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La política de transporte en la UE (especial referencia al transporte ferroviario)

El sistema europeo de transporte, para ser de verdad sostenible, debe ser capaz de adaptarse a las necesidades que surgen en una sociedad cada vez más integrada y en constante cambio

(Foto: E&J)

Doctora en Derecho por la UCM y Jefa de Área de Responsabilidad Patrimonial en ADIF.

Tiempo de lectura: 74 min



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La política de transporte en la UE (especial referencia al transporte ferroviario)

El sistema europeo de transporte, para ser de verdad sostenible, debe ser capaz de adaptarse a las necesidades que surgen en una sociedad cada vez más integrada y en constante cambio

(Foto: E&J)



En la actualidad, la Unión Europea se enfrenta a importantes retos en el sector del transporte, entre los que destaca la configuración de un sistema de movilidad sostenible, inteligente y resiliente. La realización del espacio único europeo de transporte no se ha completado todavía, pues sigue habiendo obstáculos a la libre circulación de mercancías y servicios, de la misma forma que los hay en relación con la competencia. La Unión debe, por ello, acelerar la construcción efectiva de dicho espacio único, para lo cual ha de procurar la eliminación los obstáculos que aún existen a la libre circulación de mercancías y servicios que afecten al transporte y garantizar la multimodalidad e interoperabilidad entre los distintos modos de transporte.

Asimismo, la Unión debe hacer un esfuerzo importante en lo relativo a la modernización en cada uno de los modos para, así, poder ofrecer a los ciudadanos una conectividad inteligente a precios accesibles y transparentes.



El sistema europeo de transporte, para ser de verdad sostenible, debe ser capaz de adaptarse a las necesidades que, continuamente, surgen en una sociedad cada vez más integrada y en constante cambio. Debe ser un sistema, por tanto, capaz de asumir los avances tecnológicos, de investigación e innovación que permiten crear una verdadera conectividad para todos los ciudadanos y todas las regiones europeas.

1. Política común de transportes de la Unión Europea

La relevancia del sector del transporte, no sólo en el ámbito interno de cada Estado miembro sino a nivel comunitario, se tuvo en cuenta incluso antes del Tratado de Roma. En efecto, en el informe de Bruselas sobre el Mercado Común General (también conocido como informe Spaak)[i] se contempló el objetivo de alcanzar mediante distintas etapas la liberalización de prestación de servicios en el sector del transporte.

El Tratado de Roma[ii] tuvo, como objetivos fundamentales, la creación de i) un mercado común basado en la libre circula­ción de personas, servicios, bienes y capitales; ii) una unión aduanera, basada en la eliminación de los derechos de aduana entre los Estados miembros; y, iii) el desarrollo de políticas comunes, como la agrícola, la de transportes y la comercial.

(Foto: E&J)

El Tratado de Roma dedicó su Título IV[iii] (artículos 74 a 84) a los «Transportes», considerando este sector como el motor del cumplimiento del objetivo fundamental del Tratado consistente en promover y conseguir las cuatro libertades de circulación antedichas. Sin embargo, este carácter prioritario dado a los Transportes no consiguió que su desarrollo fuera equiparable al de las otras políticas comunes. Probablemente, la casusa de esta disparidad en el desarrollo de las políticas radicara en la falta de interés de los Estados miembros en el desarrollo de una política común en un sector, el de los transportes, fuertemente caracterizado por circunstancias históricas y geográficas muy distintas[iv]. En este desarrollo peculiar de la política de transportes influyó, a su vez, el proteccionismo[v] que los distintos Estados impusieron respecto de sus mercados interiores de transporte.

El Título IV del Tratado de Roma planteaba una complejidad interpretativa en torno a lo que debía entenderse por política común de transportes. En este sentido, conviene traer a colación la reflexión de CASCALES MORENO, F.J., para quién “(…) toda política común, en definitiva, lo que supone es el establecimiento de reglas especiales frente a los principios generales del Tratado[vi].

Siguiendo a este autor, puede decirse que los preceptos del Título IV del Tratado de Roma no establecían realmente una “política común de transportes”, sino una “política común para cada modo de transporte”, y, además, referida a los servicios de transporte y no a las infraestructuras, estando dicha política incompleta y no correctamente tratada a nivel constitucional, a lo que había de sumarse la inexistencia de una regulación de la competencia entre modos, habiéndose establecido una política de la competencia distinta para cada modo.

Los problemas interpretativos suscitados por las disposiciones del Título IV del Tratado dieron lugar a la aparición de dos tesis hermenéuticas distintas: la tesis de la especificidad y la de la universalidad.

  • La tesis de la especificidad entendía, dicho de una forma sencilla, que las normas contenidas en el Título IV suponían el establecimiento de unas reglas finalistas para el transporte y que todo el régimen jurídico de los transportes se hallaba en dicho Título. ¿Qué pasaba entonces con lo dispuesto en el artículo 84 que “excluía” al transporte marítimo y aéreo? Que se exceptuaban dichos modos, según esta tesis, de las normas del Tratado, no sólo de las del Título IV.
  • La tesis de la universalidad consideraba, sin embargo, que estos modos de transportes (marítimo y aéreo) estaban excluidos sólo del Título IV, pero no de las normas del Tratado[vii].

Desde el Tratado de Roma (1957) hasta la Cumbre de París (1972)[viii], la Comunidad Europea se caracterizó por adentrarse en una etapa denominada de integración del mercado de transportes, en la que, fundamentalmente, se procuró la creación de un mercado común de transporte terrestre.

A partir de 1973, con una Comunidad que, de seis, pasó a nueve Estados miembros, comenzaron a vislumbrarse los primeros intentos serios encaminados a establecer una política común de transportes, basada en una concepción global del sistema de transportes (Memorándum de la Comisión de 1973) y, por tanto, integradora de los distintos medios.

De 1983 a 1985, la Comisión avanzó en el establecimiento de criterios y mecanismos enfocados a garantizar la libre prestación de los servicios de transporte entre los Estados miembros. En este sentido, pueden destacarse: el “Programa de Prioridades”, presentado para 1983; la “Comunicación, de 9 de febrero de 1983, Hacia una política común de los transportes terrestres”-; y elMemorándum, de 15 de marzo de 1984, sobre el transporte aéreo”.

Sin embargo, en esos años, el Consejo mantuvo una actitud que puede calificarse como de cierta pasividad y que dio lugar, precisamente, a un recurso por omisión formulado, el 22 de enero de 1983, por el Parlamento y que desembocó en la Sentencia del TJCE, de 22 de mayo de 1985 (as.13/83). A raíz de esta Sentencia[ix], el Consejo adoptó ese mismo año (en concreto, en el mes de noviembre) un “Programa de actuación”, entre cuyos propósitos se encontraba la mejora de la seguridad de los transportes interiores y la organización del mercado de transportes terrestre, aéreo y marítimo.

A partir de 1986, con la entrada en vigor del Acta Única Europea[x], y hasta 1992, en el que entró en vigor el Tratado de Maastrticht[xi], puede distinguirse una etapa en la que se otorgó relevancia a los aspectos laborales relacionados con el sector del transporte. En efecto, de esta etapa puede apreciarse una clara preocupación por aspectos relativos a la ordenación de los tiempos de trabajo, turnos, descansos, acceso a la profesión de transportista de viajeros y mercancías, requisitos de la formación profesional para el ámbito del transporte, niveles mínimos de formación, seguridad y salud, etc. Asimismo, se otorgó relevancia a determinados tipos de transportes, por ejemplo, el de mercancías peligrosas.

El 2 de diciembre de 1992, la Comisión adoptó el Libro Blanco[xii] sobre “el curso futuro de la política común de transportes, que supuso el inicio de una etapa esencial en el proceso de integración de la política de transportes a nivel comunitario y en la cual el objetivo fundamental fue la consecución de un espacio único europeo. En este primer Libro de la Comisión, se destacaba la necesidad de apertura del mercado del transporte, el desarrollo de la red transeuropea, el refuerzo de la seguridad y la armonización social. Supuso, en este sentido, un punto de inflexión hacia una concepción de los transportes integrada e intermodal, fundada en el principio de «movilidad sostenible».

El 22 de julio de 1998, se publicó el Libro titulado «Tarifas justas por el uso de infraestructuras: estrategia gradual para un marco común de tarificación de infraestructuras de transporte en la Unión Europea”, en el que se subrayaban las importantes diferencias entre los Estados miembros a la hora de tarificar los modos de transporte, lo que suponía una distorsión en la competencia intra e intermodal y podía disminuir la eficiencia y la sostenibilidad del sistema de transporte europeo. Por ello, la Comisión consideró necesario llevar a cabo una armonización gradual y progresiva de los principios de tarificación en todos los modos comerciales de transporte de la Comunidad, proponiendo que el régimen de tarificación se basara en el principio «el usuario paga»: todos los usuarios de infraestructuras de transporte deben pagar por los costes, incluidos los causados al medio ambiente y otros externos. Los principios y criterios de la Comisión no imponían un sistema centralizado de tarificación, sino que creaban un marco en el cual los Estados miembros serán libres de fijar los niveles de las tarifas. El principio de la tarificación según los «costes sociales marginales» se proponía como objetivo para aumentar la eficiencia y la sostenibilidad del sistema de transporte. En definitiva, el propósito básico de la estrategia comunitaria de este Libro consistía en “mejorar la eficiencia global de la oferta y uso de infraestructuras europeas de transporte, promover la competencia leal, salvaguardar el mercado único y mejorar la sostenibilidad del sistema de transporte”.

En su Libro Blanco de 2001, titulado «La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad», la Comisión analizó los problemas y las exigencias de la política europea de transportes, teniendo en cuenta la ampliación de la Comunidad hacia los países del este. Si el objetivo esencial del primer Libro fue el de facilitar la movilidad en general, fomentándose el transporte por carretera y acelerando la liberalización de todos los modos de transporte, el Libro de 2001 se propuso el de logar un progresivo cambio modal reequilibrando la demanda a favor del transporte ferroviario y marítimo. En este Libro, la Comisión presagiaba un fuerte incremento del volumen de transporte, lo que se traduciría en un aumento de las sobrecargas y atascos, sobre todo en el tráfico por carretera y aéreo, así como en mayores riesgos para la salud y el medio ambiente. Por ello, la Comisión presentó un paquete de 60 medidas[xiii], con dos propósitos muy claros: i) desvincular la correlación entre el crecimiento económico y el aumento del tráfico; y, ii) luchar frente a las desigualdades de crecimiento entre los distintos medios o modos de transporte. En el Libro, se hacía también una llamada de atención respecto de la necesidad de revisión de las orientaciones sobre las redes transeuropeas de transporte (RTE-T), para adaptarlas a una Comunidad más amplia en la que, paulatinamente, debían eliminarse los “cuellos de botella” en los transportes transfronterizos.

En junio de 2006, la Comisión presentó una revisión intermedia de su Libro Blanco de 2001, denominada «Por una Europa en movimiento – Movilidad sostenible para nuestro continente», al considerar que las medidas previstas en 2001 no eran suficientes para alcanzar los objetivos que se habían propuesto en el Libro[xiv], estableciéndose planes de acción relativas a i) la logística del transporte de mercancías; ii) el despliegue de sistemas de transporte inteligentes en Europa; y, iii) la movilidad urbana. Asimismo, se estableció un programa de acción europeo integrado para el transporte por vías navegables (Naiades y Naiades II[xv]), estableciéndose también unos objetivos estratégicos y una serie de recomendaciones para la política de transporte marítimo de la Unión hasta 2020.

La Comisión insiste, una vez más, en la idea de que la política de transportes constituye el núcleo de la estrategia para el crecimiento y el empleo, siendo necesario encontrar un equilibrio entre crecimiento económico, bienestar social y protección del medio ambiente. Por ello, i) debía disociarse la movilidad de sus efectos secundarios negativos, como la congestión, los accidentes y la contaminación; ii) optimizarse las posibilidades concretas de cada modo de transporte; iii) fomentarse la propulsión no contaminante y el uso de transportes más ecológicos, seguros y eficaces desde el punto de vista energético; y, iv) promoverse la comodalidad parta logar un uso eficiente de los diferentes modos de transporte por separado y en combinación.

Casi dos años después, en concreto en julio de 2008[xvi], la Comisión presentó un paquete de medidas para avanzar «hacia un transporte más ecológico», fundamentado en una estrategia de internalización de los costes externos en todos los modos de transporte. Dicho de otra forma, la intención de la Comisión era situar el transporte en el contexto de la sostenibilidad, para lo cual propuso que los precios del transporte debían reflejar adecuadamente su coste real para la sociedad, al efecto de reducir paulatinamente los daños medioambientales y la congestión. Las medidas consistieron en tres Comunicaciones de la Comisión y una propuesta de revisión de la Directiva 1999/62/CE, de 17 de junio de 1999, conocida como Directiva «Euroviñeta»[xvii].

La preocupación que el Libro Blanco de 2001 reflejaba sobre el futuro a largo plazo de los transportes, se plasmó en unos resultados que se presentaron en la Comunicación de la Comisión titulada «Un futuro sostenible para los transportes: hacia un sistema integrado, tecnológico y de fácil uso[xviii]». En esta ocasión, la Comisión dejó, una vez más, muy clara su convicción según la cual para que un sistema de transporte pueda ser considerado como sostenible debe i) satisfacer las necesidades económicas, sociales y ambientales de la sociedad,  quey ii) contribuir a la consecución de una sociedad no excluyente en el contexto de una Europa plenamente integrada y competitiva.

El 28 de marzo de 2011, la Comisión publicó su tercer Libro Blanco titulado “Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte: por una política de transportes competitiva y sostenible” (modificado por la Resolución del Parlamento Europeo, de 9 de septiembre de 2015 y renovado el 1 de julio de 2016), en el que puso de manifiesto la visión de la UE respecto del futuro del sistema de transporte en el conjunto de la misma, describiéndose tanto los antiguos como los nuevos retos y señalando las medidas o actuaciones que se consideraban necesarias para conseguirlos. En el Libro, el transporte es considerado como fundamental para la economía y la sociedad, esencialidad que debe compatibilizarse con la preocupación por reducir de una forma drástica las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), con una progresiva y constante menor dependencia del transporte respecto del petróleo y de sus productos derivados, sin sacrificar su eficiencia ni comprometer la movilidad. La opción de restringir la movilidad no se plantea en el Libro, sino más bien lo contrario, puesto que lo que se propone es la necesidad de nuevos modelos de transporte, capaces de llevar (mover) conjuntamente hasta su destino volúmenes de carga mayores, así como mayor número de viajeros utilizando los modos (o la combinación de modos) más eficientes.

En el Libro Blanco 2011 se define de un modo global la política de la UE en materia de transportes, estableciendo sus principios orientadores, incluyendo la red transeuropea de transporte y teniendo en cuenta sus futuros desafíos y las iniciativas políticas que deben ser adoptadas o, al menos, consideradas a fin de lograrlos.

El Libro detalla diez objetivos estratégicos y valores de referencia, entre los que debe destacarse la reducción a la mitad del uso de automóviles de «propulsión convencional» en el transporte urbano de cara al año 2030, y su eliminación paulatina en las ciudades para el año 2050. La consecución de este objetivo implica transferir a otros modos, como el ferrocarril o la navegación fluvial, el 30% del transporte de mercancías por carretera para recorridos de más de 300 km., transferencia que debe ser, para el 2050, de más del 50%, para lo cual, y en relación con el tránsito de mercancías, serán necesarios corredores eficientes y ecológicos. Asimismo, para el 2050, se pretende completar la red europea de ferrocarriles de alta velocidad, para lo cual será necesario triplicar la longitud de red existente para el 2030, manteniéndose, en todo caso, una densa red ferroviaria en todos los Estados miembros, puesto que lo deseable es que, para el año 2050, la mayor parte del transporte de pasajeros de media distancia se realice por ferrocarril.

Entre los diez objetivos incluidos en el Libro Blanco de 2011, la Comisión incluía el establecimiento efectivo de un espacio único europeo de transporte, eliminando las barreras residuales entre modos de transporte y sistemas nacionales, promoviendo el proceso de integración y facilitando el surgimiento de operadores multinacionales y multimodales. Conseguir dichos objetivos exigía: i) el establecimiento de un marco eficiente, tanto para los usuarios como para los operadores de transportes; ii) la implementación de nuevas tecnologías; y iii) el desarrollo de infraestructuras adecuadas.

El objetivo quizá más importante de este tercer Libro era el de transformar profundamente el sistema de transporte: i) eliminando su dependencia del petróleo; ii) creando una infraestructura moderna; y iii) configurando una movilidad multimodal basada en sistemas de organización, ordenación e información modernos e inteligentes. El Libro se enmarca, de hecho, en la iniciativa de la Comisión para la “utilización eficaz de recursos”.[xix] La política de transportes contenida en el Libro se centra, en efecto, en la problemática del transporte en su relación con las cuestiones medioambientales (consumo de energía, contaminación, congestión de las infraestructuras, etc.) y de seguridad (aumento de la seguridad vial y consiguiente reducción de la accidentabilidad). La finalidad principal es conseguir un sistema de transportes basado en una modalidad sostenible que suponga el fin de la congestión de los tráficos. Para ello, era necesario reequilibrar los modos en el reparto de los tráficos, a favor del ferrocarril, potenciándose de esta forma la intermodalidad. Respecto de la seguridad, se consideraba absolutamente necesario reducir la mortandad asociada a los accidentes de tráfico, haciendo de la seguridad una prioridad.

En julio de 2016, el Consejo presentó un informe[xx] en el que se analizaban los progresos realizados en la aplicación del programa decenal del Libro Blanco de 2011. En ese mismo año, 2016, la Comisión publicó la Comunicación «Estrategia europea a favor de la movilidad de bajas emisiones», en la que se plantearon una serie actuaciones a fin de acelerar la descarbonización del transporte en el ámbito de la Unión. El objetivo principal era el de alcanzar un nivel de emisiones cero, tal como se había establecido en el Libro Blanco de 2011, a fin de favorecer seriamente la consecución de los objetivos del Acuerdo de París de la COP21[xxi].

La Comisión está, en definitiva, muy implicada en la consecución de la movilidad sostenible. No podemos dejar de mencionar al respecto su Comunicación, de 11 de diciembre de 2019, sobre “El Pacto Verde Europeo[xxii]”, en la que establece un plan de acción enfocado a la asunción de los desafíos climáticos y medioambientales, a fin de conseguir que la economía de la UE sea, en todos los ámbitos, más sostenible. Por lo que respecta a la movilidad, la Comisión indica lo siguiente:

El transporte representa la cuarta parte de las emisiones de gases de efecto invernadero de la Unión, y va en aumento. Para lograr la neutralidad climática, es necesaria una reducción del 90% de las emisiones procedentes del transporte de aquí a 2050. Tendrá que contribuir a esta reducción todo tipo de transporte: por carretera, por ferrocarril, aéreo y por vías navegables. Lograr un transporte sostenible significa que los usuarios sean lo primero y que se les faciliten alternativas a sus hábitos actuales de movilidad más abordables, accesibles, sanas y limpias (…).

El transporte multimodal necesita un fuerte impulso. Se aumentará así la eficiencia del sistema de transporte. Como cuestión prioritaria, una parte sustancial del 75% del transporte interior de mercancías que ahora se realiza por carretera debe pasar al ferrocarril y las vías navegables interiores (…).

La movilidad multimodal automatizada y conectada desempeñará un papel cada vez mayor, junto con los sistemas de gestión inteligente del tráfico propiciados por la digitalización. La infraestructura y el sistema de transporte de la UE se adecuarán para apoyar a nuevos servicios de movilidad sostenible que reduzcan la congestión y la contaminación, especialmente en zonas urbanas. La Comisión contribuirá a desarrollar sistemas inteligentes para la gestión del tráfico y soluciones de «movilidad como servicio», a través de sus instrumentos de financiación, como el Mecanismo «Conectar Europa» (…)”.

En el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE)[xxiii], la “Política Común de Transportes” está contenida en su Título VI (arts. 90 a 100).

Los transportes se han convertido en una materia de competencias compartidas entre la Unión y los Estados miembros, como también ha ocurrido con la materia de redes transeuropeas. En las materias de competencias compartidas rigen los principios generales del Derecho comunitario de subsidiaridad y de proporcionalidad, establecidos en el art. 5 TFUE, según los cuales la normativa de la UE se justifica cuando en virtud de medidas nacionales no se pueda alcanzar el objetivo perseguido[xxiv]. Ahora bien, teniendo en cuenta el denominado principio de supremacía del Derecho comunitario, cuando la Unión regula mediante reglamento una de las materias de competencia compartida, la materia se convierte, puede decirse y en cierta forma, en exclusiva de la UE, al ser los reglamentos norma directa de obligado cumplimiento en todos sus aspectos. Esto supone que, con relación al transporte, los Estados miembros han perdido buena parte de su capacidad normativa, dado que las cuestiones más importantes para cada modo de transporte han sido reguladas detalladamente en desarrollo de la “política común de transportes”.

El TFUE respeta los principios y libertades inspiradores del Tratado de Roma (libre circulación de personas y de trabajadores; libre prestación de servicios; libertad de empresa, de establecimiento y libre circulación de mercancías-unión aduanera), disponiendo en su art. 58, que «la libre prestación de servicios, en materia de transportes, se regirá por las disposiciones del título relativo a los transportes«.

Se mantiene la necesidad de establecer (sería más correcto emplear el término continuar) una política especial de la competencia en materia de transportes, con reglas especiales distintas de las generales sobre la competencia (Título VII). En el art. 100.1 TFUE se dispone expresamente que “1. Las disposiciones del presente título se aplicarán a los transportes por ferrocarril, carretera o vías navegables”, pudiéndose establecer por el Parlamento Europeo y el Consejo, mediante el procedimiento legislativo ordinario, «disposiciones apropiadas para la navegación marítima y aérea» (art. 100.2), lo que mantiene la duda interpretativa antes señalada, y es que parece que esta “política común” no comprende el transporte marítimo y el aéreo, lo que para muchos autores no tiene sentido, al considerar que estos tipos o modos de transporte deberían haber sido incluidos expresamente dentro del ámbito obligatorio del contenido de la «Política Común de Transportes«.

Siguiendo a CASCALES MORENO, F.J. (“La Política Común de Transportes por Carretera: Proceso Histórico y Situación Actual”, www.telecotrans.es), puede decirse que el TFUE sigue la nota continuista del Tratado de Roma no sólo por limitar el ámbito obligatorio de la política común (transporte terrestre y por vías navegables), sino sobre el cumplimiento de los objetivos siguientes:

  • «Normas comunes aplicables a los transportes internacionales efectuados desde el territorio de un Estado miembro o con destino al mismo o a través del territorio de uno o varios Estados miembros«, lo que responde a asegurar el principio general de libertad de circulación de personas y de mercancías.
  • «Condiciones con arreglo a las cuales los transportistas no residentes podrán prestar servicios de transportes en un Estado miembro«, lo que responde a asegurar el principio general de libertad de establecimiento.
  • «Medidas que permitan mejorar la seguridad en los transportes» (declaración que, según el autor, debería matizarse para impedir que, bajo este concepto tan amplio y genérico, se regulen aspectos como los de índole laboral y social, y otros, que rebasan las competencias de la Unión y las derivadas de su competencia compartida en torno a la elaboración de la «Política Común de Transportes«).

Teniendo en cuenta que, actualmente, la política europea de transportes tiene en la sostenibilidad uno de sus mayores retos, dado que el sector del transporte supone, aproximadamente y respecto del total, una cuarta parte de las emisiones de gases de efecto invernadero[xxv], en diciembre de 2020, la Comisión presentó su Estrategia de Movilidad Sostenible e Inteligente[xxvi], junto con un plan de acción de 82 iniciativas para orientar el trabajo hasta 2024. La Comisión apuesta firmemente porque el transporte europeo se convierta en la vía adecuada para un futuro sostenible, resiliente e inteligente mediante la identificación de 10 ámbitos emblemáticos. Los objetivos propuestos en la Estrategia coinciden con el Plan del Objetivo Climático para 2030 y pretender lograr, en consecuencia, una reducción del 90% de las emisiones del transporte de aquí a 2050 (acorde, todo ello, con el objetivo de la Unión de conseguir la denominada “neutralidad climática”). Tal y como declara expresamente la Comisión, aunque la movilidad aporta numerosos beneficios, no está exenta de costes, entre los que destacan “las emisiones de gases de efecto invernadero o la contaminación atmosférica, acústica y del agua, pero también los accidentes de tráfico, la congestión y la pérdida de biodiversidad, todo lo cual repercute en nuestra salud y bienestar”. El reto más serio al que se enfrenta el sector del transporte es el de reducir significativamente sus emisiones y ser más sostenible y resiliente. En este sentido, la ecologización de la movilidad se impone como nuevo requisito para que el sector del transporte crezca. La movilidad en Europa, para la Comisión, debe basarse en “un sistema de transporte multimodal, tanto de pasajeros como de mercancías, eficiente e interconectado, que esté reforzado por una red de trenes de alta velocidad asequibles, por abundantes infraestructuras de recarga y repostaje para vehículos de emisión cero y oferta de combustibles renovables e hipocarbónicos y por una movilidad más limpia y activa en ciudades más ecológicas que contribuyan al buen estado de salud y el bienestar de sus ciudadanos”. Para conseguir estos objetivos, será necesario utilizar la digitalización y la automatización que suponen un incremento de los niveles de seguridad, protección, fiabilidad y comodidad[xxvii].

La estrategia propuesta por la Comisión identifica diez ámbitos representativos con un plan de acción que guiará su trabajo durante los próximos años, según la siguiente hoja de ruta:

“De aquí a 2030:

  • al menos treinta millones de vehículos de emisión cero circularán por las carreteras europeas;
  • cien ciudades europeas serán climáticamente neutras;
  • se duplicará el tráfico de trenes de alta velocidad;
  • los desplazamientos colectivos programados inferiores a 500 km deben ser neutros en carbono dentro de la UE;
  • la movilidad automatizada se desplegará a gran escala;
  • habrá buques de emisión cero listos para su comercialización.

De aquí a 2035:

  • habrá aeronaves de gran tamaño de emisión cero listas para su comercialización.

De aquí a 2050:

  • prácticamente todos los automóviles, furgonetas, autobuses y los nuevos vehículos pesados serán de emisión cero;
  • se duplicará el tráfico de trenes de mercancías;
  • se triplicará el tráfico de trenes de alta velocidad;
  • la red transeuropea de transporte (RTE-T) multimodal equipada para un transporte sostenible e inteligente con conectividad de alta velocidad estará operativa para la red global”.

Las iniciativas, denominadas emblemáticas, que la Comisión propone son las siguientes:

  • “Iniciativa emblemática 1: Impulsar la adopción de vehículos de emisión cero, los combustibles renovables e hipocarbónicos y la infraestructura asociada.
  • Iniciativa emblemática 2: Crear aeropuertos y puertos sin emisiones.
  • Iniciativa emblemática 3: Lograr que la movilidad interurbana y urbana sea más sostenible y saludable.
  • Iniciativa emblemática 4: Ecologización del transporte de mercancías.
  • Iniciativa emblemática 5: Tarificación del carbono y oferta de mejores incentivos para los usuarios.
  • Iniciativa emblemática 6: Hacer realidad la movilidad multimodal conectada y automatizada.
  • Iniciativa emblemática 7: Innovación, datos e inteligencia artificial para una movilidad más inteligente.
  • Iniciativa emblemática 8: Reforzar el mercado único.
  • Iniciativa emblemática 9: Alcanzar una movilidad justa y equitativa para todos.
  • Iniciativa emblemática 10: Reforzar la seguridad y protección del transporte”.

Debemos preguntarnos qué papel ha tenido, en la conformación de la Política Común de Transportes, el Parlamento Europeo. Pues bien, al respecto debe destacarse, principalmente, i) su postura favorable respecto de la liberalización de los mercados de transportes; y, ii) su apoyo al modelo de movilidad sostenible, en el que, como hemos visto, deben tenerse en cuenta las condiciones sociales, fiscales, técnicas y, por supuesto, las normas de seguridad.

Sobre el Libro Blanco de 2001, el Parlamento aprobó, el 12 de febrero de 2003, una Resolución, en la que, precisamente, resaltaba la cuestión de la sostenibilidad, considerándola esencial en el desarrollo de la política europea de transportes, que debía convertirse en una política integrada a fin de garantizar la movilidad de las personas y de las mercancías en un sistema de transportes eficiente, socialmente compatible y respetuoso del medio ambiente. Asimismo, dicha Resolución consideraba necesario mantener la competitividad del transporte por carretera, debiéndose, además, llevar a cabo una equitativa imputación de los costes externos y de infraestructura relativos a cada modo. El Parlamento presentó una serie de propuestas concretas para cada uno de los modos de transporte, su seguridad, el calendario para completar las RTE-T y su financiación y puso de manifiesto su preocupación por la gravedad de los problemas que afectaban al transporte, apoyando las propuestas del Consejo de Gotemburgo que requerían prioridad en la lucha contra la contaminación y un desacoplamiento significativo entre el crecimiento del transporte y el crecimiento del PIB siempre que ello fuera posible.

El 25 de septiembre de 2007, la Comisión publicó el Libro Verde «Hacia una nueva cultura de la movilidad urbana», y el 9 de julio de 2008 el Parlamento publicó una Resolución con el mismo título, en la que declaraba acoger con satisfacción el Libro Verde como base adecuada para el debate y formulación de la futura política de la UE en cuanto al transporte urbano, en la que era esencial valorar la viabilidad de las ciudades y los efectos sobre la demografía. Asimismo, consideraba que la Unión debía definir una estrategia global sobre movilidad urbana, para conseguir un uso más racional de coches particulares, y promover la transferencia hacia modos de transporte sostenibles, que contribuyeran a la protección del medio ambiente con una reducción de la emisión de gases de efecto invernadero.

Meses después, en concreto, el 23 de abril de 2009, el Parlamento adoptó la Resolución «Un plan de acción sobre movilidad urbana», Entre otros aspectos, el Parlamento llamó la atención sobre la necesidad de llevar a cabo, a nivel europeo, un planteamiento integrado sobre movilidad urbana, a fin de crear un marco de referencia común para los actores europeos, nacionales, regionales y lo en la que proponía acelerar la investigación y la innovación europea en materia de movilidad urbana, para lo cual era necesario reforzar la investigación y el desarrollo de Sistemas de Transporte Inteligentes (STI). Asimismo, el Parlamento proponía fomentar el máximo aprovechamiento de los distintos métodos de desplazamiento mejorando la programación urbana.

A raíz de esta Resolución, la Comisión adoptó la Comunicación del mismo título: «Plan de Acción de Movilidad Urbana», publicada el 30 de septiembre de 2009, en la que, por medio de un plan de movilidad urbana, proponía a las autoridades locales, regionales y nacionales ideas para ofrecer en las zonas urbanas una máxima calidad de vida elevada y sostenible. En esta Comunicación, la Comisión insistía en animar a las ciudades a adoptar medidas de lucha contra el cambio climático, así como a crear sistemas de trasporte eficaces y sostenibles, sobre la base de compromisos exclusivamente voluntarios. El plan de acción propuesto por la Comisión afectaba tanto al transporte de personas como de mercancías en las zonas urbanas y metropolitanas y contemplaba veinte medidas concretas clasificadas en seis grandes temas: 1) Promover políticas integradas; 2) Responder a las necesidades de los ciudadanos; 3) Ecologizar el transporte urbano; 4) Intensificar la financiación; 5) Compartir experiencias y conocimientos; y, 6) Optimizar la movilidad urbana.

El 17 de diciembre de 2013, la Comisión publicó una nueva Comunicación, titulada «Juntos por una movilidad urbana competitiva y eficiente en el uso de los recursos», con el propósito de reforzar el apoyo a las ciudades europeas para abordar los retos que la movilidad urbana representa, para lo cual se consideraba necesario superar los enfoques fragmentados y desarrollar el mercado único de soluciones innovadoras de movilidad urbana abordando cuestiones como las especificaciones y las normas comunes o la contratación pública conjunta. En esta Comunicación se tenía muy en cuenta la necesidad de que los centros urbanos fueran lo más accesibles posible, para lo cual debían tomarse decisiones sobre el uso del espacio urbano (espacios reservados para la carga y descarga, carriles para autobuses, coches, aparcamientos, instalaciones peatonales, carriles y aparcamientos para bicicletas). Dos años después, el Parlamento adoptó una Resolución sobre «movilidad urbana sostenible», en la que se instaba, no sólo a los Estados miembros, sino a las “ciudades”, a elaborar planes en materia de movilidad urbana sostenible que otorgaran prioridad a: i) los modos de transporte de más bajas emisiones; ii) los vehículos propulsados por combustibles alternativos; y, iii) los sistemas de transporte inteligentes. Asimismo, el Parlamento solicitaba, tanto a la Comisión como a los Estados miembros, a que i) crearan un intercambio de ejemplos de mejores prácticas de planificación y uso del espacio; y, ii) diseñaran campañas de sensibilización pública sobre la movilidad sostenible.

El Parlamento, en esta Resolución, subraya que el trabajo realizado hasta el momento a nivel europeo y en muchas ciudades ha sido positivo por lo que debe continuarse, destacando que la planificación de la utilización del suelo es la fase más importante para la creación de redes de transporte fluidas y seguras que sean duraderas y tengan un verdadero impacto en los volúmenes y en la distribución del tráfico y poniendo de manifiesto que la seguridad de los peatones siempre ha de considerarse un elemento clave de toda planificación urbana sostenible.

Sobre el Libro Blanco de la Comisión de 2011, el Parlamento publicó dos resoluciones. La primera, de fecha 15 de diciembre de 2011, titulada «Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte: por un sistema de transportes competitivo y sostenible», apoyaba los principales objetivos y medidas del Libro, las considerando que las redes multimodales y la integración de los diferentes servicios y modos de transporte conllevarían la mejora de las conexiones y de la eficiencia en el transporte tanto de pasajeros como de mercancías. Asimismo, el Parlamento lleva a cabo un análisis de los progresos alcanzados en la puesta en práctica de los objetivos del Libro Blanco, incidiendo, respecto de la materialización de un espacio único de transporte de cara al año 2020, en la importancia que el transporte tiene en el ámbito socioeconómico e insistiendo en la relevancia que para el sistema tienen la interconexión e interoperabilidad.

La segunda de las resoluciones sobre la aplicación del Libro Blanco de 2011, titulada «hacer balance y avanzar hacia una movilidad sostenible», fue aprobada el 9 de septiembre de 2015, y en ella el Parlamento manifestó la satisfacción con la que acogía el propósito de la Comisión de llevar a cabo una revisión intermedia del Libro Blanco con el fin de evaluar los progresos realizados y proponer nuevas acciones para alcanzar sus objetivos. Asimismo, el Parlamento puso de manifiesto su pesar porque algunos de los objetivos del Libro no se habían podido aún conseguir dada la falta de los medios (operativos y financieros) que para alcanzarlos eran necesarios, reclamando un incremento drástico de la dotación financiera del CEF y competencias europeas mucho más amplias para la preparación, aplicación y financiación de proyectos de transporte y de infraestructuras transnacionales. En esta resolución, el Parlamento formuló una serie de recomendaciones encaminadas a la implantación efectiva de un sistema de transportes sostenible, competitivo, accesible, eficaz, eficiente y adaptado a los usuarios, para lo cual entendía imprescindible la integración adecuada de todas las modalidades o modos de transporte, situando a las personas en el corazón de la política de transportes.

En diciembre de 2017, el Parlamento adoptó la Resolución «Estrategia europea a favor de la movilidad de bajas emisiones», destacando la necesidad de invertir en la multimodalidad y en el transporte público. Asimismo, el Parlamento resaltó la importante función que la digitalización tenía que desempeñar parala consecución real y efectiva de la movilidad sostenible. Para respetar el Acuerdo de París, el Parlamento considera que las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes del transporte tendían que aproximarse a cero para mediados de siglo, y que las emisiones de contaminantes atmosféricos procedentes del transporte deberían reducirse drásticamente y sin demora. Asimismo, el Parlamento reconoce la necesidad de establecer cambios significativos en la gestión de la demanda del transporte y en la ordenación territorial para hacer la transición necesaria hacia un enfoque multimodal.

Posteriormente, a raíz de la Comunicación de la Comisión «Hacia el mayor uso posible de los combustibles alternativos – Plan de acción sobre la infraestructura para los combustibles alternativos»[xxviii], de noviembre de 2017, en la que se insistía en la aceleración del proceso de descarbonización del sector del transporte, el Parlamento adoptó, en octubre de 2018, una Resolución en la que instaba, precisamente a la Comisión, para que presentara una revisión de la Directiva 2014/94/UE relativa a la implantación de una infraestructura para los combustibles alternativos[xxix].

La Comunicación de la Comisión, de mayo de 2018, «Hacia una movilidad automatizada: estrategia de la UE para la movilidad del futuro»[xxx], fue acogida favorablemente por el Parlamento en su Resolución, de 15 de enero de 2019, reconociendo los esfuerzos de la Comisión y los Estados miembros en materia de movilidad automatizada del futuro, apoyando el planteamiento según el cual la Unión debe asumir el liderazgo mundial en el despliegue de sistemas seguros de movilidad automatizada. El Parlamento confirma la importante función que desempeñan los sistemas de transporte inteligentes cooperativos (STI cooperativos)[xxxi] en la conectividad para los vehículos automatizados o autónomos, alentando a los Estados miembros y al sector a implantar estos sistemas y pidiendo a la Comisión que apoye su despliegue, especialmente mediante el Mecanismo «Conectar Europa», los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos y el programa InvestEU[xxxii]. Asimismo, el Parlamento destaca el potencial de innovación de todos los medios autónomos de transporte por carretera, ferroviarios, por vías navegables y aéreas, señalando que los avances en el terreno de la movilidad autónoma, particularmente en el transporte por carretera, exigen la cooperación sinérgica de muchos sectores de la economía europea, como los fabricantes de vehículos y los sectores digitales. No obstante, el Parlamento señala también que la Comunicación de la Comisión sobre la ruta hacia la movilidad automatizada carece de análisis y propuestas de vehículos autónomos en todos los modos de transporte, por lo que insta a la Comisión a que garantice estrategias y análisis específicos de cada modo, incluidos los ámbitos del transporte intermodal y la movilidad. Asimismo, solicita a la Comisión y a los Estados miembros que amplíen sus políticas relativas a la conducción autónoma para que incluyan también el transporte colectivo, así como que amplíen sus políticas relativas a la conducción autónoma para incluir todos los modos y formas de transporte, también el colectivo. Asimismo, el Parlamento destaca que se prevé un aumento masivo de los datos producidos, recopilados y transmitidos por los vehículos autónomos, por lo que es necesario emplear dichos datos, en particular los no personales y anonimizados, a fin de facilitar el despliegue de los vehículos autónomos[xxxiii].

No debemos terminar este apartado, sin aludir a la propuesta del Parlamento Europeo adoptada “en tiempos del covid”, es decir, en una situación de crisis global que afecta intensamente a Europa. El Parlamento sigue llamando la atención sobre los sectores del turismo y el transporte que considera, junto con el de la cultura, los más afectados por la pandemia. En este sentido, el Parlamento valoró positivamente la Comunicación de la Comisión, de 13 de mayo de 2020, «El turismo y el transporte en 2020 y en adelante»[xxxiv] y el paquete sobre turismo y transportes, al entender que es un paso necesario para apoyar la recuperación de estos sectores, destacando que “en el contexto de crisis que atravesamos en la actualidad, en el que numerosas empresas de transporte tienen dificultades para sobrevivir, resulta fundamental invertir en mayor medida en infraestructuras estratégicas de transporte a escala de la Unión; destaca, por otra parte, que los planes de recuperación del transporte, junto con las ayudas destinadas a salvar los sectores de transporte existentes, deben centrarse en oportunidades de crecimiento innovadoras (…)[xxxv]”.

2. Política europea sobre el transporte ferroviario

La política ferroviaria europea comenzó a desarrollarse en la segunda mitad del Siglo XX vinculada a la Comunidad Económica del Carbón y el Acero. En efecto, la expansión de las industrias del carbón y del acero hizo que el ferrocarril adquiriera especial relevancia, convirtiéndose en el medio necesario para transportar las mercancías de las explotaciones dedicadas a la extracción del carbón y a la fabricación del acero.

En una primera etapa, el objetivo de la regulación dedicada al ferrocarril pretendía la armonización de las tarifas del transporte internacional, a fin de suprimir aquellas que pudieran ser calificadas de discriminatorias. En la década de los cincuenta, el endeudamiento de las empresas ferroviarias era muy grande, lo que motivó que la normativa destinada a lograr la normalización de las cuentas de las referidas empresas se centrara en evitar o minorizar dicho endeudamiento.

Paulatinamente, el ferrocarril fue adquiriendo más relevancia empezando a ser considerado desde una óptica integradora. En las Conferencias celebradas en 1965, se unificaron las diferentes perspectivas y soluciones propuestas de cara a afrontar los problemas que presentaba el sector ferroviario europeo. A finales de la década de los sesenta, comenzó a tratarse normativamente la liberalización del sector, con la aprobación de tres reglamentos que pretendieron imponer cierta disciplina financiera a las empresas ferroviarias:

  • Reglamento (CEE) 1191/69 del Consejo, de 26 de junio, relativo a la acción de los Estados miembros en materia de obligaciones inherentes a la noción de servicio público en el sector de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable. Consideraba que uno de los objetivos de la política común de transportes debía ser la eliminación de las desigualdades y desventajas económicas que se creaban por la imposición que los Estados miembros hacían a las empresas de transporte de obligaciones inherentes a la noción de servicio público, entendiendo que dichas obligaciones falseaban sustancialmente las condiciones de la competencia. Por ello, el reglamento impuso su supresión, aunque reconocía que, en ciertos casos, su mantenimiento era necesario para garantizar la provisión de suficientes servicios de transporte.
  • Reglamento (CEE) 1192/69 del Consejo, de 26 de junio, relativo a las normas comunes para la normalización de las cuentas de las empresas ferroviarias. En el mismo sentido que el anterior, este reglamento pretendía lograr la normalización de las cuentas de las empresas ferroviarias con la compensación financiera de los efectos generados por las cargas o ventajas que, por parte de los poderes públicos, se imponían a las empresas ferroviarias y que falseaban las condiciones de la competencia.
  • Reglamento (CEE) 1107/70 del Consejo, de 4 de junio, relativo a las ayudas concedidas en el sector de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable. Siguiendo la misma línea, en este reglamento se establecieron disposiciones relativas a las ayudas otorgadas en el sector de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable. Dichas ayudas podían ser consideradas compatibles con el Tratado siempre que respondieran a necesidades de coordinación de los transportes o que correspondieran al reembolso de determinadas obligaciones inherentes a la noción de servicio público.

La Decisión 75/327/CEE del Consejo, de 20 de mayo, relativa al saneamiento de la situación de las empresas de ferrocarriles y a la armonización de las normas que rigen relaciones financieras entre estas empresas y los Estados, intentó establecer un concepto de equilibrio financiero, en el que debían considerarse los ingresos procedentes del tráfico y las aportaciones que los Estados hacían en concepto de compensación de las cargas derivadas de las obligaciones de servicio público, de normalización de cuentas y de otras ayudas autorizadas por la CEE. Esta Decisión consideraba necesaria la armonización de las normas relativas a las relaciones entre las empresas ferroviarias y los Estados, sobre todo las financieras.

Gradualmente, fue aumentando la preocupación por la situación financiera de las empresas ferroviarias. En efecto, el primer informe bienal sobre la situación económica y financiera del sector del ferrocarril se aprobó en 1977, adoptándose en el año siguiente el Reglamento 2183/78/CEE, de 19 de septiembre, relativo al establecimiento de principios uniformes para el cálculo de los costes de las empresas ferroviarias, cuyo objetivo principal (limitado, eso sí, en una primera fase al tráfico internacional de mercancías por trenes completos[xxxvi]) fue el de asegurar una mayor cooperación entre las empresas en el marco de su responsabilidad comercial y conforme al principio de reciprocidad,  a fin de contribuir al saneamiento de su situación financiera, intercambiándose información sobre el cálculo de costes

El segundo informe bienal sobre la situación económica y financiera del sector ferroviario se presentó ante el Consejo en 1979. En este informe, se puso de manifiesto la dependencia que las empresas ferroviarias tenían respecto de sus respectivos Estados y la correlativa falta de autonomía financiera de las mismas.

Posteriormente, la normativa comunitaria se fue centrando, fundamentalmente, en: i) la eliminación de las distorsiones en la competencia; ii) el desarrollo de los transportes combinados; iii) el tránsito interfronterizo; iv) la mejora de las infraestructuras ferroviarias; y, v) la optimización de la situación financiera del sector. En la Resolución, de 15 de diciembre de 1981, referente a la política ferroviaria de la Comunidad, el Consejo destacó la relevancia de la política relativa a los ferrocarriles en el conjunto de la política común de transportes, considerándola un elemento esencial, motivo por el cual debía mejorarse su eficacia para hacer frente a las necesidades de la economía en general y de los usuarios en particular, aprovechando su capacidad para ahorrar energía, emplear fuentes de energía alternativas del petróleo, proteger el medio ambiente y garantizar determinados tipos de transporte,  tales como los transportes a larga distancia o determinados transportes de los considerados pesados.

Fue en la década de 1990, cuando la Comisión manifestó con más intensidad su preocupación por la falta de coordinación, en materia de transporte ferroviario, entre las distintas legislaciones de los Estados miembros entre sí y respecto de la Comunidad. El 25 de enero de 1990, la Comisión elevó al Consejo una Comunicación sobre la política ferroviaria comunitaria en la que se contemplaba la autonomía de gestión de las empresas ferroviarias como un elemento clave para conseguir la compatibilidad operativa y técnica del ferrocarril. Una de las prioridades que se marcaba la Comisión era mejorar el rendimiento del transporte ferroviario internacional, para lo que se consideraba necesario flexibilizar su base nacional.

La política ferroviaria en esta etapa se centró, esencialmente, en tres aspectos: i) la liberalización del sector; ii) la creación de una nueva forma de organización de las empresas ferroviarias; y, iii) el desarrollo de la alta velocidad.

La Directiva 91/440/CEE, de 29 de julio, sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios, impuso a los Estados miembros la obligación de adaptar, antes del 1 de enero de 1993, sus marcos legales, reglamentarios y administrativos a la normativa comunitaria. La Directiva consideraba a los ferrocarriles como un elemento vital del sector de los transportes en la Comunidad que, a su vez, constituía un elemento esencial del mercado interior. Por ello, era necesario mejorar le eficacia de la red de ferrocarriles e integrarla en un mercado competitivo, teniendo en cuenta sus aspectos específicos. Para que los transportes por ferrocarril pudieran ser eficaces y competitivos con respecto a los demás medios de transporte, los Estados miembros debían conceder a los operadores un régimen de empresa independiente que les permitiera actuar con arreglo a criterios comerciales[xxxvii] y adaptarse a las necesidades del mercado. La Directiva entendía que la una explotación eficaz de la red ferroviaria podría verse facilitada por una separación entre la explotación de los servicios de transporte y la administración de la infraestructura; actividades que debían administrase o llevarse a cabo por separado y con contabilidades distintas, puesto que la eficacia de los ferrocarriles requería su adaptación a las necesidades del mercado único[xxxviii].

Asimismo, la Directiva estableció la posibilidad de que el administrador de infraestructuras pudiera imponer a las empresas ferroviarias y las agrupaciones internacionales que se sirvieran de las infraestructuras el canon por su utilización. Este canon debía calcularse excluyéndose toda discriminación entre empresas ferroviarias, y podría tener en cuenta “los kilómetros recorridos, la composición del tren y todo tipo de condicionante especial debido a factores tales como la velocidad, la carga eje y el nivel o el período de uso de la infraestructura” (art. 8).

Asimismo, la Directiva previó (art. 9) la posibilidad de establecer mecanismos de saneamiento financiero de las empresas ferroviarias, a fin de reducir sus deudas y conseguir una gestión financiera sana.

En relación con el acceso a la infraestructura ferroviaria, el art. 10 de la Directiva reconoció a las agrupaciones internacionales el derecho de acceso y de tránsito en los Estados miembros en los que estuvieran establecidas las empresas ferroviarias que las constituyeran, así como el derecho de tránsito en los demás Estados miembros para prestaciones de servicios de transporte internacionales en las conexiones entre los Estados miembros en las que estuvieran establecidas las empresas que las constituyeran.

Puede afirmarse, sin lugar a duda, que la Directiva 91/440 conformó, desde el punto de vista formal, la primera política ferroviaria común europea.

Posteriormente, la Directiva 95/18/CE, del Consejo, de 19 de junio, sobre concesión de licencias a las empresas ferroviarias, determinó los criterios en virtud de los cuales los Estados miembros podían conceder, modificar y renovar las licencias ferroviarias, que tendrían validez en todo el territorio comunitario. Para su expedición era necesario utilizar, o, en su caso, crear un organismo independiente, correspondiendo a las empresas solicitantes demostrar que cumplían los requisitos fijados de honorabilidad, capacidad financiera, competencia profesional y responsabilidad civil. La licencia no otorgaba por sí misma el derecho de acceso a la infraestructura, al quedar este subordinado al cumplimiento de los requisitos necesarios para la adjudicación de la capacidad de infraestructura (certificado de seguridad; asignación de surcos, etc).

La Directiva 95/19/CEE, de 19 de junio, sobre la adjudicación de las capacidades de la infraestructura ferroviaria y la fijación de los correspondientes cánones de utilización, estableció las condiciones para la utilización de la red ferroviaria fijando un marco amplio para la adjudicación de capacidad de infraestructura. La Comisión consideraba necesario establecer normas no discriminatorias en relación con la fijación de cánones de utilización de la infraestructura, definiendo de un modo genérico tanto los procedimientos para adjudicar las infraestructuras ferroviarias (Sección IV), como los correspondientes cánones de utilización de dichas infraestructuras (Sección III)[xxxix], cuya fijación debería tener en cuenta la naturaleza del servicio, su duración, la situación del mercado y la naturaleza y el deterioro de la infraestructura. Asimismo, la Directiva regulaba la asignación de usos de la infraestructura ferroviaria (Sección II).

Respondiendo a la necesidad de definir una estrategia para revitalizar los ferrocarriles comunitarios saneando su situación económica y garantizando la libertad de acceso al conjunto del tráfico y de los servicios públicos, la Comisión publicó, en 1996, El Libro Blanco: Una estrategia para la revitalización de los ferrocarriles comunitarios”, fijándose como objetivo principal el de conseguir la prosperidad de los ferrocarriles para lo cual, entre otras medidas, debía establecerse una adecuada división de responsabilidades entre el Estado y las compañías de ferrocarril, cuya estructura financiera debía posibilitar una gestión eficaz e independiente. La financiación de los ferrocarriles se basaba en dos puntos fundamentales: i) los Estados miembros debían liberar a las compañías de ferrocarril de las deudas heredadas del pasado; y, ii) la explotación de las compañías de ferrocarril debía realizarse con criterios comerciales. Asimismo, la Comisión se comprometía a modificar la legislación comunitaria a fin de que la gestión de las infraestructuras y las actividades de transporte quedaran separadas en unidades diferentes, con gestión y balances independientes. En relación con los servicios públicos, la Comisión se comprometía a i) mejorar la relación calidad-precio; ii) generalizar los contratos de servicio público entre el Estado y los operadores de transporte; y, iii) tener en cuenta los problemas que, en la práctica, se habían planteado por la introducción de operadores en el mercado de transporte ferroviario.

En este Libro, se indicaba que el sector ferroviario se encontraba en declive con una cuota de mercado a la baja, dadas las dificultades que el ferrocarril tenía para adaptarse a la evolución del mercado y a las necesidades de los usuarios. Sin embargo, se apostaba por fomentar el ferrocarril como modo de transporte cada vez más importante en Europa, convirtiéndolo en un sector eficiente, orientado hacia la demanda y menos dependiente de las subvenciones. Para la consecución de estos objetivos, en el Libro se realizaron una serie de propuestas relativas a i) los aspectos financieros; ii) la introducción de las fuerzas del mercado en el sector ferroviario; iii) las mejoras del servicio público dentro del sector; iv) la integración de los sistemas nacionales (red transeuropea de transportes, seguridad e I + D); y, v) a los aspectos sociales[xl].

En el Libro, la Comisión propuso, entre otras iniciativas, la de fomentar una serie de corredores europeos («superpistas[xli]») de transporte ferroviario de mercancías, con el fin de resolver los problemas específicos del transporte transfronterizo de mercancías por ferrocarril. Dos años después, la Comisión aprobó la Comunicación titulada “Superpistas ferroviarias transeuropeas de transporte de mercancías”, en la que propuso la creación de corredores ferroviarios cuyo acceso debía ser equitativo, justo y no discriminatorio para todos los operadores ferroviarios titulares de una licencia en la Comunidad. Las «superpistas ferroviarias de transporte de mercancías[xlii]» (concepto centrado en la infraestructura ferroviaria) se configuraron como corredores o itinerarios destinados al transporte internacional de mercancías por ferrocarril y su creación tenía carácter voluntario.

A fin de revitalizar el sector ferroviario y dotarlo de competitividad frente a los demás medios de transporte, se adoptaron una serie de directivas que conformaron el denominado Primer Paquete Ferroviario:

  • Directiva 2001/12/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero, por la que se modificó la Directiva 91/440/CEE sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios. Entre sus objetivos se encontraba el de garantizar un acceso equitativo y no discriminatorio a las infraestructuras ferroviarias “mediante la separación de determinadas funciones esenciales o la creación de un órgano de regulación[xliii] de los ferrocarriles que ejerza las funciones de control y aplicación, o mediante ambas cosas, así como mediante la separación de las cuentas de pérdidas y ganancias y de los balances”. El derecho de acceso a la infraestructura debía garantizarse a toda empresa ferroviaria titular de una licencia, siempre que reuniera los correspondientes requisitos de seguridad. Precisamente, en materia de seguridad, la Directiva entendía que los Estados debían garantizarla, asimismo, mediante entidades independientes. Las redes nacionales debían abrirse a las empresas o agrupaciones empresariales internacionales de transporte de mercancías para facilitar el desarrollo de la Red Transeuropea de Transporte Ferroviario de Mercancías. Esta obligación se llevó a cabo en dos etapas. La primera, en 2003, con la liberalización de los 50.000 kilómetros pertenecientes al tráfico de mercancías que conformaban la Red Transeuropea de Transportes, y la segunda, en 2008, con la incorporación de toda la red ferroviaria europea. Asimismo, la Directiva preveía la creación de unos órganos con suficiente grado de independencia para regular la competencia en el mercado de los servicios ferroviarios cuando no existieran entidades que ejercieran dichas funciones.
  • Directiva 2001/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero, por la que se modificó y amplió el contenido de la Directiva 95/18/CE del Consejo sobre concesión de licencias a las empresas ferroviarias. El procedimiento de concesión de licencias debía basarse en los principios de no discriminación y transparencia. Para velar por la calidad y fiabilidad de los servicios, se consideraba necesario un régimen común de licencias que garantizara que todas las empresas ferroviarias cumplían, en todo momento, determinados requisitos de solvencia, capacidad financiera y competencia profesional, a fin de proteger a sus clientes y a terceros y ofrecer un servicio con un alto nivel de seguridad. La Directiva preveía, asimismo, que las empresas ferroviarias autorizadas para ejercer el transporte internacional de mercancías debían cumplir la normativa aduanera y fiscal pertinente.
  • Directiva 2001/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria, aplicación de cánones por su utilización y certificación de la seguridad, que derogó la Directiva 95/19 y estableció, entre otros aspectos, la posibilidad de celebración de un acuerdo marco (con una duración de cinco años, renovables por periodos iguales a la vigencia inicial) entre una empresa ferroviaria y un administrador de infraestructuras, con la condición de que este no impidiera la utilización de la infraestructura por otras empresas. En el acuerdo marco no debía definirse una franja concreta, puesto que la finalidad de dicho acuerdo marco era la de cumplir las expectativas comerciales del candidato autorizado. La Directiva también disponía que debían regularse mediante contrato los derechos y obligaciones del administrador de infraestructuras y de los candidatos autorizados. Asimismo, estableció la obligación, para los administradores de infraestructuras, de publicar una declaración sobre la red en la debían recogerse las características de la infraestructura puesta a disposición de las empresas ferroviarias, incluidas sus condiciones de acceso, los criterios de adjudicación y los principios de tarificación. En la Directiva se definía el conjunto de prestaciones mínimas, así como los servicios de acceso obligatorio. Por lo que respecta a los sistemas de cánones y de adjudicación de capacidad, debía tenerse en cuenta la creciente congestión e, incluso, la escasez de la capacidad de infraestructura. Por ello, se consideraba importante mejorar la coordinación de los sistemas de adjudicación a fin de aumentar el atractivo del ferrocarril, especialmente en el tráfico internacional.
  • Directiva 2001/16/CE[xliv] del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de marzo, relativa a la interoperabilidad del sistema ferroviario transeuropeo convencional, desarrolló la Directiva 96/48/CE, de 26 de julio, relativa a la interoperabilidad del sistema ferroviario transeuropeo de alta velocidad, centrándose en los condiciones que debía cumplir el sistema de interoperabilidad, referidas al proyecto, construcción, puesta en servicio, rehabilitación, renovación, explotación y mantenimiento de los elementos de dicho sistema, así como a las cualificaciones profesionales y a las condiciones de salud y seguridad del personal que contribuye a su explotación. Asimismo, la Directiva se ocupó de regular las especificaciones técnicas de interoperabilidad (cada uno de los subsistemas debía ser objeto de una ETI[xlv], en especial en materia de componentes e interfaces, debiéndose, por ello, tener en cuenta la extensión y complejidad del sistema ferroviario transeuropeo convencional). En la Directiva se reconocía la necesidad de adoptar “un enfoque progresivo adecuado a las necesidades específicas de interoperabilidad del sistema ferroviario convencional, caracterizado por un patrimonio antiguo de infraestructuras y de material”.

El 23 de enero de 2002, la Comisión aprobó las medidas que conformaron el Segundo Paquete Ferroviario basadas, fundamentalmente, en cinco de las orientaciones recogidas en el Libro Blanco de 2001: enfoque común de seguridad, interoperabilidad, liberalización del mercado de transporte de mercancías por ferrocarril, creación de una Agencia Ferroviaria Europea (European Union Agency for Railways) y, por último, la intención de solicitar la adhesión de las empresas ferroviarias a la Organización Intergubernamental para los Transportes Internacionales Ferroviarios[xlvi].

  • Directiva 2004/49/CE, de 29 de abril, sobre la seguridad de los ferrocarriles comunitarios y por la que se modificaron las Directivas 95/18 y 2001/14. El objetivo esencial de esta Directiva fue el de reorganizar la legislación comunitaria en materia de seguridad ferroviaria, armonizando las cuestiones relativas a la certificación de la seguridad de las empresas, las funciones de las autoridades responsables de la seguridad y la investigación de accidentes ferroviarios. En la Directiva se indica que todos[xlvii] los operadores del sistema ferroviario debían ser, dentro de sus competencias, plenamente responsables de la seguridad del sistema. Por ello, se impuso el deber de los Estados miembros de distinguir entre esta responsabilidad inmediata de la seguridad y la tarea de las autoridades responsables de la seguridad de proporcionar un marco normativo nacional y de vigilar la actividad de los operadores. Gradualmente debían introducirse objetivos comunes de seguridad (OCS) y métodos comunes de seguridad (MCS) para garantizar no sólo el mantenimiento de un nivel alto de seguridad, sino también para mejorarlo. Asimismo, la Directiva consideró necesario establecer indicadores comunes de seguridad (ICS) para evaluar si el sistema cumplía con los OCS y facilitar la vigilancia de la seguridad ferroviaria.

(Foto: E&J)

  • Directiva 2004/50/CE, de 29 de abril, sobre la interoperabilidad del sistema ferroviario transeuropeo[xlviii] y por la que se modificaron las Directivas 96/48/CE y 2001/16/CE. En esta Directiva, que definió la interoperabilidad como la capacidad de circular indistintamente por cualquier sección de la red ferroviaria, se estableció que todo componente debía ser objeto del procedimiento de evaluación de la conformidad y de idoneidad para el uso indicado en las ETI e ir acompañado del certificado correspondiente, correspondiendo precisamente a las ETI establecer todas las disposiciones a las que debía ajustarse un componente de interoperabilidad, así como el procedimiento que debe seguirse para evaluar su conformidad. Por razones de seguridad, se instaba a los Estados miembros a que asignasen un código de identificación a todo vehículo que entrara en servicio, que debía después incluirse en un registro de matriculación nacional.
  • Directiva 2004/51/CE, de 29 de abril, sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios y por la que se modificó la Directiva 91/440/CEE. Esta Directiva, que también forma parte del conjunto de medidas anunciadas en el Libro Blanco sobre la política de transportes, declaraba que la Comisión debía examinar la evolución del tráfico, la seguridad, las condiciones de trabajo y la situación de los operadores y debía elaborar, a más tardar el 1 de enero de 2006, un informe sobre esta evolución acompañado, si procediese, de propuestas nuevas que permitieran asegurar las mejores condiciones posibles para la economía de los Estados miembros, para las compañías ferroviarias y sus trabajadores, y para los usuarios.
  • En la misma fecha, 29 de abril de 2004, se creó la Agencia Ferroviaria Europea, en virtud del Reglamento (CE) 881/2004, del Parlamento Europeo y del Consejo. La Agencia se concibió como un organismo comunitario, dotado de personalidad jurídica y de un presupuesto autónomo y se creó como un organismo especializado tanto en materia de seguridad como de interoperabilidad, cuyos objetivos debían alcanzarse de un modo simultáneo. El propósito de la Agencia debía ser el de revitalizar el sector ferroviario y alcanzar los objetivos generales de la política común de transportes, contribuyendo al desarrollo de una auténtica cultura ferroviaria europea, siendo el instrumento esencial de diálogo, concertación e intercambios entre todos los agentes del sector ferroviario, respetando las competencias de cada uno. En el Reglamento se hacía referencia a las aptitudes profesionales requeridas a los maquinistas que debían abordarse respetando el marco existente en materia de diálogo social, siendo la Agencia el organismo que debía debe prestar el apoyo técnico necesario para tener en cuenta este aspecto a escala europea. Asimismo, a la Agencia se le encargaba la tarea de apoyar el fomento de la innovación en materia de seguridad ferroviaria y de interoperabilidad.

El Tercer Paquete Ferroviario se aprobó, por el Parlamento Europeo y el Consejo, el 23 de octubre de 2007, con la finalidad de i) crear un escenario que permitiera la competencia y liberalización del sector; y, ii) reforzar la seguridad y los derechos y obligaciones de los pasajeros:

  • Directiva 2007/58/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre, por la que se modifican la Directiva 91/440/CEE sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios, y la Directiva 2001/14/CE, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria y la aplicación de cánones por su utilización. Esta Directiva, que continuó el proceso de liberalización y apertura del mercado de transporte ferroviario, tenía como objetivo la apertura del mercado para los servicios ferroviarios internacionales[xlix] de transporte de viajeros dentro de la Comunidad, y no para aquellos que unen un Estado miembro a un tercer país. Como aspectos a destacar de la misma, puede señalarse que permitió a los Estados miembros limitar el cabotaje en dos supuestos: i) cuando el equilibrio económico de un contrato de servicio público pudiera verse comprometido; y, ii) cuando se hubiera adjudicado (antes de la entrada en vigor de la Directiva) un contrato de concesión mediante un proceso de licitación pública, en el que se hubiera concedido el derecho exclusivo al transporte de viajeros entre estaciones del mismo país. Respecto a los cánones, debían establecerse de conformidad con el Derecho comunitario, con respeto a los principios de equidad, transparencia, no discriminación y proporcionalidad. La autoridad competente designada por cada Estado miembro era la encargada de imponer un gravamen a la empresa ferroviaria que cubría los servicios, nacionales o internacionales, de transporte de pasajeros. Para las infraestructuras especializadas (como los enlaces en la red de alta velocidad), las empresas ferroviarias podían establecer acuerdos marco cuya duración podía ser hasta de 15 años.
  • Directiva 2007/59/CE, de 23 de octubre, sobre la certificación de los maquinistas de locomotoras y trenes en el sistema ferroviario de la Comunidad, que resultó del Acuerdo paritario histórico celebrado entre la Federación Europea de Trabajadores del Transporte (ETF) y la Comunidad Europea del Ferrocarril (CER) sobre determinados aspectos de las condiciones de trabajo de trabajadores móviles que prestaban servicios de interoperabilidad transfronteriz El objetivo de esta Directiva fue el de unificar las legislaciones nacionales sobre las condiciones de certificación de los maquinistas, a fin de que los conductores de trenes que tuviesen licencia en un país comunitario pudieran operar en otro país por medio de un sistema de certificación único a dos niveles: el primero, referido a una licencia expedida por los Estados en base a criterios profesionales, médicos y lingüísticos armonizados. El segundo, relativo a un certificado complementario comunitario, tanto para las infraestructuras como para el material rodante, que autorizaba la conducción de las dos categorías de vehículos existentes (categoría A, compuesta por locomotoras de maniobra, trenes de trabajo, vehículos de mantenimiento y cualesquiera otras locomotoras empleadas para maniobras; categoría B, para el transporte de personas y de mercancías). Para obtener la licencia (que tenía una vigencia de diez años) había que cumplir unos requisitos mínimos de edad y tener la formación académica adecuada.
  • Reglamento (CE) 1370/2007, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera. Este Reglamento, que derogó los Reglamentos 1191/69 y 1107/70 del Consejo, tuvo en cuenta que numerosos servicios de transporte terrestre de viajeros constituían una necesidad en términos de interés económico genera, pero que, sin embargo, no podían prestarse en régimen de explotación comercial, por lo que las autoridades competentes de los Estados miembros debían poder intervenir para asegurar la prestación de esos servicios, mediante la adjudicación de derechos exclusivos a los operadores de servicio público, la concesión de una compensación financiera y el establecimiento de reglas generales de explotación de los transportes públicos. Desde el punto de vista del Derecho comunitario, era irrelevante que los servicios públicos de transporte de viajeros fueran explotados por empresas públicas o privadas, fundamentándose el Reglamento en los principios de neutralidad en lo que respecta al régimen de la propiedad indicado en el artículo 295 del Tratado, de libertad de los Estados miembros para definir los servicios de interés económico general recogido en el artículo 16 y en los de subsidiariedad y proporcionalidad consagrados en el artículo 5.
  • Reglamento (CE) 1371/2007, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre, sobre los derechos y las obligaciones de los viajeros de ferrocarril. Al considerarse el viajero de ferrocarril la parte más débil del contrato de transporte, debían defenderse sus derechos, entre los que se incluía la obtención de información sobre el servicio, antes y durante el viaje. La mejora de los derechos de los viajeros de ferrocarril debía basarse en el sistema existente de Derecho internacional sobre esta cuestión que figuraba en el apéndice A, «Reglas uniformes relativas al contrato de transporte internacional de viajeros y equipajes por ferrocarril (CIV)» del Convenio relativo a los Transportes Internacionales por Ferrocarril (COTIF), de 9 de mayo de 1980, modificado por el Protocolo de 3 de junio de 1999. El ámbito de aplicación del Reglamento comprendía los viajes y servicios de ferrocarril realizados en la UE que fueran prestados por una o varias empresas que dispusiesen de la correspondiente licencia.

Como puede observarse, hasta ese momento, la normativa comunitaria había tenido, como objetivo principal, procurar la liberalización del sector ferroviario (su apertura a la competencia), para lo cual era absolutamente necesario regular y armonizar aspectos claves como la interoperabilidad, la seguridad y el desarrollo de las correspondientes redes de infraestructura que evitasen los cuellos de botella en las vías y tramos con mayor tráfico.

El Cuarto Paquete Ferroviario tiene, sin embargo, un objetivo más ambicioso: la implantación efectiva del Espacio Único Europeo Ferroviario. Como se estudió en el apartado relativo a la Política Común de Transportes, en el Libro Blanco de 2011, la Comisión declaró la necesidad de crear un Espacio Único Europeo de Transporte, eliminando las barreras existentes entre los diferentes medios de transportes y facilitando el proceso de integración. En el Libro se fijaron, respecto del sector ferroviario, una serie de propuestas que pretendían conformar el Espacio Ferroviario Único Europeo y que consistían, básicamente, en i) la apertura del mercado nacional de transporte de pasajeros a la competencia; ii) el establecimiento de una autorización única por tipos de vehículos y de una única certificación de seguridad de empresa ferroviaria reforzando el papel de la Agencia Ferroviaria Europea; iii) el desarrollo de la gestión integrada de los corredores de mercancías; y, iv) la implantación efectiva de un acceso a las infraestructuras no discriminatorio. El Cuarto Paquete, está conformado por la siguiente normativa:

  • Directiva 2012/34/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre, por la que se establece un espacio ferroviario europeo único. En esta Directiva se consideraba al ferrocarril como un elemento esencial para la realización del mercado interior y la consecución de una movilidad sostenible. La Directiva reúne, en un solo texto, los principios relativos al desarrollo del ferrocarril, basado en la separación entre la administración de la infraestructura y la actividad del transporte, la concesión de licencias a las empresas ferroviarias y la aplicación de cánones por la utilización de la infraestructura. En términos generales, esta Directiva pretendía estimular la competencia fijando las condiciones para una mayor transparencia en el acceso al mercado, una separación contable clara y el refuerzo de la independencia de los organismos nacionales de control. Se encomendaba a los Estados miembros la labor de asegurar que las empresas ferroviarias contaran con un régimen de empresa independiente basada en criterios comerciales. A fin de asegurar el desarrollo futuro y la explotación eficiente del sistema ferroviario, la Directiva consideraba necesario distinguir entre la prestación de servicios de transporte y la explotación de la infraestructura, para lo cual la administración de cada una de dichas actividades debía llevarse a cabo por separado y con contabilidades distintas. Asimismo, se recomendaba hacer una distinción entre la prestación de servicios de transporte y la explotación de instalaciones de servicio. Por lo que respecta a los sistemas de cánones y de adjudicación de capacidad, debía procurarse la igualdad de acceso sin discriminación a todas las empresas, debiéndose reducir al mínimo el falseamiento de la competencia entre infraestructuras ferroviarias o modos de transporte, que pudiera derivarse de la existencia de diferencias significativas en los criterios que rigen la aplicación de los cánones.

En virtud de la Decisión Delegada (UE) 2017/2075 de la Comisión, de 4 de septiembre de 2017, se ha sustituido el anexo VII de la Directiva 2012/34/UE. La Decisión toma en consideración, entre otros aspectos, que los candidatos a la adjudicación de capacidad de infraestructura deben poder presentar solicitudes de incorporación de capacidad en el horario de servicio anual entre el plazo de presentación de solicitudes para el proyecto de horario y antes de que se produzca el cambio de horario de servicio. Asimismo, la Decisión Delegada considera, como no puede ser de otra forma, que las restricciones temporales de capacidad son necesarias para mantener las infraestructuras y los equipos en buen estado y permitir el desarrollo de las infraestructuras de conformidad con las necesidades del mercado. A este respecto, los candidatos deben recibir con antelación una información sobre las futuras restricciones de capacidad que les permita adaptar sus operaciones y necesidades de transporte en función de las restricciones de capacidad de las infraestructuras.

  • Directiva 2016/2370, de 14 de diciembre (Directiva sobre gobernanza), que modificó la Directiva 2012/34/UE en lo atinente a la apertura del mercado de los servicios nacionales de transporte de viajeros por ferrocarril y a la gobernanza de las infraestructuras ferroviarias. La Directiva introdujo nuevos requisitos destinados a garantizar la independencia del administrador de infraestructuras, otorgando la posibilidad a los Estados miembros para elegir libremente entre diferentes modelos organizativos, desde la plena separación estructural hasta la integración vertical, siempre que se respete y garantice la imparcialidad del administrador de infraestructuras en sus funciones esenciales, la gestión del tráfico y la planificación del mantenimiento. Para garantizar un acceso equitativo y no discriminatorio a las infraestructuras ferroviarias, la Directiva consideraba esencial la toma de decisiones por parte de los administradores de infraestructuras con respecto a la adjudicación de surcos ferroviarios y a la fijación de cánones por el uso de las infraestructuras. Por ello, dichas decisiones debían estar al margen de influencias ajenas al administrador. Como norma general, los Estados miembros debían garantizar que el administrador de infraestructuras fuera el responsable de la explotación, el desarrollo, el mantenimiento y la renovación de una red. El derecho de las empresas ferroviarias a tener acceso a las infraestructuras no impedía que una autoridad competente concediera derechos exclusivos o adjudicara directamente un contrato de servicio público. La existencia de dicho contrato de servicio público no debía permitir a los Estados miembros limitar el derecho de acceso de otras empresas ferroviarias para la prestación de servicios de transporte ferroviario de viajeros, a menos que tales servicios pusieran en peligro el equilibrio económico del contrato de servicio público. Por lo que respecta a la alta velocidad, la Directiva consideraba esencial fomentar las inversiones en infraestructuras ferroviarias de alta velocidad, crear condiciones favorables para un retorno positivo de las inversiones y maximizar los beneficios económicos y sociales de dichas inversiones. El libre acceso a los servicios de transporte de viajeros de alta velocidad solo debía poder limitarse en circunstancias concretas y tras un análisis económico objetivo realizado por el organismo regulador.
  • Reglamento (UE) 2016/2337 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre, en cuya virtud se derogó el Reglamento 1192/69, de 26 de junio, relativo a las normas comunes para la normalización de las cuentas de las empresas ferroviarias. El nuevo Reglamento consideró obsoletas las medidas adoptadas por el anterior, dada la apertura a la competencia de los mercados del transporte de mercancías e internacional de viajeros por ferrocarril, la necesidad de que las empresas ferroviarias fueran administradas de acuerdo con criterios comerciales y la necesaria separación entre las entidades encargadas de la asignación de capacidad y el cobro de cánones por el uso de las infraestructuras y aquellas que prestan servicios ferroviarios.
  • Reglamento (UE) 2016/2338, de 14 de diciembre, en lo que se refería a la apertura del mercado de los servicios nacionales de transporte de viajeros por ferrocarril. En este Reglamento, que modificó el Reglamento 1370/2007, de 23 de octubre, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera, se indica claramente el potencial que el transporte por ferrocarril tiene para crecer y aumentar su cuota modal y se reconoce que los servicios de transporte de viajeros por ferrocarril no han crecido al mismo ritmo que otros medios de transporte. Por ello, se declara que la realización del espacio ferroviario europeo único debe impulsar el desarrollo del transporte ferroviario como una alternativa creíble a otros modos de transporte. Como objetivos específicos, el Reglamento se propone mejorar la calidad, transparencia, eficiencia y el rendimiento de los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril. El establecimiento de un espacio ferroviario europeo único exige, asimismo, normas comunes relativas a la adjudicación de los contratos de servicio público en este sector, para lo cual señala el Reglamento que deben tenerse en cuenta las circunstancias específicas de cada Estado miembro.
  • Reglamento (UE) 2016/796, relativo a la Agencia Ferroviaria de la Unión Europea, que derogó y sustituyó el Reglamento 881/2004, teniendo como finalidad i) contribuir al desarrollo del funcionamiento efectivo del espacio ferroviario europeo único; ii) garantizar un elevado nivel de seguridad e interoperabilidad ferroviarias; y iii) mejorar la competitividad de los ferrocarriles. La AFE es la instancia competente para emitir autorizaciones de vehículos (locomotoras y vagones) destinados a actividades transfronterizas, así como certificados de seguridad únicos para las empresas ferroviarias que operan en varios Estados miembros. A la Agencia se le encomienda el deber de contribuir al establecimiento de una auténtica cultura ferroviaria europea, convirtiéndose en el instrumento esencial de diálogo, consulta e intercambio de pareceres entre todos los agentes interesados en el sector ferroviario.
  • Debemos incluir también en este apartado el Reglamento (UE) 2021/782 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2021, sobre los derechos y obligaciones de los viajeros de ferrocarril, cuyo objetivo principal es el de mejorar los servicios de viajeros por ferrocarril dentro de la Unión. En el marco de la política común de transportes, deben salvaguardarse los derechos de los usuarios de los viajeros de ferrocarril y mejorar la calidad y la eficacia de los servicios ferroviarios de viajeros con el fin de ayudar a aumentar la cuota del transporte ferroviario en relación con otros modos de transporte. El refuerzo de los derechos de los viajeros de ferrocarril debe basarse en el Derecho internacional vigente[l].

A modo de síntesis, puede decirse que, como consecuencia de los tres primeros paquetes ferroviarios, se establecieron en la Unión Europea una serie de medidas tendentes a la liberalización del sector y al fomento de la competitividad[li], que culminaron con las medidas previstas en las disposiciones del cuarto paquete ferroviario, que se organizan en los pilares político[lii]  (también denominado de gobernanza o de mercado) y técnico[liii].

  • El pilar político reúne las normas de gobernanza de las infraestructuras ferroviarias, centrándose en la liberalización del sector ferroviario, es decir, en la apertura a la competencia de los servicios de transporte ferroviario de viajeros en condiciones de igualdad. Estas normas imponen la separación y neutralidad del administrador de la infraestructura respecto de los operadores, a los que deberá proporcionárseles un trato igualitario.
  • El pilar técnico es imprescindible para conseguir los fines del político y hacer efectiva la liberalización ferroviaria y se centra en dos objetivos fundamentales: la seguridad y la interoperabilidad. Es más, puede decirse que la base prácticamente total de las reformas en el sector ferroviario se ha centrado en la interoperabilidad técnica[liv].

En este sentido, la Directiva 2016/797 ha establecido las condiciones que deben cumplirse para lograr la interoperabilidad del sistema ferroviario de la Unión Europea que necesita un nivel óptimo de armonización técnica. La calidad del transporte ferroviario de la Unión hace precisa la compatibilidad entre las características de la red (entendida en sentido amplio como las partes fijas de todos los subsistemas afectados) y las características de los vehículos (incluidos los componentes de a bordo de todos los subsistemas afectados). Los componentes de la interoperabilidad deben ser objeto del procedimiento de evaluación de la conformidad y de idoneidad para el uso indicado en su correspondiente ETI. La Directiva, en relación con el Sistema de Gestión del Tráfico Ferroviario EuropeoERTMS»), dispone que la Agencia Europea de Seguridad debe actuar como «autoridad del sistema ERTMS», encargándose de evaluar las soluciones técnicas previstas antes de toda convocatoria o publicación de una licitación relacionada con equipos ERTMS en vía, a fin de comprobar si dichas soluciones técnicas cumplen las ETI correspondientes y son plenamente interoperables.

Asimismo, la Directiva señala expresamente que las condiciones para lograr la interoperabilidad del sistema ferroviario de la Unión deben establecerse de modo compatible con la Directiva (UE) 2016/798, de seguridad, con vistas a determinar un nivel óptimo de armonización técnica, hacer posible la facilitación, mejora y desarrollo de los servicios de transporte por ferrocarril en la Unión y con terceros países y contribuir a la consecución del espacio ferroviario europeo único y a la realización progresiva del mercado interior[lv].

Por lo que respecta al papel del Parlamento Europeo en lo tocante al transporte ferroviario, puede decirse que también ha tenido un papel eminentemente activo. Si nos remontamos a finales de los años noventa, podemos destacar su Resolución, de 10 de marzo de 1999, sobre el conjunto de medidas para el transporte ferroviario, en la que el Parlamento solicitó que la apertura escalonada del sector ferroviario se realizara a la vez que se adoptaban medidas de armonización técnica. Nueve años después, en su Resolución, de 11 de marzo de 2008, sobre una política de transporte sostenible[lvi], el Parlamento indicaba que el sector del transporte debía cumplir los objetivos de la UE de reducción del consumo de petróleo y de las emisiones de gases de efecto invernadero para 2020 al menos en un 20 % con respecto a 1990. Consideraba el Parlamento que el transporte ferroviario, por su menor consumo de energía y bajas emisiones de CO2, tenía un potencial importante que debía efectivamente desarrollarse, no sólo en los aspectos de la logística del transporte de mercancías, sino también en cuanto a los trayectos de mediana y corta distancia en lo referido al transporte de pasajeros. Por ello, el Parlamento instaba a la Comisión, a los Estados miembros y al sector ferroviario a que: a) concluyeran cuanto antes un «espacio único» o un «mercado único» ferroviario europeo; b) eliminaran los obstáculos técnicos y procedan a la realización de un sistema de gestión único del tráfico (ERTMS); y c) mejoraran las prestaciones y la calidad del transporte de mercancías y de pasajeros.

Un año después, el Parlamento adoptó la Resolución, de 11 de marzo de 2009, sobre la integración de los intereses ambientales en el sector del transporte y la internalización de los costes externos, en la que solicitó a la Comisión la presentación de una serie de propuestas para todos los medios de transporte, así como la presentación de un planteamiento global para el cálculo e imputación de los costes externos y para la estimación de sus repercusiones sobre la base de un modelo exhaustivo. Reconoce, respecto de las medidas de reducción del ruido en el transporte ferroviario, que la Comisión[lvii] ha tenido en cuenta la necesidad de reducir la carga sonora (sobre todo, producida por los vagones de mercancías) para la población que reside junto a las líneas ferroviarias. Asimismo, el Parlamento acogió favorablemente la Comunicación de la Comisión «Hacia un transporte más ecológico«, considerándola como un primer paso hacia una política más completa para organizar el transporte de forma más respetuosa con el medio ambiente en sus múltiples modos.

En su Resolución, de 9 de septiembre de 2015, sobre la aplicación del Libro Blanco de 2011 sobre el transporte: hacer balance y avanzar hacia una movilidad sostenible, el Parlamento solicitó a la Comisión que, en el ámbito del transporte ferroviario, se adoptara el cuarto paquete ferroviario, puesto que una política de movilidad sostenible europea debe apoyarse en una amplia gama de instrumentos políticos con la finalidad de reorientarse hacia los modos de transporte menos contaminantes y de mayor rendimiento energético, en una relación de eficiencia con respecto a los costes. La política de transportes europea, entendía el Parlamento que debía basarse en una comodalidad eficiente en la que ha de darse prioridad a los modos de transporte más sostenibles y eficientes desde el punto de vista energético.

El Parlamento, en su Resolución, de 15 de enero de 2019, pidió a la Comisión que creara unas normas y protocolos comunes que permitan sistemas autónomos de trenes y ferrocarriles ligeros. Asimismo, pidió la mejora de las condiciones generales de los vehículos autónomos en el transporte ferroviario y la aceleración del proceso de transición hacia un sector ferroviario digital. Señala el Parlamento que el Sistema Europeo de Control de Trenes (ETCS) se utilizaba como base para la automatización del sector ferroviario, lo que se alcanzaba vinculando el ETCS con la operación automática de trenes (ATO). Por ello, instaba a la Comisión a que acelerara y priorizara la implantación del ETCS en los regímenes de financiación de la Unión. Del mismo modo, el Parlamento subrayaba la importancia que tienen los enclavamientos digitales para fomentar la digitalización de la infraestructura ferroviaria, por lo que pedía a la Comisión y a los Estados miembros que apoyaran este despliegue. También solicitaba a la Comisión que mantuviera el programa Shitf2Rail para seguir avanzando hacia una red ferroviaria digital y un funcionamiento totalmente automatizado de los trenes, en particular elaborando una norma para la ATO en el marco del ETCS y la ciberseguridad. Por último, el Parlamento destacó los crecientes obstáculos para la movilidad urbana relacionados con la congestión del tráfico, así como las oportunidades para superarlos que brindan los sistemas automatizados de transporte público por ferrocarril.

El 15 de diciembre de 2020, el Parlamento aprobó el acuerdo interinstitucional por el que se establece el Año Europeo del Ferrocarril (2021)[lviii], en el que se insiste en el papel esencial del ferrocarril en el transporte de puerta a puerta, tanto para desplazamientos profesionales como entre el domicilio y el lugar de trabajo. El Parlamento solicita a la Comisión que estudie la posibilidad de crear un índice de conectividad ferroviaria destinado a evaluar la coherencia, calidad y diversidad de la red ferroviaria europea, así como su accesibilidad en lo que respecta a las opciones que ofrece para los desplazamientos intermodales.

Sobre el Año Europeo del Ferrocarril, debemos destacar la Decisión (UE) 2020/2228 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de diciembre de 2020, en la que se reconoce la importancia de transformar la economía de la Unión y replantear las políticas, en particular en el ámbito del transporte y la movilidad. Lograr un transporte sostenible e intermodal requiere que los usuarios sean lo primero y que se les faciliten alternativas a sus hábitos actuales de movilidad que sean más abordables y accesibles. Asimismo, se reconoce el papel importante que el ferrocarril tiene como elemento determinante para alcanzar el objetivo de neutralidad climática de aquí a 2050, porque es uno de los modos de transporte más respetuosos con el medio ambiente y con mayor eficiencia energética. Del mismo modo, se reconoce la contribución del ferrocarril a la cohesión social, económica y territorial a nivel local, regional, nacional y continental, puesto que conecta las principales rutas de transporte de la Unión con sus regiones y territorios periféricos, montañosos y remotos. También se reconoce la importancia de los servicios de cercanías, cuyos usuarios representan entre el 80 y el 90 % de todos los viajeros de ferrocarril. Por ello, la movilidad urbana inteligente depende de la modernización y renovación de las líneas suburbanas y regionales infrautilizadas para lograr un bajo impacto ecológico y favorecer la cohesión social y económica.

Uno de los problemas fundamentales que destaca la Decisión es la baja cuota modal del transporte de mercancías por ferrocarril, dado que siguen existiendo numerosos obstáculos para lograr un verdadero espacio ferroviario europeo único (prácticas empresariales y operativas obsoletas; infraestructuras y material rodante envejecidos y vagones ruidosos). La superación de esos obstáculos permitirá que el ferrocarril alcance todo su potencial, garantizando al mismo tiempo el funcionamiento del mercado interior, aumentando el tráfico ferroviario y mejorando los niveles de seguridad.

Por todo ello, el año 2021 se declaró como Año Europeo del Ferrocarril con el propósito de poner en ejecución en toda la Unión las normas acordadas en el marco del cuarto paquete ferroviario, concretamente las relativas a i) la apertura del mercado de los servicios nacionales de transporte de viajeros; ii) la reducción de los costes y la carga administrativa para las empresas ferroviarias que operan en la Unión; y, iii) la asignación de nuevas funciones a la Agencia Ferroviaria de la Unión Europea destinadas a la reducción de las barreras técnicas.

La Comisión entiende necesario reforzar el espacio ferroviario europeo único, para lo cual deben estudiarse medidas para ampliar el mercado ferroviario, analizándose las necesidades de las empresas ferroviarias para acceder a capacidades de gran calidad y maximizando el uso de la infraestructura ferroviaria. En su Estrategia de Movilidad Sostenible e Inteligente, de diciembre de 2020, la Comisión reconoce que el Año Europeo del Ferrocarril 2021 supone una oportunidad para que los Estados miembros, la Comisión y el sector ferroviario impulsen las conexiones transeuropeas. Durante este año, la Comisión propondrá un plan de acción para impulsar los servicios ferroviarios de pasajeros de larga distancia y transfronterizos.

Asimismo, reconoce que “con la aplicación del cuarto paquete ferroviario y la apertura de los mercados ferroviarios a la competencia, los operadores estarán más atentos a las necesidades del cliente y mejorarán la calidad de sus servicios y su rentabilidad. La homologación de vehículos armonizada a escala de la UE también reducirá los costes para los trenes transfronterizos. La realización de la RTE-T, incluidas las líneas de alta velocidad, ofrecerá mejores conexiones a lo largo de los principales corredores. Mejorar el conocimiento entre los pasajeros de sus derechos y garantizar el suministro no discriminatorio de información de viaje, en particular ofertas de billetes directos, impulsará más aun el atractivo del ferrocarril para los clientes”.

Para la Comisión, el despliegue del Sistema Europeo de Gestión del Tráfico Ferroviario (ERTMS) sigue siendo una prioridad, por lo que son necesarios esfuerzos adicionales para desarrollar la automatización ferroviaria y la gestión del tráfico debiéndose actualizar las especificaciones técnicas de interoperabilidad (ETI) para incluir nuevas tecnologías como la 5G y los datos por satélite y proporcionar una arquitectura de sistema común y preparada para ampliaciones. Todo esto es necesario para que el ERTMS pueda ocupar la posición central de un sistema ferroviario digital[lix].

3. Conclusiones

A modo de reflexión o corolario sobre la política de transporte ferroviario, podemos decir que, desde la Directiva 440/1991, que estableció los principios de libertad de acceso a la infraestructura ferroviaria y separación contable entre los administradores de la infraestructura y las empresas ferroviarias, el transporte ferroviario de mercancías nacional e internacional se ha liberalizado y, desde el 2010, el transporte ferroviario internacional de viajeros. Respecto al transporte ferroviario de viajeros nacional, dejando aparte los de corto recorrido y de cercanías, la normativa dictada dentro del Cuarto Paquete Ferroviario, contemplaba con limitaciones (especialmente, para servicios de transporte de pasajeros de alta velocidad entre un punto de origen y de destino determinados si se compromete el equilibrio económico de un contrato de servicio público que cubre la misma ruta o una ruta alternativa) que la liberalización tuviera lugar a partir de diciembre de 2020. Asimismo, se prevé que, a partir del 25 de diciembre de 2023, deje de permitirse la adjudicación directa de los contratos para cumplir obligaciones de servicio público, salvo en determinadas circunstancias, lo que en España afectará al operador hasta ahora incumbente, es decir, a RENFE-Operadora (Cercanías, Media Distancia y Avant), que es la empresa operadora de los contratos derivados de obligaciones de servicio público. En efecto, la Directiva 2016/2370, de 14 de diciembre, imponía liberalizar, a partir del 1 de enero de 2019, la explotación de servicios nacionales de transporte ferroviario de viajeros, pero, por cuestiones técnicas y organizativas, la explotación efectiva por empresas ferroviarias se inició el 14 de diciembre de 2020[lx]. Esta Directiva de 2016 fue traspuesta al Ordenamiento jurídico interno en virtud del Real Decreto-Ley 23/2018, de 21 de diciembre (Título II), que modificó la Ley 38/2015, del Sector Ferroviario, a fin de adaptarla a la normativa comunitaria.

Este Real Decreto-ley, que no afectó a los servicios sometidos a obligaciones de servicio público (Cercanías, Media Distancia y Avant), fijó el mes de diciembre de 2020 como fecha de inicio para la entrada de nuevas empresas ferroviarias en el transporte de viajeros por ferrocarril en los servicios de larga distancia y alta velocidad. Por tanto, a partir de dicha fecha, cualquier empresa que disponga de la licencia de empresa ferroviaria y del certificado de seguridad, que otorga la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria (AESF), y haya solicitado el uso de la infraestructura ferroviaria al Administrador de infraestructuras (ADIF), puede prestar servicios en competencia con Renfe. En virtud de esta transposición, se aclaró el marco normativo y se establecieron las bases jurídicas que regularán la futura competencia entre Renfe-Operadora y los nuevos operadores, reforzándose, en definitiva, los requisitos de independencia y transparencia de los administradores de infraestructuras ferroviarias respecto de las empresas ferroviarias.

Siguiendo una vez más las palabras de uno de los autores más autorizados en la materia, F. CASCALES, puede decirse que con este Real Decreto-ley, “se realiza la trasposición a nuestro ordenamiento jurídico del llamado `cuarto paquete ferroviario´ de la Unión Europea, y se completa la de paquetes anteriores, que requería de determinadas aclaraciones del entorno normativo. Finalmente, y como es muy conocido, las adjudicaciones realizadas por el ADIF en noviembre del 2019, para los primeros paquetes de tráficos (ejes Madrid-Barcelona frontera francesa y Valencia-Barcelona, Madrid-Levante, y Madrid-Toledo-Sevilla-Málaga) a liberalizar en alta velocidad (pasajeros), lo han sido a favor de la española Renfe-Operadora, la italiana Trenitalia y la francesa Rielsfera (filial española de la SNCF), todas ellas empresas públicas. Ese hecho acredita, en parte, un cierto fracaso del proceso liberalizador, ya que las condiciones de explotación de los tráficos ferroviarios en alta velocidad no son rentables sino para grandes empresas públicas ya establecidas, con posibilidades de inversión muy superiores a las de la empresa privada. De otro lado, a esta liberalización, a cuyos tráficos seguirán otros, se organiza por las empresas adjudicatarias de estas primeras licencias en torno a la creación de servicios de bajo coste, previéndose que las actuales tarifas bajen incluso hasta un mínimo del 50%, pudiéndose llegar incluso a un 70% (Renfe ya ha puesto en explotación su servicio ferroviario de bajo coste AVLO). Esta importante rebaja en los precios, que se ha denominado `democratización´ del AVE, tendrá como consecuencia la ruptura del actual equilibrio competitivo entre el ferrocarril y las líneas regulares de larga distancia en autobús, con los efectos que ello ha de tener para el régimen concesional de prestación de estos servicios de autobús. Por otra parte, no se puede omitir que si Renfe, por razón de competencia con los otros modos, no debería depender del Ministerio de Fomento, desde el momento en que incluso dentro del modo ferroviario la competencia es una realidad, con mayor razón debería de pasar a depender de la SEPI”.

No podemos terminar si hacer referencia a la pandemia de COVID-19 y sus repercusiones en la política y normativa comunitaria sobre el sector del transporte ferroviario.  En el documento «Overview of the Stateaid rules applicable to the land transport sector duringthe COVID-19 outbreak» (Visión general de las normas sobre ayudas estatales aplicables al sector del transporte terrestre durante la pandemia de COVID-19), la Comisión recomendó que, en caso de urgencia, los Estados miembros pudiesen celebrar contratos de servicio público para el transporte de mercancías por ferrocarril, de conformidad con las Directivas sobre contratación pública.

El Reglamento (UE) 2020/698  del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de mayo de 2020, por el que se establecen medidas específicas y temporales, como consecuencia del brote de COVID19, relativas a la renovación o prórroga de determinados certificados, permisos, licencias y autorizaciones, y al aplazamiento de determinados controles periódicos y formación continua en ciertos ámbitos de la legislación en materia de transporte, amplió los plazos establecidos para la renovación o prórroga de certificados, permisos, licencias o autorizaciones y previó el aplazamiento de determinados controles específicos y acciones de formación, porque se consideraba muy posible que los transportistas y otras personas afectadas no pudieran llevar a cabo las formalidades o procedimientos necesarios para cumplir determinadas disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la renovación o prórroga.

A su vez, la Directiva (UE) 2020/700 del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de mayo de 2020, amplió por tres meses el plazo de transposición final de la Directiva (UE) 2016/797 sobre la interoperabilidad del sistema ferroviario dentro de la Unión Europea y de la Directiva (UE) 2016/798 sobre la seguridad ferroviaria, puesto que diecisiete Estados miembros habían remitido notificaciones a la Comisión y a la Agencia Ferroviaria de la Unión Europea solicitando una prórroga de los plazos de transposición de las Directivas al 16 de junio de 2020.

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[i] El informe Spaak de 1956 fue la base de la Conferencia Intergubernamental sobre el Mercado Común y Euratom y condujo a la firma, el 25 de marzo de 1957, de los Tratados de Roma en cuya virtud se estableció una Comunidad Económica Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica.

[ii] El Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, de 1957, tuvo como objetivo esencial la transformación de las condiciones económicas de los intercambios y de la producción en el territorio de los (seis) Estados miembros, a fin de contribuir al avance hacia una unificación política más amplia de Europa.

[iii] El objeto del Título IV de la Segunda Parte del Tratado, relativa a los «fundamentos de la Comunidad» comienza con el art. 74, que prevé que los objetivos del Tratado, en el sector de los transportes, se perseguirán «en el marco de una política común». Con arreglo al apdo. 1 del art. 75, para la aplicación del art. 74 el Consejo establecerá, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Comité Económico y Social y al Parlamento Europeo: «a) normas comunes aplicables a los transportes internacionales efectuados desde el territorio de un Estado miembro con destino al mismo o a través del territorio de uno o varios Estados miembros; b) las condiciones con arreglo a las cuales los transportistas no residentes podrán prestar servicios de transportes en un Estado miembro; c) cualquier otra disposición oportuna».

[iv] ORTÍZ BLANCO, L. y VAN HOUTE, B.,Las normas de competencia comunitarias en el transporte” (Cuadernos de Estudios Europeos. CIVITAS, 1996). Como señalan estos autores, entre los Estados miembros podía observarse un peso muy distinto respecto de los modos de transporte. Mientras que, en Alemania y Francia, primaba el transporte ferroviario, en los países del Benelux, se había desarrollado mucho más el transporte terrestre por carretera y el fluvial

[v] CASCALES MORENO, F.J.La Política Común de Transportes por Carretera: Proceso Histórico y Situación Actual” (www.telecotrans.es). Proteccionismo que el autor atribuye a la supeditación a las medidas medioambientales y que ha penalizado, fundamentalmente, al transporte por carretera (especialmente, de mercancías) en un intento de fomentar los servicios ferroviarios, lo que no solo no ha tenido éxito (el transporte público de mercancías por carretera continúa ganando demanda), sino que ha provocado que el sector ferroviario sea el último en liberalizarse, y ello aun así con importantes limitaciones.

[vi] CASCALES MORENO, F.J.La Política Común del Transporte Ferroviario”. Noticias de la Unión Europea. CISS PRAXIS profesional, nº. 185 (2000).

[vii] La Comisión optó por esta tesis y, en 1960, transmitió un memorándum al Consejo, titulado “Aplicabilidad de las normas de competencia enunciadas en el Tratado de la Comunidad Económica Europea a los transportes e interpretación y aplicación del Tratado en lo que respecta a la navegación marítima y aérea”, en el que dejó clara su postura flexible y abierta en la interpretación del art. 84, como no excluyente del transporte marítimo y aéreo respecto de las disposiciones del Tratado.

[viii] El objetivo fundamental de la Cumbre de París fue, por una parte, consolidar los resultados de la primera «Cumbre» europea, que tuvo lugar en La Haya a fines de 1969 y, por otra, avanzar en el proceso de conseguir la unidad económica y política de Europa.

[ix] El 4 de abril de 1974, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea había dictado la sentencia que esclareció la interpretación del art. 84 en sentido claramente favorable a la tesis universalista (as. 167/73 “Marinos Francesees”). Esta Sentencia declaró que el Consejo había incumplido con el mandato relativo al establecimiento de la «Política Común de Transportes”. Literalmente, el Tribunal declaró que “el Consejo ha violado el Tratado al abstenerse de garantizar la libre prestación de servicios en materia de transportes internacionales y de establecer las condiciones con arreglo a las cuales los transportistas no residentes podrán prestar servicios de transportes en un Estado miembro”.

El TJUE dejó muy claro que la política común en el sector de los transportes figuraba entre las acciones que, según el art. 3 del Tratado, debía llevar a cabo la Comunidad para establecer un mercado común y aproximar progresivamente las políticas económicas de los Estados miembros.

[x] El Acta Única Europea, firmada en Luxem­burgo, el 28 de febrero de 1986, tuvo como objetivo esencial la realización de un espacio sin fronteras interiores que asegurara la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales. Para ello, era necesario revisar los Tratados de Roma, a fin de modificar las normas de funcionamiento de las instituciones europeas y ampliar las competencias de la Comunidad Europea en diversos ámbitos políticos.

[xi] El Tratado de la Unión Europea, se firmó en Maastricht (Países Bajos) el 7 de febrero de 1992 y entró en vigor el 1 de noviembre de 1993, supuso un paso fundamental en la consecución de la integración comunitaria al crear la Unión Europea, organización política superior a las Comuni­dades. Este Tratado se propuso avanzar en el proceso de integración europea emprendido con la constitución de las Comunidades Europeas.

El Tratado de Maastricht estableció, como uno de sus objetivos, la consecución de un desarrollo sostenible vinculado estrechamente al respeto del medioambiente, para lo cual era necesario mejorar la calidad y competitividad de los transportes, sus infraestructuras y su seguridad. Asimismo, se consideró necesario avanzar en la protección de los derechos de los consumidores y usuarios.

[xii] Los denominados “Libros Blancos” son documentos que contienen propuestas de acción comunitaria sobre un ámbito o sector específico. En el de 1992, y por lo que respecta al sector de los transportes, la Comisión expresó su importancia al considerarlo “una industria en crecimiento”. El desafío fundamental al que hacer frente, según la Comisión, era el de “cómo aportar, del modo más eficaz posible, los servicios necesarios para que el mercado interior progrese adecuadamente y para conseguir una movilidad del viajero individual, continuando con la tarea de eliminar de las ineficacias y desequilibrios del sistema y con la salvaguarda frente a los efectos perjudiciales que el incremento de la actividad de transportes genera. Es posible hacer frente a este reto, respetando al tiempo los principios básicos del mercado libre. Si se introducen políticas de transportes que resulten eficaces desde el punto de vista económico. Sin embargo, para ello será preciso que se adopte toda una serie de medidas, tanto comunitarias como nacionales, que garanticen que el mercado de los transportes contribuye a la consecución del mayor bienestar social posible, atendiendo tanto a los beneficios para el usuario como a los costes medioambientales en todas las regiones de la Comunidad”.

[xiii] El objetivo de este Libro era establecer las medidas necesarias hacia una movilidad sostenible. El Libro incluía 60 medidas concretas sobre una serie de temas sistematizados de la forma siguiente:

a) Revitalización del ferrocarril.

b) Promoción del transporte marítimo y de las vías navegable interiores, creando verdaderas «autopistas del mar».

c) Hacer realidad la intermodalidad.

d) Mejorar la calidad del sector del transporte por carretera.

e) Mejorar la seguridad del transporte por carretera.

f) Revisión de la red transeuropea.

g) Equilibrar el crecimiento del transporte aéreo y la preservación del medio ambiente.

h) Decidir una política de tarificación eficaz de los transportes.

i) Reconocimiento de los derechos y obligaciones de los usuarios.

j) Desarrollar un sistema de transporte urbano de calidad.

k) Poner la investigación y la tecnología al servicio de un transporte sostenible y eficaz.

l) Control de los efectos de la globalización del transporte.

m) Desarrollar los objetivos medioambientales a medio y largo plazo para un sistema de transporte sostenible.

[xiv]Si en 2001 los retos prioritarios radicaban en el desequilibrio entre los distintos modos de transporte y la congestión, la situación ha evolucionado. La congestión de la red vial se ha agravado y cuesta a la Unión un 1 % de su PIB. El tránsito aéreo también ha registrado un crecimiento continuo, al igual que su impacto ambiental. El problema de los gases de efecto invernadero y del cambio climático ha pasado a primer plano. Globalmente, el transporte interior es responsable de un 21 % de las emisiones de gases de efecto invernadero. Dichas emisiones han aumentado un 23 % desde 1990 y ponen en peligro la consecución de los objetivos de Kioto.

Las medidas contempladas por la Comisión en 2001 no bastarán para alcanzar los objetivos iniciales, por lo que será necesario un abanico más amplio y flexible de instrumentos de acción. Así pues, para idear y evaluar políticas futuras, la Comisión desea fomentar un debate sobre las hipótesis de transporte que pueden barajarse en un plazo de 20 a 40 años, con el fin de perfilar un enfoque global del transporte sostenible”.

[xv] Comunicación, de 17 de enero de 2006, de la Comisión sobre el fomento del transporte por vías navegables «NAIADES» – Programa de Acción Europeo Integrado para el Transporte por Vías Navegables”. La estrategia que se presentaba respecto de la navegación interior pretendía hacerla más viable, de mayor calidad y, por tanto, más atractiva. En 2013, la Comisión actualizó el programa NAIADES (NAIADES II) estableciendo objetivos concretos hasta 2020.

[xvi] En marzo de 2008, el Consejo Europeo había resaltado la necesidad de promover una economía con baja emisión de carbono, segura y sostenible, destacando el fomento de un sistema de transporte sostenible que permitiera a los Estados miembros luchar eficazmente contra el cambio climático. Entre estas medidas se encontraban la limitación de las emisiones de CO2 procedentes de los nuevos automóviles, la inclusión del sector de la aviación en el Régimen Comunitario de Comercio de Derechos de Emisión (RCCDE), recogida en la Directiva 2008/101/CE, y la diferenciación de los impuestos anuales de circulación y de matriculación de los automóviles en función de sus emisiones de CO2.

[xvii] Directiva 1999/62/CE Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio de 1999, sobre la aplicación de gravámenes a los vehículos pesados de transporte de mercancías por la utilización de determinadas infraestructuras.

Fomentar el transporte sostenible constituía un aspecto fundamental de la política común de transportes, para lo cual se consideraba necesario reducir la contribución del sector del transporte al cambio climático y sus repercusiones negativas, en concreto, la congestión y la contaminación atmosférica y acústica.

[xviii] Comunicación, de 17 de junio de 2009, en la que la Comisión reconoce la necesidad cada vez mayor de satisfacer una demanda creciente de «accesibilidad» en el contexto de una preocupación también cada vez mayor por la sostenibilidad. Por ello, considera que “las prioridades más inmediatas resultan ser la mejor integración de los diversos modos de transporte con vistas a mejorar la eficiencia global del sistema y la aceleración de la creación e implantación de tecnologías innovadoras, todo lo cual se ha de hacer manteniendo a los usuarios y trabajadores del transporte, con sus necesidades y derechos, en el corazón de la formulación de estrategias”.

[xix] No mucho tiempo después de la publicación del Libro Blanco, se emitió una convocatoria de propuestas del 7th Framework Programme bajo la supervisión de la Junta Administrativa General de Transporte para un «foro para ayudar a implementar la futura orientación general del sistema de transporte tal como se define en el Libro Blanco«. En concreto, dicho foro debía centrarse en los cuatro objetivos del Libro Blanco relacionados con: movilidad urbana, trenes de alta velocidad, transporte de carga o mercancías e ITS. Un grupo de organizaciones, que después se convirtieron en el consorcio TRANSFORuM, propuso la estrategia sistemática y exhaustiva para organizarlo. El enfoque principal de TRANSFORuM se centró en cuatro de los diez objetivos del Libro Blanco de 2011. Concretamente: i) Reducir a la mitad el uso de automóviles de «propulsión convencional» en el transporte urbano para 2030; eliminarlos progresivamente en las ciudades de cara al 2050; lograr que la logística urbana de los principales centros urbanos en 2030 estuviera prácticamente libre de emisiones de CO2. ii)  Intentar transferir a otros modos, como el ferrocarril o la navegación fluvial, de aquí a 2030, el 30% del transporte de mercancías por carretera para recorridos de más de 300 km., y para 2050, más del 50%, apoyándose en corredores eficientes y ecológicos de tránsito de mercancías. iii) Completar para 2050 una red europea de ferrocarriles de alta velocidad. Triplicar la longitud de la red existente de ferrocarriles de alta velocidad para 2030 y mantener una densa red ferroviaria en todos los Estados miembros. Y, iv) Establecer para 2020 el marco para un sistema europeo de información, gestión y pago de los transportes multimodales.

[xx] COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT The implementation of the 2011 White Paper on Transport «Roadmap to a Single European Transport Area – towards a competitive and resource-efficient transport system» five years after its publication: achievements and challenges.

En el Anexo II se hace un balance pormenorizado de las actividades realizadas hasta ese momento.

[xxi] El Acuerdo de París se adoptó en la COP21 (diciembre de 2015). La UE ratificó el Acuerdo el 5 de octubre de 2016, que entró en vigor el 4 de noviembre de 2016. El Acuerdo establece el marco global de lucha contra el cambio climático a partir de 2020, promoviendo la transición hacia una economía baja en emisiones y resiliente al cambio climático. Los principales resultados de la COP21 y los elementos del Acuerdo de París pueden resumirse de la siguiente forma:

  • Evitar que el incremento de la temperatura media global supere los 2ºC respecto a los niveles preindustriales y que el calentamiento global no supere los 1,5ºC.
  • Reconocer la necesidad de que las emisiones globales toquen techo lo antes posible, y establecer un equilibrio entre las emisiones y las absorciones de gases de efecto invernadero.
  • Comprometer a todos los países a que, cada cinco años, comuniquen y mantengan sus objetivos de reducción de emisiones.
  • Incluir un ciclo de revisión según el cual, cada cinco años (empezando en 2023), debe hacerse un balance del estado de la implementación del Acuerdo respecto al objetivo de los 2ºC.
  • Establecer un objetivo global de aumento de la capacidad de adaptación y reducción de la vulnerabilidad, en un contexto en el que todos los países se están enfrentando a los impactos derivados del cambio climático.
  • Sentar las bases para una transformación hacia modelos de desarrollo bajos en emisiones.
  • Animar a los países en desarrollo a que proporcionen financiación de manera voluntaria y reconocer la importancia de fortalecer las capacidades de los países en desarrollo.
  • Reforzar el sistema actual de transparencia y rendición de cuentas de la CMNUCC para fortalecer la confianza entre los países.
  • Crear un Comité para facilitar la aplicación del Acuerdo y promover su cumplimiento, por todas las Partes.

Posteriormente, en la COP24 (diciembre de 2018) se adoptó el paquete de Katowice, que pretende la puesta en práctica del Acuerdo de Paris mediante una serie de normas, directrices y procedimientos comunes, abarcando todos los ámbitos esenciales, incluidos la transparencia, la financiación, la mitigación y la adaptación.

La preocupación de la UE por la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero intentando que el transporte por carretera sea más limpio para el período 2021-2030 y para contribuir a los objetivos del Acuerdo de París, quedó reflejada en el Reglamento (UE) 2019/631 por el que se establecen normas de comportamiento en materia de emisiones de CO2 de los turismos nuevos y de los vehículos comerciales ligeros nuevos.

Las Comunicaciones de la Comisión tituladas «“Europa en movimiento”, una Agenda para una transición socialmente justa hacia una movilidad limpia, competitiva y conectada para todos» y «Hacia la consecución de una movilidad de bajas emisiones-Una Unión Europea que proteja el planeta, empodere a sus consumidores y defienda a su industria y sus trabajadores», de 31 de mayo de 2017 y 8 de noviembre de 2017, respectivamente, destacaron que las normas de comportamiento en materia de emisiones de CO2 para los turismos y los vehículos comerciales ligeros son un importante motor de innovación y eficiencia y contribuyen a reforzar la competitividad de la industria del automóvil y a allanar el camino a los vehículos de emisión cero o de baja emisión de manera tecnológicamente neutra.

Recientemente, se ha celebrado la COP26, concretamente entre el 31 de octubre y el 12 de noviembre de 2021, en GlasgowEscocia. La pretensión u objetivo principal del acuerdo adoptado es limitar el calentamiento global a 1,5 grados para 2100, para lo cual los países participantes reconocen la necesidad de «una reducción rápida, profunda y sostenida de las emisiones globales de gases de efecto invernadero, incluida la reducción de las emisiones globales de dióxido de carbono en un 45% para 2030 y a cero neto para mediados de siglo«. En el Pacto Climático de Glasgow se insta a los gobiernos que reduzcan paulatinamente las subvenciones al carbón y a los combustibles fósiles ineficientes.

[xxii] El Pacto Verde Europeo es un programa que pretende hacer de Europa el primer continente neutro en términos climáticos para 2050.

[xxiii] El Tratado de Lisboa por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (DO C 306 de 17.12.2007), entró en vigor el 1 de diciembre de 2009.

Se configuró, como proyecto constitucional, en diciembre de 2001: «Declaración sobre el futuro de la Unión Europea» o «Declaración de Laeken» del Consejo Europeo, cuyo objetivo principal era tratar las cuatro cuestiones más importantes relativas al desarrollo de la Unión: un mejor reparto de competencias; la simplificación de los instrumentos de actuación; un mayor grado de democracia, transparencia y eficacia; y la elaboración de una constitución para los ciudadanos europeos.

[xxiv] Art. 5 TFUE:

“3.   En virtud del principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión.

4. En virtud del principio de proporcionalidad, el contenido y la forma de la acción de la Unión no excederán de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados”.

[xxv] De hecho, el transporte es el único sector de la UE cuyas emisiones de gases de efecto invernadero han aumentado desde 1990. Por ello, como antes vimos, en el Libro Blanco de 2011 se llama la atención, con especial insistencia, sobre la necesidad de reducir dichas emisiones, para lo cual será esencial tanto la utilización de combustibles sostenibles hipocarbónicos, como el menor uso de automóviles de propulsión tradicional en el transporte urbano.

[xxvi] Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones. Estrategia de movilidad sostenible e inteligente: encauzar el transporte europeo de cara al futuro.

[xxvii] En definitiva, la Comisión plantea su Estrategia entendiendo imprescindible “actuar con decisión para transformar el sector del transporte en un sistema verdaderamente multimodal de servicios de movilidad sostenibles e inteligentes. Para lograrlo, Europa debe construir una red de transporte de gran calidad con servicios de ferrocarril de alta velocidad para las distancias cortas y servicios de aviación limpios que mejoren la cobertura de las rutas de larga distancia”.

[xxviii] Este plan de acción formaba parte de un segundo paquete de propuestas e iniciativas, esenciales para la descarbonización del sector del transporte e incluía una combinación de medidas orientadas a la oferta y la demanda, para acelerar la transición hacia una movilidad de bajas emisiones y emisiones cero y para fortalecer la competitividad del sector del transporte y la movilidad europeas.

[xxix] En la Comunicación, de 3 de marzo de 2010, titulada «Europa 2020: Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador», la Comisión se había fijado el objetivo de reforzar la competitividad y la seguridad energética mediante una utilización más eficiente de los recursos y de la energía. Posteriormente, en la Comunicación, de 8 de noviembre de 2012, titulada «CARS 2020: Plan de Acción para una industria del automóvil competitiva y sostenible en Europa», la Comisión recogía las principales recomendaciones del Grupo de Alto Nivel CARS 21 y proponía un plan de acción basado en ellas.

[xxx] La Comisión llama la atención sobre aspectos esenciales de la movilidad que, literalmente, considera se encuentra en una encrucijada, al estar inmersa en una nueva era, la digital, “con una creciente automatización y conectividad que permite a los vehículos «hablar» entre sí, con las infraestructuras viarias y con otros usuarios de la vía. Esta evolución, que se beneficia de los avances en el ámbito de la inteligencia artificial, da lugar a un nivel de cooperación entre los usuarios de la vía completamente nuevo que podría aportar para ellos y para el sistema de movilidad en su conjunto enormes beneficios, entre los que se incluirían una seguridad, una accesibilidad y una sostenibilidad del transporte mayores (…).

[xxxi] Directiva 2010/40/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de julio de 2010, por la que se establece el marco para la implantación de los sistemas de transporte inteligentes en el sector del transporte por carretera y para las interfaces con otros modos de transporte. En esta Directiva, se declara que los sistemas de transporte inteligentes (STI) son aplicaciones avanzadas que proporcionan servicios innovadores en relación con los diferentes modos de transporte y la gestión del tráfico. La Directiva, pues, establece un marco en apoyo de la implantación y el uso coordinados y coherentes de STI en la Unión, en particular a través de las fronteras entre los Estados miembros, y fija las condiciones generales necesarias para alcanzar ese objetivo.

[xxxii] El programa InvestEU para el período 2021-2027  agrupa diferentes instrumentos financieros con el objetivo de promover aquellas inversiones que se consideran esenciales para el crecimiento económico. El programa establecerá una garantía presupuestaria de la UE por valor de 26.200 millones de euros, a fin de movilizar inversiones estimadas de más de 372.000 millones de euros, lo que contribuirá a la recuperación económica en Europa y a que se cumpla con las prioridades europeas a largo plazo.

[xxxiii] A fin de poder conseguir los objetivos previstos, y teniendo en cuenta todos los problemas detectados, hay autores que plantean que, frente a una política ordenancista, de corte intervencionista, debería primar el establecimiento de una «moderna y renovada Política Común de Transportes» denominada «Política Común Europea Tecnológica del Transporte”, dado que los problemas y objetivos solo pueden ser resueltos mediante la I+d+i, empleando y poniendo en práctica y valor los avances en las nuevas tecnologías.

[xxxiv] La Comunicación expone los criterios, con arreglo a las normas sobre ayudas estatales de la UE, en virtud de los cuales los Estados miembros pueden aportar apoyo público en forma de instrumentos de capital y/o de instrumentos híbridos de capital a las empresas que atraviesan dificultades financieras debido a la pandemia de COVID-19. Asimismo, destaca el papel decisivo que para la recuperación tienen tanto la transición ecológica como la transformación digital.

[xxxv] El 15 de abril de 2020, la Comisión Europea, en cooperación con el Presidente del Consejo Europeo, presentó una hoja de ruta común europea con recomendaciones para el levantamiento de las medidas de contención de la COVID-19, y en la que se anunciaba la Comisión presentaría también «orientaciones más detalladas sobre cómo restablecer progresivamente los servicios de transporte, la conectividad y la libre circulación en cuanto la situación sanitaria lo permita, también con vistas a planificar los viajes ligados a las vacaciones de verano».

[xxxvi]Efectuados por trenes completos” significa, según el Reglamento, que un envío está compuesto por varios vagones completos entregados para su transporte al mismo tiempo por un mismo expedidor en una misma estación y directamente transportado, en un tren completo, a la dirección de un mismo destinatario en una misma estación.

[xxxvii] En este sentido, la preocupación de Directiva 91/440 respecto de que las empresas ferroviarias fueran administradas de conformidad con criterio mercantiles, llegó a hacerse extensiva, incluso, a lo referido a las obligaciones de servicio público impuestas a una empresa ferroviaria por el Estado y, de forma correlativa, a los contratos de servicio público.

[xxxviii] La Directiva 91/440 estableció, en este sentido, la apertura a la competencia de ciertas áreas del mercado ferroviario mediante la separación entre la gestión de la infraestructura y su explotación contable, lo que podía realizarse a través de tres opciones: i) la institucional, consistente en separar estas actividades en dos organismos distintos; ii) la orgánica, que permitiría crear dos secciones en la misma institución u organismo; y, iii) la contable, que permitía realizar dos cuentas anuales para cada acción, lo cual era, en cualquier caso, obligado.

[xxxix] Los cánones debían percibirse por el administrador de infraestructuras de forma no discriminatoria.

[xl] En aquel año (1996), no todos los Estados miembros habían incorporado totalmente la Directiva 91/440, respecto del derecho de acceso a las infraestructuras comunitarias, lo que supuso una ralentización del proceso. Además, se habían suscitado numerosas discrepancias sobre cuestiones esenciales, como, por ejemplo, el saneamiento de la deuda histórica de las empresas públicas y la liberalización del sector.

 [xli] “El origen de este concepto se encuentra en los trabajos de un grupo de expertos designado por el Sr. Kinnock, Miembro de la Comisión encargado de Transportes, para examinar el futuro del transporte por ferrocarril en Europa. El informe de este grupo se publicó en junio de 1996, y una de sus principales prioridades era la creación de varias superpistas ferroviarias de transporte de mercancías, allí donde pudieran tomarse medidas rápidamente, a fin de mejorar la competitividad del transporte por ferrocarril («El futuro del ferrocarril en Europa», junio de 1996, p. 14). Cabe añadir que el grupo de expertos estaba formado por usuarios de los transportes, operadores y trabajadores de los ferrocarriles, presentes a título personal” (1.6. Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones – Superpistas ferroviarias transeuropeas de transporte de mercancías» 98/C 95/06).

[xlii] “Con frecuencia, la superpista será una parte de la cadena de transporte intermodal (carretera/ferrocarril; mar/ferrocarril). Las terminales son muchas veces el eslabón más débil de los sistemas intermodales y podrán incrementar considerablemente el coste del transporte de puerta a puerta, debido, por ejemplo, a retrasos innecesarios (…). Por tanto, es esencial, a juicio del Comité, que los gestores de infraestructuras, las empresas ferroviarias y los transportistas contribuyan conjuntamente a crear unas terminales eficaces y que funcionen correctamente” (4.11. Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones – Superpistas ferroviarias transeuropeas de transporte de mercancías»98/C 95/06).

[xliii] Organismo regulador que debía ser independiente de todo administrador de infraestructuras, organismo de tarificación, organismo adjudicador y/o candidato, para asegurar unas condiciones no discriminatorias de acceso para todas las empresas ferroviarias.

[xliv] La Comunicación de la Comisión sobre «la integración de los sistemas ferroviarios convencionales» recomendó la adopción de esta Directiva, adecuando el ámbito geográfico de aplicación de la Directiva 96/48/CE y la extensión del ámbito técnico de aplicación. Se adoptó un enfoque progresivo para la supresión de los obstáculos a la interoperabilidad del sistema ferroviario, que incluía la definición de un orden de prioridades y el establecimiento de un calendario para su realización.

[xlv] La elaboración de las ETI no debía obstaculizar la innovación tecnológica, que debía ir dirigida a un mayor rendimiento desde el punto de vista económico.

[xlvii] Administradores de la infraestructura; empresas ferroviarias; fabricantes; empresas de mantenimiento; responsables de los vagones; prestadores de servicios; entidades de aprovisionamiento, etc.[xlvi] La OTIF, creada en 1985 y cuya sede se encuentra en Berna (Suiza), tiene como objetivo fundamental promover, mejorar y facilitar el tráfico ferroviario internacional (contribuyendo a la eliminación de obstáculos al cruce de fronteras), la interoperabilidad y la armonización técnica en el sector ferroviario

[xlviii] El 10 de septiembre de 1999, la Comisión adoptó un informe dirigido al Parlamento Europeo y al Consejo, en el que se ofrecía una primera evaluación de los avances efectuados en la realización de la interoperabilidad del sistema ferroviario transeuropeo de alta velocidad.

[xlix] Derecho a recoger viajeros en cualquier estación situada en el trayecto de un servicio internacional y a dejarlos en otra, incluso cuando se trate de estaciones situadas en un mismo Estado miembro

[l] Reglas uniformes relativas al contrato de transporte internacional de viajeros y equipajes por ferrocarril (CIV) – del Convenio relativo a los transportes internacionales por ferrocarril (COTIF) de 9 de mayo de 1980, modificado por el Protocolo para la modificación del Convenio relativo a los transportes internacionales por ferrocarril de 3 de junio de 1999 (Protocolo de 1999).

[li] Las principales medidas pueden resumirse del siguiente modo: a) separar las funciones de administración de la infraestructura respecto de las de operación del transporte ferroviario, dotando de independencia al gestor de la infraestructura frente a los operadores ferroviarios; b) abrir a la competencia tanto el transporte de mercancías desde 2007 (Directiva 2004/50/ CE), como el transporte internacional de viajeros desde 2010 (Directiva 2007/58/CE); c) crear la Agencia Ferroviaria Europea (Reglamento CE 881/2004); y, d) homogeneizar los criterios para la obtención de las licencias ferroviarias y su reconocimiento mutuo entre los Estados miembros.

[lii] El «pilar político» engloba, en esencia, los aspectos relativos a la apertura del mercado, incluyendo temas como la gobernanza de los administradores de infraestructuras ferroviarias, la licitación de contratos de servicio público y el acceso a los mercados nacionales de transporte de viajeros por ferrocarril.

[liii] La finalidad principal de «pilar técnico» es la reducción de las diferencias entre los distintos estándares técnicos utilizados por los Estados miembros, a fin de mejorar la interoperabilidad y seguridad del sistema ferroviario.

[liv] La extensión y complejidad del sistema ferroviario de la Unión, hace necesario desglosarlos en los subsistemas siguientes: infraestructuras, control-mando y señalización en las vías, control-mando y señalización a bordo, energía, material rodante, explotación y gestión del tráfico, mantenimiento y aplicaciones telemáticas para los servicios de viajeros y de mercancías.

Para cada uno de dichos subsistemas deben precisarse los requisitos esenciales y determinarse las especificaciones técnicas necesarias, en especial en materia de componentes e interfaces.

El sistema se desglosa, asimismo, en elementos fijos y móviles que comprenden, por una parte, la red, compuesta de las líneas, las estaciones, las terminales y todo tipo de instalaciones fijas necesarias para garantizar una explotación segura y permanente del sistema y, por otra, todos los vehículos que circulan por dicha red.

[lv] El Real Decreto 929/2020, de 27 de octubre, sobre seguridad operacional e interoperabilidad ferroviarias (BOE 286, de 29 de octubre de 2020), ha adaptado nuestro ordenamiento al Pilar Técnico del Cuarto Paquete Ferroviario, unificando la normativa relativa a seguridad operacional e interoperabilidad en un sólo texto de carácter reglamentario.

[lvi] En esta Resolución, se tenían en cuenta otras anteriores, como la de 24 de octubre de 2007, sobre la estrategia comunitaria para reducir las emisiones de CO2 de los turismos y los vehículos industriales ligeros; la Resolución, de 5 de septiembre de 2007, sobre la logística del transporte de mercancías en Europa — la clave para la movilidad sostenible y la de 12 de julio de 2007, Por una Europa en movimiento — movilidad sostenible para nuestro continente-

[lvii] Comunicación de la Comisión «Medidas de reducción del ruido ferroviario aplicables a la flota existente«, en la que se reconoce que “el ruido es una de las amenazas más extendidas para la salud pública en los países industrializados. La reducción del ruido es, por tanto, necesaria no sólo por motivos de comodidad, sino también para disminuir sus efectos nocivos para la salud, por ejemplo, problemas cardiovasculares y deterioro de las facultades cognitivas. A pesar de que el ferrocarril se considera en general uno de los modos de transporte más respetuosos con el medio ambiente, la contribución del transporte por ferrocarril a la contaminación acústica es significativa: alrededor del 10 % de la población resulta expuesta a niveles de ruido por encima del umbral de «graves molestias». En algunas regiones europeas existe una fuerte oposición pública al ruido causado por el ferrocarril y se exigen iniciativas políticas para atenuarlo. Si no se toman medidas para solucionar este problema, podría llegarse a introducir restricciones del tráfico ferroviario en los corredores europeos más importantes, en particular en el caso de los trenes de mercancías; los embotellamientos resultantes afectarían negativamente a las economías europeas. Por otro lado, una posible sustitución modal (transporte por carretera en lugar de ferrocarril) en estos corredores agravaría las consecuencias para el medio ambiente, sobre todo en cuanto a emisiones de gases de efecto invernadero, ya que las emisiones específicas de CO2 del transporte de mercancías por ferrocarril son notablemente más bajas que las del transporte de mercancías por carretera. Ello sucedería además en un momento en el que la Comunidad está estudiando la oportunidad de desarrollar una red ferroviaria con prioridad para el transporte de mercancía”.

[lviii] La iniciativa, propuesta por la Comisión Europea en marzo y adoptada por el Parlamento y el Consejo en diciembre de 2020, pretende destacar las ventajas del transporte ferroviario como medio de transporte sostenible, inteligente y seguro, que puede contribuir al objetivo del Pacto Verde Europeo, a fin de crear un modelo de economía sostenible basada en la neutralidad climática de aquí a 2050. En este sentido, cabe destacar que el sector del transporte en su totalidad es responsable de cerca del 27% de las emisiones de gases de efecto invernadero de la UE y el Pacto Verde Europeo prevé una reducción del 90% de las emisiones asociadas al transporte hasta 2050. El transporte ferroviario es considerado uno de los modos de transporte más sostenibles y seguro. Sin embargo, tan solo el 7% de los pasajeros y el 11% de las mercancías utilizan el ferrocarril, por lo que la Comisión considera el Año del Ferrocarril como una gran oportunidad para dar un impulso a este medio de transporte.

Esta iniciativa resalta, en definitiva, la innovadora industria ferroviaria europea, el papel del ferrocarril en la cultura y patrimonio europeos, su importancia para la conexión de las regiones, personas y empresas

Para alcanzar el objetivo de la reducción del 90% de las emisiones asociadas al transporte de aquí a 2050 y garantizar, en consecuencia, que el transporte siga llevando a cabo su papel en la transición hacia una economía de la Unión limpia, digital e innovadora, la Comisión adoptó su Estrategia de Movilidad Sostenible e Inteligente en diciembre de 2020, en la que se pretende la duplicación del transporte ferroviario de mercancías o la triplicación de la actividad del ferrocarril de alta velocidad de aquí a 2050.

La Comisión deja constancia de que el transporte representa el 25% de las emisiones de gases de efecto invernadero, pero el ferrocarril solo es responsable del 0.4% de dichas emisiones en la Unión Europea, puesto que está en gran medida electrificado.

[lix] El Futuro Sistema de Comunicación Móvil Ferroviario (FRMCS) y la aplicación del concepto de «tren del gigabit» acelerará la digitalización de las operaciones ferroviarias.

[lx] CASCALES MORENO, F.L. “La Política Común de Transportes. Legislación, ordenación y normativa del terrestre(Ponencia indicada en notas anteriores) señala que: “La liberalización del transporte ferroviario de viajeros supondrá un cambio fundamental, ya que la posición de Renfe quedará sujeta a condicionantes externos a los que hasta ahora no había tenido necesidad de hacer frente. Finalmente, esta nueva normativa implica que, a partir del 25 de diciembre de 2023, deja de permitirse la adjudicación directa de los contratos para cumplir obligaciones de servicio público, salvo en determinadas circunstancias, lo que afectará a Renfe, que es el operador de los contratos derivados de obligaciones de servicio público. Queda, pues, claro que el “Cuarto Paquete” incide notablemente en la posición de Renfe en el mercado ferroviario, ya que por el impulso liberalizador de la UE va a tener que afrontar, en un reducido espacio d tiempo, la competencia en alta velocidad y larga distancia, y en cuanto a las obligaciones de servicio público, tendrá que licitar en concurrencia con otras empresas”.

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