Líneas básicas del proyecto de la nueva Ley del suelo

La presidenta de la APM, en una reunión el pasado mes de enero con el ministro de Justicia, Félix Bolaños. (Imagen: Ministerio de Justicia)

1. EL PROBLEMA DE LA VIVIENDA Y LA RESPUESTA DEL LEGISLADOR ESTATAL.

De un tiempo a esta parte venimos observando como año tras año el barómetro del CIS nos muestra la vivienda como una de las principales preocupaciones de la sociedad española. Así en el sondeo realizado en el mes de julio 2006 sobre un grupo de 2.483 personas, a la pregunta de «¿Cuál es, a su juicio, el principal problema que existe actualmente en España?´´, el 26,5% de los encuestados contestaron que la vivienda, situándola en el 4º puesto por detrás de cuestiones tan importantes como el paro, la inmigración y el terrorismo.

Esta inquietud general de la sociedad española, que como vimos preocupa con carácter principal a 1 de cada 4 españoles, también lo fue en su momento del legislador Constitucional, el cual estableció en el artículo 47 de la Carta Magna la regulación de los usos del suelo y el derecho de todos a disfrutar de una vivienda digna, derecho básico y principio rector de la política social y económica de este país.
Desde este punto de partida constitucional, muchas han sido las iniciativas legislativas a través de las cuales la clase política gobernante ha tratado de dar contenido y respuesta a este derecho, y ello mediante una sucesión de normas urbanísticas y reguladoras del suelo.

A modo de ejemplo, y para no extendernos en aburridas enumeraciones de normas, podríamos citar como más representativas, la Ley 8/1990, de 25 de julio, el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana de 1992, o la vigente Ley 6/1998 de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones.
Tampoco podemos olvidar por su extraordinaria importancia la intervención del Tribunal Constitucional en esta materia, particularmente en las Sentencias 61/1997 y 164/2001, y ello en la medida en que derogaron gran parte de la normativa anteriormente expuesta.
Especial consideración merece la primera de las citadas en cuanto vino a confirmar una consecuencia del modelo autonómico; esto es, que el legislador estatal carece constitucionalmente de competencias en materia de urbanismo y de ordenación del territorio en sentido propio, no pudiendo por sí solo afrontar la tarea indicada, a la que sólo puede aportar una solución parcial contribuyendo con su indiscutible competencia para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad del suelo en todo el territorio nacional. Así como regular otras materias que inciden en el urbanismo como son la expropiación forzosa, las valoraciones, la responsabilidad de las Administraciones públicas o el procedimiento administrativo común.
Por su parte, la Sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001 vino a poner en entredicho la constitucionalidad de diversos artículos de la vigente Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones.

A la vista de este constante cambio de normas reguladoras y del complicado sistema de competencias fruto de nuestra organización territorial, las preguntas que debemos hacernos son: ¿Es suficiente la competencia residual del Estado para aportar soluciones? ¿Se paliarán los problemas de la vivienda y la especulación con una nueva Ley del Suelo?

Vista la competencia estatal en esta materia, vistas las dificultadas afrontadas por el legislador en los últimos años, y vistos los reveses de la jurisprudencia constitucional, se nos presenta este Proyecto de Ley del Suelo cuyo contenido y diferencias con el sistema anterior se centran, conforme a su Exposición de Motivos en que, por primera vez en una norma de estas características, se prescinde de regular técnicas que corresponden específicamente al urbanismo, como son los tipos de planes o las clases de suelo, configurando ésta no como una Ley urbanística, sino como una Ley referida al régimen del suelo y centrada únicamente en las competencias e intereses, cuya gestión está atribuida constitucionalmente, y con carácter exclusivo al Estado, apostando decididamente por un desarrollo territorial y urbano inspirado en el principio de desarrollo sostenible.

Sobre el papel esta declaración de intenciones parece eficaz. Sin embargo vamos a adentrarnos en los principales aspectos de esta nueva normativa para ver sus luces y sombras, comprobar si verdaderamente se aportan soluciones o si por el contrario nos encontramos ante una nueva norma con fecha de caducidad.
2. RESERVA DE SUELO PARA VIVIENDA DE PROTECCIÓN PÚBLICA.- DUDAS SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA MEDIDA.

Uno de los aspectos más significativos, y con el que se pretende paliar de alguna forma el problema de la vivienda en nuestro país, lo constituye la reserva del 25% de suelo residencial para la vivienda sujeta a algún régimen de protección pública.

Sobre el porcentaje y la determinación de esta reserva, en palabras del propio Proyecto, su artículo 10 nos dice:

«Esta reserva será determinada por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística o, de conformidad con ella, por los instrumentos de ordenación y, como mínimo, comprenderá los terrenos necesarios para realizar el 25 por ciento de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo que vaya a ser incluido en actuaciones de urbanización.´´

No podemos dejar de advertir que este porcentaje de reserva no es para todos los Municipios, sino que el propio artículo que configura este principio, prevé en su párrafo siguiente la posibilidad de permitir una reserva inferior para determinados Municipios o actuaciones.

Sobre el modo de hacer efectiva esta reserva, la Disposición Transitoria primera de la Ley nos dice que se aplicará esta exigencia a todos los cambios de ordenación cuyo procedimiento de aprobación se inicie con posterioridad a la entrada en vigor de esta Ley.

Del mismo modo se prevé que si transcurridos nueve meses desde la entrada en vigor de la misma la legislación sigue estableciendo una reserva menor, desde dicho momento y hasta su adaptación a esta Ley será directamente aplicable la reserva del 25% prevista aunque con algunas precisiones, como es el caso de los municipios de menos de 10.000 habitantes que podrán quedar exentos siempre que cumplan determinadas condiciones.
Independientemente de que será necesario concretar la aplicabilidad de esta medida y discutir su posible injerencia en competencias autonómicas, la misma se nos antoja interesante en la medida en que indiscutiblemente, y siempre hablando sobre el papel, llevará consigo la ampliación de la oferta de pisos de protección oficial, y por tanto muchos más jóvenes podrán tener acceso a una primera vivienda a precios inferiores a los de mercado.

Como única objeción a esta medida podríamos debatir si el Estado esta invadiendo competencias que corresponden con carácter exclusivo a las Comunidades Autónomas, y por tanto estamos avocados a una nueva Sentencia del Tribunal Constitucional que derogue o modifique el contenido del citado artículo 10.
3. PLUSVALíAS DE LA ACTUACIÓN URBANÍSTICA, BENEFICIADOS Y PERJUDICADOS.

Otro aspecto fundamental del presente Proyecto, y uno de los que en principio han sido objeto de mayor polémica desde su anuncio, es el relativo al régimen de actuaciones de transformación del suelo, y ello en la medida en que dichas actuaciones son generadoras de las ya conocidas plusvalías.

El Proyecto establece el deber legal de entregar a la Administración competente, además del suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y demás dotaciones, suelo libre de cargas en la proporción correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderanda de la actuación, estableciéndose con carácter general que dicho porcentaje no podrá ser inferior al cinco por ciento ni superior al quince por ciento, admitiéndose excepcionalmente reducir o incrementar este porcentaje de forma proporcionada y motivada, hasta alcanzar un máximo del veinte por ciento.

Se prevé por tanto establecer una amplia horquilla en la que puede moverse la fijación de dicha participación en máximos del 15 al 20%, a diferencia de la legislación vigente en al que se establece un porcentaje máximo de cesión de suelo libre del 10%.

En todo caso debemos hablar de máximos porque si bien es cierto que la Ley establece mínimos del 5%, no apostamos por que los Ayuntamientos se acojan a mínimos sino todo lo contrario, ya que al final, lo que encubre esta medida no es otra cosa sino un medio indirecto de financiación de los Ayuntamientos.

Sobre esta financiación encubierta, el Consejo Económico y Social (CES), en su preceptivo Dictamen que acompaña a este Proyecto ya anunciaba «la necesidad de una efectiva dedicación de los patrimonios públicos de suelo a los fines previstos y no a sufragar, como viene ocurriendo con frecuencia en la actualidad, el gasto corriente de los ayuntamientos que, mediante subasta, vienen introduciendo tensiones especulativas adicionales en el mercado. Habría que intentar evitar una monetarización sistemática de las cesiones de suelo».

Volviendo nuevamente los ojos hacia los efectos de esta medida, en principio los grandes perjudicados serían los promotores de vivienda dado que al elevarse sustancialmente la cantidad de suelo libre que gratuitamente deben entregar a los Ayuntamientos se están reduciendo sus beneficios al disponer de menos superficie edificable. Por ello, esta «cesión» ha sido uno de los aspectos más criticados por la Asociación de Promotores Constructores de España (APCE)

Sin embargo la pregunta que nos hacemos es si esta «pérdida´´ será asumida por los promotores inmobiliarios, o si por el contrario será repercutida en el comprador final.

A nadie se le escapa que será sin duda el consumidor final el que soporte esta financiación de los Ayuntamientos, por lo que la medida llevará aparejada sin lugar a dudas una importante subida del precio de la vivienda libre.
4. NOVEDOSO REGÍMEN URBANÍSTICO DEL SUELO (RURAL O URBANIZADO).

Apartándonos de las medidas más llamativas a la vez que polémicas que vimos anteriormente, muy interesante por su novedad supone lo relativo al régimen urbanístico del suelo, en el que se distinguen, abandonando la tradicional clasificación vigente de suelo urbano, urbanizable y no urbanizable, dos situaciones básicas en el que el mismo puede encontrarse, suelo rural o suelo urbanizado, siendo dichas situaciones las que determinarán en cada caso el contenido del derecho de propiedad sobre el mismo.
a) El suelo rural estará integrado por el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística (bien sea por razones de domino público, protección de la naturaleza o del patrimonio cultural, bien por su condición agrícola, ganadera, forestal o paisajística, o bien por presentar riesgos naturales o tecnológicos) por el suelo para el que los instrumentos de ordenación prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, y por todo aquel que no tenga la condición de suelo urbanizado.

b) Por su parte, se encuentra en situación de suelo urbanizado aquel que se halle integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población.

5. VALORACIONES.- NUEVOS CRITERIOS

Otra de las importantes novedades de las que el Gobierno está haciendo gala desde el anuncio de este proyecto es la relativa al nuevo régimen de valoraciones. Con ella el legislador ha querido dar un giro de 180 grados a la corriente que, desde la antigua Ley de 1956, en las diferentes y sucesivas normas reguladoras valoraba el suelo partiendo siempre de su clasificación urbanística y no de su situación real, con lo que en determinadas ocasiones se llegaban a tasar meras expectativas.

Así, el artículo 21 del Proyecto nos dice que el suelo se tasará según su situación y con independencia de la causa de valoración y el instrumento legal que la motive.

Para efectuar esta valoración el Proyecto parte de las dos situaciones básicas en las que el suelo puede encontrarse y que vimos en el punto anterior, esto es, suelo rural o suelo urbanizado.

En el cuadro que acompañamos podemos ver de forma esquemática los diferentes criterios de valoración del suelo atendiendo a la situación de rural o urbanizado en que se encuentre:

Criterios de valoración del suelo rural
Terrenos. Tasación mediante capitalización de la renta anual real o potencial, la que sea superior, de la explotación.
Edificaciones, construcciones e instalaciones. Tasación mediante método de coste de reposición según su estado en el momento de la valoración.
Plantaciones, indemnizaciones por arrendamientos rústicos. Tasación conforme a las Leyes de Expropiación Forzosa y de Arrendamientos rústicos.
Criterios de valoración del suelo urbanizado
Suelo no edificado, edificación ilegal o ruina física. Partiendo de la edificabilidad atribuida o la media de las existentes en el ámbito espacial homogéneo:
a) Se aplica a dicha edificabilidad el valor de repercusión según su uso por el método residual.
b) Del valor obtenido se descontará el valor de los deberes y cargas pendientes
Suelo edificado o en curso de edificación. El valor superior de los siguientes:
a) Tasación conjunta de suelo y edificación por el método de comparación.
b) Método residual para el suelo no edificado aplicado exclusivamente al suelo sin considerar la edificación.

Con idénticos criterios también se establecen en el Proyecto las condiciones para la valoración de la facultad de participar en actuaciones de urbanización, para valorar la iniciativa y la promoción de actuaciones de urbanización o de edificación, y para la valoración del suelo en régimen de equidistribución de beneficios y cargas.

6. CERTIFICADO NOTARIAL.- ACCESO AL REGISTRO DE LA PROPIEDAD.
También resultará novedoso a partir de la entrada en vigor de la nueva Ley, que para autorizar escrituras de declaración de obra nueva en construcción, los notarios exigirán, para su testimonio, la aportación de certificación expedida por técnico competente mediante la que se acredite el ajuste de la descripción con el proyecto aprobado.

Igualmente, tratándose de escrituras de declaración de obra nueva terminada se exigirán, además de la certificación acreditativa de la finalización de la obra conforme al proyecto, la acreditación documental del cumplimiento de los requisitos legales y administrativos que prevea la legislación de ordenación territorial y urbanística.

Como consecuencia de lo anterior, los registradores exigirán para la inscripción de las correspondientes escrituras, el cumplimiento de los requisitos anteriormente señalados.
7. REGULACIÓN DEL DERECHO REAL DE SUPERFICIE
Significativa resulta la regulación en este Proyecto del derecho real de superficie, en lo relativo a su contenido, constitución, régimen, transmisión, gravamen y extinción.

Recordemos que su insuficiente regulación en el derecho civil común, se establece hasta el momento en el artículo 16 del Reglamento Hipotecario, concretamente en su redacción anterior al RD 1867/1998, puesto que la redacción dada por dicha norma fue declarada nula de pleno derecho por la Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de enero de 2001.

Con ello se quiere dar contenido a este derecho tan inadecuadamente regulado en el derecho común, y cuya regulación foral ya se establece en algunas normas autonómicas como es el caso de la Ley de Cataluña 22/2001, de 31 de diciembre, o la Compilación del Derecho Civil Foral de Navarra de 1 de marzo de 1973.
8. OTRAS NOVEDADES RESEÑABLES.

No queremos finalizar el estudio de este Proyecto sin referirnos aunque sea sucintamente a otra serie de novedades reseñables como son:

1º .- El establecimiento del llamado «estatuto de los ciudadanos´´, delimitado por tres estatutos subjetivos básicos: a) ciudadanía, b) iniciativa privada para la actividad urbanística, y c) propiedad del suelo, todos ellos configurados como derechos subjetivos inspiradores del resto del articulado.

2º .- La inclusión de un derecho a la retasación en aquellos casos en que el suelo haya sido expropiado para la ejecución de una actuación urbanizadora y se alteren los usos o la edificabilidad del suelo como consecuencia de la modificación de los instrumentos de ordenación del mismo, y ello suponga un incremento de su valor.

3º .- La prohibición de las parcelaciones de terrenos rurales, salvo los que hayan sido incluidos en una actuación contemplada en la ordenación territorial de la comunidad. Con lo que se pretende evitar la especulación sobre terrenos comprados a precio rústico que luego se recalifican.
9. CONCLUSIONES.- LUCES Y SOMBRAS.
Con esta novedosa regulación del suelo se viene a derogar la vigente Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, estableciéndose un nuevo marco jurídico compuesto por los preceptos vigentes del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que de aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, y el presente Proyecto tras su aprobación legislativa, dispersión normativa que el Gobierno deberá refundir transcurrido un año desde la entrada en vigor de esta Ley mediante el correspondiente Real Decreto Legislativo.

Como puntos fundamentales de la nueva regulación que hemos examinado podemos destacar:

a) La reserva del 25% del suelo residencial para la vivienda protegida.
b) Horquilla más amplia en las plusvalías urbanísticas con la cesión de suelo libre de cargas a las Administraciones en un porcentaje que oscila entre el 5 y el 15%, pudiendo elevarse motivadamente hasta el 20%.
c) Dos situaciones básicas del suelo: rural o urbanizado.
d) Nuevos criterios de valoración atendiendo a la situación real del suelo y sus construcciones.
A primera vista, las reformas más llamativas son la reserva de un 25% de suelo residencial para vivienda protegida y la cesión obligatoria de suelo libre a las administraciones con máximos del 20%

Sin embargo, como hemos podido ver, la primera presenta serias dudas sobre su constitucionalidad, y la segunda supondrá una casi segura subida de los precios de la vivienda libre.

Corresponde ahora a la clase política a través de las diferentes enmiendas al Proyecto y el debate parlamentario posterior velar por la constitucionalidad del texto, así como por el cumplimiento de los fines perseguidos en el mismo. En este sentido el PP ha manifestado su intención de presentar una enmienda a la totalidad del articulado, así como un recurso de inconstitucionalidad para el caso de que el texto se apruebe con su redacción original, en lo que consideran una extralimitación de las competencias estatales en materia de urbanismo. En este mismo sentido se han manifestado diversas comunidades autónomas que encuentran visos de inconstitucionalidad en diferentes artículos de la nueva Ley.

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