adecuadamente el periodo mínimo de cotización.
• El beneficiario actuó de buena fe, sin inducir el error ni ocultar datos.
• El reintegro suponía una carga desproporcionada, afectando a una prestación destinada a cubrir necesidades básicas y percibida durante años.

Por ello, el Tribunal Supremo aplica la doctrina Cakarevic para proteger la confianza legítima y evitar que el ciudadano soporte las consecuencias del error administrativo.

Otros pronunciamientos

En lo que respecta a la aplicación de la citada doctrina a los supuestos de prestaciones por cese de actividad percibidas provisionalmente por los trabajadores autónomos en la pandemia Covid-19, a la espera de un pronunciamiento del Tribunal Supremo, se han dictado las siguientes resoluciones que se consideran relevantes:

• STSJ Cantabria, sentencia núm. 212/2024, de 18/03/2024 (Ponente: Rubén López-Tamés Iglesias): Descarta la aplicación de la doctrina Cakarevic por entender que la revisión se ajustaba a la normativa interna y no concurría perjuicio desproporcionado.
• STSJ País Vasco, sentencia núm. 1316/2025, de 27/05/2025 (Ponente: Maite Alejandro Aranzamendi): Aplica expresamente Cakarevic para impedir el reintegro, considerando que el error es imputable a la mutua y que la prestación cubría necesidades básicas.
• STSJ País Vasco, sentencia núm. 1886/2025, de 09/09/2025 (Ponente: Juan Carlos Benito-Butrón Ochoa): Descarta la aplicación de la doctrina Cakarevic por tratarse de una prestación provisional y no apreciar carga desproporcionada.
• SJS León n.º1, sentencia núm. 98/2025, de 28/02/2025: Anula el reintegro de 7.371,92 € por cese de actividad COVID, aplicando la doctrina Cakarevic y la STS de 29/04/2024, al considerar que el error es imputable a la mutua y la prestación satisface necesidades básicas.
• SJS Ibiza n.º1, sentencia núm. 306/2025, de 04/11/2025: Revoca la reclamación de 3.713,88 €, destacando que el cese fue temporal y extraordinario, y que exigir la devolución vulnera el derecho al disfrute pacífico de los bienes conforme al art. 1 del Protocolo Adicional al CEDH.

Así, mientras que resulta pacífica la aplicación de la doctrina Cakarevic en supuestos de subsidio por desempleo, en los supuestos de prestación por cese de actividad de trabajadores autónomos, las Salas que rechazan la aplicación argumentan que no se dan esos requisitos en base a lo siguiente:

• La prestación se reconoce con carácter provisional, sujeta a revisión y condicionada a la acreditación posterior de los requisitos legalmente establecidos.
• No existe una expectativa consolidada comparable a la del subsidio, porque la normativa prevé expresamente la regularización.
• El error no siempre es exclusivamente administrativo, sino que depende de datos aportados por el autónomo y de comprobaciones posteriores.

(Imagen: E&J)

Conclusión

La doctrina Cakarevic se perfila como un límite a la autotutela administrativa en materia de Seguridad Social, pero su aplicación no es uniforme y dependerá de cada caso concreto. Las resoluciones que rechazan su aplicación en supuesto de prestación de cese de actividad de trabajadores autónomos lo hacen porque entienden que no concurren los requisitos exigidos por el TEDH: error exclusivamente imputable a la Administración, buena fe del beneficiario y perjuicio desproporcionado por ser la prestación un sustento básico. Argumentan que en el cese de actividad de trabajadores autónomos, al tratarse de prestaciones provisionales y revisables, no se genera la misma expectativa consolidada que, por ejemplo, en materia de subsidio por desempleo para mayores de 52 años, el Tribunal Supremo sí aprecia y aplica la doctrina exonerando al beneficiario que actuó de buena fe de proceder al reintegro.

Esta disparidad plantea un problema de seguridad jurídica: ¿debe prevalecer la protección del derecho a la propiedad frente al principio de legalidad en la revisión de actos? Será el Tribunal Supremo el que, en caso de apreciar contradicción, unifique doctrina, aclarando si la doctrina Cakarevic resulta aplicable en el ámbito de la prestación por cese de actividad o si su alcance debe limitarse a supuestos excepcionales.

En todo caso, los trabajadores autónomos beneficiarios de las prestaciones por cese de actividad que hayan visto luego anulada la prestación deberán alegar y justificar la aplicación de la mencionada doctrina, a fin de logar evitar el reintegro de cantidades indebidamente percibidas durante la pandemia Covid-19.