La (in)viabilidad de articular gastos públicos al margen de las Cortes Generales

I. Introducción

En el panorama jurídico español contemporáneo, surge con particular relevancia la cuestión de si es posible, desde una perspectiva constitucional, que el poder ejecutivo articule gastos públicos prescindiendo del control parlamentario. Esta interrogante no es meramente teórica, sino que se ancla en realidades políticas recientes, donde el Gobierno ha manifestado intenciones de avanzar en medidas administrativas sin someterlas al escrutinio de las Cortes Generales. Lo anterior me sugiere que debemos examinar con detenimiento los principios que rigen el sostenimiento de los gastos públicos, tal como se desprenden del artículo 31 de la Constitución Española, para discernir si tales estrategias respetan la pirámide normativa o, por el contrario, la socavan.

En un Estado de Derecho como el nuestro, donde la separación de poderes actúa como salvaguarda contra arbitrariedades, resulta imperativo analizar si gobernar al margen del Parlamento en materia presupuestaria compromete la esencia democrática del sistema. Este ensayo busca desentrañar esa (in)viabilidad, recurriendo a ejemplos prácticos y analogías que ilustren el equilibrio entre eficacia gubernamental y control legislativo. La Constitución Española de 1978 establece un marco riguroso para la gestión de los recursos públicos, reconociendo que el sostenimiento de los gastos del Estado no es un mero acto administrativo, sino un deber colectivo que debe ajustarse a principios de justicia y legalidad.

En este sentido, el artículo 31 de la Constitución Española proclama que todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica, mediante un sistema tributario justo, inspirado en la igualdad y la progresividad, sin alcance confiscatorio. Pero más allá de los ingresos, el precepto aborda el gasto público, exigiendo que su programación y ejecución se realicen con criterios de eficiencia y economía. Entiendo que esta disposición no solo impone límites al ciudadano contribuyente, sino que vincula al poder público a una responsabilidad fiscal que no puede eludirse mediante atajos reglamentarios. Consideremos, por analogía, el caso de un fideicomiso familiar donde el administrador no puede disponer de fondos sin rendir cuentas a los beneficiarios; de igual modo, el Ejecutivo no puede manejar el erario público sin la autorización parlamentaria que representa la voluntad general.

A la luz de este marco constitucional, resulta imprescindible traer a colación la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que concreta y desarrolla los límites del actuar administrativo. En particular, su artículo 128 delimita con claridad la potestad reglamentaria, atribuyéndola al Gobierno y a los demás órganos ejecutivos en sus respectivos ámbitos, pero sometiéndola de forma estricta a la Constitución y a la ley. Dicho precepto establece que los reglamentos y disposiciones administrativas no pueden vulnerar normas de rango superior ni invadir materias reservadas a las Cortes Generales, entre las que se encuentran, de manera nuclear, las decisiones que implican cargas patrimoniales de carácter público. Esta previsión refuerza la idea de que el Ejecutivo carece de habilitación para articular gastos públicos o compromisos financieros relevantes al margen del control parlamentario, pues hacerlo supondría quebrantar la jerarquía normativa y desdibujar la función representativa del legislador.

Asimismo, el artículo 129 de la Ley 39/2015 introduce los principios de buena regulación —necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia— como criterios rectores tanto de la iniciativa legislativa como del ejercicio de la potestad reglamentaria. Estos principios no operan como meras cláusulas programáticas, sino como auténticos parámetros de validez de la actuación normativa. En el ámbito del gasto público, ello implica que cualquier decisión administrativa debe estar justificada, ser transparente y responder a un fin legítimo claramente definido, lo que resulta difícilmente compatible con actuaciones unilaterales del Ejecutivo que prescindan del debate y la autorización parlamentaria.

En consecuencia, la lectura conjunta del artículo 31 de la Constitución Española y de los artículos 128 y 129 de la Ley 39/2015 conduce a una conclusión coherente: el Gobierno no puede ampararse en su potestad reglamentaria para eludir el control de las Cortes Generales en materia presupuestaria. Hacerlo equivaldría a confundir la función de ejecución con la de decisión política fundamental sobre el destino de los recursos comunes. De nuevo, la analogía del fideicomiso resulta ilustrativa: el administrador puede gestionar, pero no redefinir unilateralmente las reglas de disposición del patrimonio. Del mismo modo, en un Estado social y democrático de Derecho, la eficiencia administrativa no puede prevalecer sobre la legalidad ni sobre el principio democrático que encarna el control parlamentario del gasto público.

Recientemente, en diciembre de 2025, la portavoz del Gobierno, Elma Saiz, ha defendido públicamente una estrategia legislativa que prioriza medidas de rango reglamentario para mejorar la vida de los ciudadanos, sin necesidad de pasar por el Congreso de los Diputados. Esta postura surge en un escenario de complejidad aritmética en el Parlamento, marcado por numerosas derrotas del Ejecutivo en votaciones clave a lo largo del año. Saiz argumenta que muchas cuestiones no requieren rango de ley, y que se puede avanzar respetando la pirámide normativa del Estado de Derecho.

Por ejemplo, alude a competencias autonómicas en áreas como la vivienda, donde exige responsabilidad a las comunidades sin invocar necesariamente el aval parlamentario nacional. Esta aproximación, confirmada en entrevistas y alineada con directrices internas del presidente Pedro Sánchez, refleja una intención de gobernar «con o sin concurso del poder legislativo», como se expresó en foros partidarios. Ello me obliga a deducir que, en la práctica, se busca sortear la prórroga reiterada de los Presupuestos Generales del Estado de 2023, que se extenderá por tercer año consecutivo si no se aprueban nuevos en 2026.

Sin embargo, la portavoz insiste en que presentar presupuestos es una obligación constitucional, aunque no aclara el impacto de rupturas con socios como Junts. Tales declaraciones ilustran cómo la inestabilidad parlamentaria impulsa al Ejecutivo hacia herramientas administrativas, pero plantean dudas sobre su encaje en el marco constitucional. En este contexto, cabe recordar que el Gobierno ha enfrentado desafíos no solo en presupuestos, sino en otras áreas, como la gestión de datos relacionados con casos de corrupción, donde se evitó proporcionar información sensible. Esta dinámica subraya una tensión entre la necesidad de acción ejecutiva y el riesgo de erosionar el control democrático. Asumo que, para un jurista, este escenario evoca precedentes históricos donde gobiernos minoritarios recurrieron a decretos-leyes, pero con la salvedad de que estos deben convalidarse parlamentariamente. La diferencia radica en que aquí se propone un bypass reglamentario, lo que podría analogizarse a un conductor que evita el peaje principal optando por caminos secundarios, pero sin garantizar que estos respeten las normas de tráfico fundamentales.

II. Principios constitucionales del gasto público

El artículo 31 de la Constitución Española articula un conjunto de principios que rigen tanto los ingresos como los gastos públicos, asegurando que el sistema financiero sea justo y sostenible. En primer lugar, el principio de universalidad implica que todos, independientemente de su nacionalidad, contribuyan según su capacidad económica en el territorio español. Esto prohíbe exenciones discriminatorias, aunque permite beneficios por razones de política económica, como ha avalado el Tribunal Constitucional en sentencias como la 46/2000 o la 276/2000.

Aplicado al gasto, este principio sugiere que los recursos deben asignarse de manera general y no arbitraria, evitando favoritismos que distorsionen la equidad. Seguidamente, el principio de igualdad exige que situaciones económicas similares reciban un trato fiscal idéntico, prohibiendo discriminaciones pero admitiendo diferencias basadas en hechos objetivos. El Tribunal Constitucional, en fallos como el 47/2001 o el 164/2005, ha enfatizado que la igualdad tributaria se conjuga con la progresividad, permitiendo una imposición mayor a mayores capacidades para corregir desigualdades reales, conforme al artículo 9.2 de la Constitución.

En términos de gasto, esto implica que las partidas presupuestarias deben orientarse hacia la igualdad material, no solo formal. Por analogía, piénsese en una balanza donde el peso de los ingresos debe equilibrar el de los gastos, sin que el Ejecutivo incline la balanza unilateralmente. El principio de no confiscatoriedad actúa como límite a la progresividad, evitando que los tributos priven al contribuyente de sus rentas esenciales. El Tribunal ha definido lo confiscatorio como aquello que agota la capacidad económica, como en las sentencias 150/1990 o 295/2006, reconociendo la dificultad de trazar fronteras precisas.

En el ámbito del gasto, este principio indirectamente obliga a que las erogaciones públicas no excedan los recursos disponibles, promoviendo una gestión prudente. Considero que aquí radica una clave: si el Gobierno articula gastos vía reglamento sin base presupuestaria parlamentaria, podría incurrir en un desequilibrio que, a la larga, confine al Estado a una insostenibilidad financiera. Otro pilar es el principio de capacidad económica, que exige gravar solo manifestaciones reales de riqueza, no aparentes o inexistentes, como ha declarado el Tribunal en las sentencias 221/1992 o 193/2004.

Esto incluye la exención del mínimo vital, como en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, donde parte de la base no tributa por cubrir necesidades básicas. En relación con los gastos, este principio demanda que las asignaciones públicas respeten la capacidad real del erario, no basándose en proyecciones ficticias. Un ejemplo práctico lo ofrece la Ley General Tributaria de 2003, que regula la aplicación de estos principios, asegurando que el gasto se alinee con ingresos verificables. Finalmente, el criterio de eficiencia y economía en el gasto público, introducido en la tramitación parlamentaria a instancias de Fuentes Quintana, exige que las erogaciones se programen y ejecuten optimizando recursos, con equidad en la asignación. El Tribunal Constitucional, en resoluciones como la 29/1982 o la 214/1989, ha interpretado esto como una obligación de correspondencia entre fines y medios, evitando derroches. Este principio refuerza la idea de que el gasto no es discrecional del Ejecutivo, sino sujeto a escrutinio para garantizar su racionalidad.

III. Reserva de ley en materia financiera

El artículo 31.3 de la Constitución consagra la reserva de ley para el establecimiento de prestaciones patrimoniales públicas, extendiéndose a tributos y presupuestos conforme al artículo 133. Esta reserva no es absoluta, permitiendo desarrollo reglamentario en elementos no esenciales, pero exige ley para la creación o modificación de tributos configuradores, como ha precisado el Tribunal en las sentencias 221/1992 y 185/1995. En presupuestos, la Ley General Presupuestaria de 2003 y la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria de 2012 refuerzan esta exigencia, vinculando el gasto a la aprobación parlamentaria anual.

Lo anterior implica que medidas reglamentarias no pueden suplir la ausencia de ley presupuestaria, especialmente en prórrogas prolongadas. Por analogía, es como si un contrato principal caducara y se pretendiera extenderlo indefinidamente mediante cláusulas accesorias; el núcleo requiere renovación formal. En el caso de 2025, la prórroga de presupuestos de 2023 ilustra esta limitación, ya que impide nuevos gastos significativos sin aval parlamentario, respetando la separación de poderes.

Además, esta reserva asegura que el Parlamento, como representante de la soberanía popular, supervise la asignación de recursos, previniendo abusos ejecutivos. Normas complementarias, como la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas de 1980, destacan la necesidad de leyes para regular transferencias financieras, incluso en contextos autonómicos. Así, cualquier intento de articular gastos al margen socavaría este principio fundamental, exponiendo el sistema a riesgos de inconstitucionalidad.

IV. Límites ejecutivos en gastos públicos

La viabilidad de articular gastos al margen de las Cortes se topa con barreras constitucionales claras. Aunque el Ejecutivo puede adoptar reglamentos en materias delegadas, estos no pueden alterar el marco presupuestario sin convalidación. Ejemplos como la financiación autonómica, regulada por leyes como la 22/2009, muestran que incluso competencias transferidas requieren coordinación parlamentaria para gastos nacionales.

Saiz defiende que muchas medidas no necesitan rango legal, pero esto choca con el principio de reserva si implican erogaciones públicas sustanciales. Entiendo que, en un escenario de defeats parlamentarias, recurrir a reglamentos podría analogizarse a un puente temporal, útil para emergencias pero no para tránsito permanente. La jurisprudencia constitucional enfatiza que el gasto público debe someterse a control democrático, evitando que el Ejecutivo acumule poder fiscal indefinido.

Normas como la Ley de Financiación de las Comunidades Autónomas de 1980 refuerzan esta interdependencia. Además, en contextos de corrupción o inestabilidad, como los mencionados en 2025, el control parlamentario actúa como mecanismo corrector, asegurando transparencia. Por tanto, los límites ejecutivos no son meras formalidades, sino garantías esenciales para la integridad del sistema financiero.

V. Análisis de la inviabilidad

La estrategia gubernamental de 2025 revela una tensión inherente: mientras busca eficiencia, arriesga vulnerar la esencia del artículo 31. Gobernar sin Parlamento en gastos públicos no solo ignora la reserva de ley, sino que podría generar ineficiencias a largo plazo, al eludir el debate plural. Ejemplos históricos, como en constituciones europeas afines (artículo 53 italiano), confirman que el control legislativo es pilar de la democracia fiscal.

Ello me sugiere que tales medidas son inviables constitucionalmente si exceden lo reglamentario accesorio. En síntesis, la articulación de gastos al margen de las Cortes compromete los principios de legalidad y equidad, demandando un retorno al equilibrio parlamentario para preservar el Estado de Derecho. Además, esta inviabilidad se acentúa en periodos de prórroga presupuestaria, donde la falta de actualización parlamentaria limita la flexibilidad ejecutiva real.

Por último, un análisis reflexivo invita a considerar que, aunque el reglamento ofrece agilidad, no sustituye el consenso legislativo en materias sensibles como el gasto público. Precedentes del Tribunal Constitucional refuerzan esta visión, priorizando la sostenibilidad sobre la inmediatez. De este modo, el enfoque propuesto por el Gobierno, si bien pragmático, requiere ajustes para alinearse con el marco constitucional.

(Imagen: E&J)

VI. Reflexiones finales

A la luz de todo lo expuesto, estimo que la cuestión de la (in)viabilidad de articular gastos públicos al margen de las Cortes Generales no puede resolverse desde una lógica meramente instrumental o coyuntural. Antes bien, exige una mirada estructural, pues atenta contra los fundamentos constitucionales que sostienen el sistema financiero del Estado y, por extensión, la propia arquitectura democrática. El gasto público no es un simple mecanismo de gestión, sino una manifestación cualificada del poder político, cuyo ejercicio se legitima únicamente a través de procedimientos que encarnan la voluntad popular. Pretender disociarlo del control parlamentario supone, en último término, desnaturalizar su razón de ser.

La Constitución Española de 1978 concibe el presupuesto como algo más que una previsión contable: es un acto político-jurídico de primer orden, en el que confluyen los principios de legalidad, responsabilidad y control democrático. De ahí que la reiterada prórroga presupuestaria, aun siendo constitucionalmente admisible como solución transitoria, no pueda convertirse en una coartada para expandir la potestad reglamentaria del Ejecutivo en materia de gasto. Una prórroga prolongada tensiona el sistema, pero no autoriza a redefinirlo unilateralmente. Sería tanto como admitir que la excepción puede erosionar la regla, alterando el delicado equilibrio entre poderes que define al Estado de Derecho.

Desde esta perspectiva, la estrategia de recurrir a instrumentos reglamentarios para sortear bloqueos parlamentarios revela una comprensión funcionalista del orden constitucional, donde la eficacia inmediata se antepone a la legitimidad procedimental. Sin embargo, la experiencia histórica y la doctrina constitucional enseñan que la eficiencia sin control acaba generando disfunciones mayores: opacidad en la asignación de recursos, debilitamiento del principio de igualdad y, en última instancia, pérdida de confianza ciudadana en las instituciones. El control parlamentario, con todas sus imperfecciones, actúa como un filtro racional que obliga a justificar prioridades, ponderar alternativas y asumir responsabilidades políticas.

Asimismo, considero relevante subrayar que el artículo 31 de la Constitución no puede interpretarse de forma fragmentaria. Los principios de capacidad económica, igualdad, progresividad, eficiencia y economía forman un conjunto sistemático que vincula tanto a los ingresos como a los gastos. Eludir al Parlamento en la programación del gasto supone romper esa unidad, pues se desconecta la decisión de gastar del debate público sobre cómo y para qué se recaudan los recursos. En términos metafóricos, sería como pretender navegar con un solo remo: el sistema puede avanzar durante un tiempo, pero inevitablemente tenderá a girar sobre sí mismo y perder rumbo.

En este sentido, la reserva de ley en materia financiera no constituye un obstáculo caprichoso, sino una garantía sustantiva frente a la concentración de poder. La ley presupuestaria anual funciona como un contrato político entre gobernantes y gobernados, renovado periódicamente, que permite adaptar las prioridades públicas a las circunstancias cambiantes sin sacrificar la legitimidad democrática. Sustituir ese contrato por decisiones reglamentarias equivale a rebajar el estándar de control exigible en una democracia constitucional madura.

Finalmente, entiendo que el debate planteado trasciende el contexto político concreto de 2025 y proyecta sus efectos hacia el futuro. Normalizar la articulación de gastos públicos al margen de las Cortes sentaría un precedente peligroso, susceptible de ser utilizado por gobiernos de distinto signo y en escenarios menos garantistas. Por ello, la verdadera solución no reside en ensanchar los márgenes del reglamento, sino en recomponer los consensos parlamentarios necesarios para aprobar presupuestos y leyes financieras, incluso —o especialmente— en contextos de fragmentación política.

En suma, la inviabilidad constitucional de articular gastos públicos sin el concurso de las Cortes Generales no es solo una afirmación jurídica, sino una exigencia democrática. El respeto al procedimiento parlamentario en materia presupuestaria no garantiza por sí mismo la justicia material de las decisiones, pero sí asegura que estas se adopten bajo la luz del debate público, la pluralidad y la rendición de cuentas. Y es precisamente en esa exposición al control donde el poder público encuentra su legitimidad más sólida.