Los Derechos del propietario minoritario en el desarrollo urbanístico
Los Derechos del propietario minoritario en el desarrollo urbanístico
(Imagen: E&J)
I.- Introducción
El derecho urbanístico es, en este momento, un derecho en formación y sus conceptos en fase de definición se complican -dicho sea a los solos efectos de constatación de un hecho y en modo alguno de critica- por las diversas legislaciones autonómicas. Tomando como base la legislación estatal vamos a hacer un estudio de los derechos de los minoritarios en la legislación y según las resoluciones de los Tribunales.
« Tanto tienes tanto vales´´. Esta expresión tan popular nos puede servir como punto de partida. Pretender obtener más derechos que los que le correspondan, tendrá el carácter de misión imposible. Pero suyos son cuantos derechos ostente y a los cuales no debe renunciar. (Artículo 86.1 del Reglamento de Gestión Urbanística. RGU de 25 de agosto de 1978)
«Conviene recordar que los propietarios tienen derecho a un determinado aprovechamiento (el aprovechamiento previsto en el Plan o el que corresponda según el artículo 146 c) del Reglamento de Gestión) y solo una injusta distribución de ese aprovechamiento (este subrayado es nuestro) puede viciar la reparcelación. Pues bien, en el presente caso no se ha acreditado, ni se ha intentado acreditar, mediante la oportuna prueba pericial, que las parcelas aportadas por la parte recurrente estuvieran situadas en la mejor zona de la urbanización; que fueran de superior valor económico a las adjudicadas o que se le hubiera tratado de forma discriminatoria respecto de otros propietarios de fincas destinadas a zonas verdes. Así las cosas, de los datos aportados no se deduce necesariamente una injusta distribución de los beneficios y cargas, sino una nueva configuración de las parcelas, lo que es consustancial a la institución reparcelatoria´´. (Sentencia del Tribunal Superior de Madrid de 6 de marzo de 2003).
Los conceptos que se deben tener en cuenta para definir, defender y determinar los derechos de los propietarios son los siguientes:
II.- LA SUPERFICIE
Cuando un propietario tiene una finca dentro de una Unidad de Actuación urbanística, de entrada debe hacer un estudio de los metros reales que aportan los demás propietarios y los que tiene la Unidad. Así evitará que le puedan burlar derechos que le corresponden atribuyéndole a él menor superficie que la que tiene y a los demás más de la que les corresponde. Analizaremos a fondo:
1) Ambito y superficie real de toda la Unidad. Si tiene un aprovechamiento urbanístico total ya prefijado, a mayor superficie real menor beneficio materializable corresponderá a cada propietario. Si el aprovechamiento le determina la superficie que resulte, pues cuanta más superficie se le reconozca a cada propietario, más derechos edificables tendrá en la Unidad o ámbito de actuación urbanística. El ámbito es un concepto básico que viene definido necesariamente en la documentación del Plan en la que siempre habrá un plano con el titulo «¡mbito de actuación´´ u otro término equivalente en el cual se delimitan los lindes físicos de la Unidad, Polígono o Plan. Debe estar la línea envolvente del ámbito perfectamente identificable para que no induzca a error sobre hasta donde llega el ámbito.
Los polígonos o Unidades de Actuación o de Ejecución se delimitan de acuerdo con los artículos 117 y 118 de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976 y 36 a 38 del Reglamento de Gestión Urbanística (RGU).
Como se intuye el concepto «Unidad de Actuación´´ , «Polígono´´ o «Plan Parcial o Especial´´ es toda aquella superficie que se va a urbanizar o, más técnicamente, en la que se va a desarrollar el Planeamiento.
Ya desde la delimitación debe el propietario minoritario comprobar que se cumplen los requisitos que los artículos citados establecen para que la delimitación no les infrinja. Son éstos:
– Que el ámbito pueda asumir las cesiones que el Plan General fija para la Unidad.
– Que los beneficios y cargas del Planeamiento. puedan ser equidistribuidos entre los propietarios. La equidistribución es un elemento básico y fundamental en el Urbanismo. Para cada propietario debe terminar el proceso urbanístico haciendo suyos los derechos porporcionacionales a la superficie aportada y por contra soportando los gastos u obligaciones también proporcionales a las obligaciones y gastos de los demás.
Todo ello se reduce a comprobar que se incluyen dentro de la Unidad todas las fincas que están en las mismas condiciones urbanísticas del Sector (Sentencias de 21 de diciembre de 1988 y 26 de Abril de 1993).
– Que se justifique económicamente su desarrollo y que esta Unidad no sea ruinosa para sus propietarios. El desarrollo de la Unidad tiene que ser rentable para sus propietarios (Sentencias de 26 de Julio de 1989, 15 de Julio de 1996 y del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 14 de febrero de 2000) así como que no se pueden exigir en la misma la cesión o desarrollo de equipamientos que sean de carácter general y uso de todo el municipio, por ejemplo un parque urbano o la construcción de un paseo marítimo (Sentencias 8 de Mayo de 1986, 2 de febrero de 1990, 1 de diciembre de 1997)
2) Superficie de la finca del minoritario respecto a la total del ámbito. El Registro de la Propiedad nos puede ayudar con sus descripciones pero necesariamente se debe hacer una medición por perito topógrafo y en caso de duda respecto de los lindes puede servir de apoyo el Catastro del que también en todo caso se debe obtener un certificado de titularidad y planimétrico.
Conocida la superficie según el Catastro y según la realidad, en el supuesto de que sean discrepantes se debe levantar el plano que refleje todas las características de la finca y en especial sus lindes. Este documento puede ser de especial importancia si por cualquier motivo, no inusual, por obras y otras causas desaparecen o se modifican todos los lindes o alguno de ellos. (Sentencias de la Audiencia Provincial de Guadalajara de 29 de enero de 2003 y de Tribunal Superior de Galicia de 5 de noviembre de 1988)
Con la titularidad y la superficie suficientemente documentada (artículo 172 del RGU) se debe hacer valer ante la Junta de Compensación o la Administración la superficie real del propietario minoritario. No se debe dejar pasar ya este momento para poner de manifiesto la propiedad real mediante escrito, bien documentado, presentado ante cualquiera de las dos entidades citadas o mejor, de las dos si se está en un sistema de compensación. Así ya desde este primer momento los redactores de los Proyectos de Compensación o Reparcelación no podrán manifestar ignorancia de la superficie real del minoritario.
Ahora comienza el trámite urbanístico que terminará cuando se adjudique al propietario minoritario el derecho a edificar en un solar bien en proindiviso o bien en plena propiedad.
3) Redacción de Estatutos y Bases. Es normal que el propietario mayoritario en la Unidad, Polígono o Plan, a través de sus técnicos, letrado y arquitecto redacte dos documentos de especial importancia para el funcionamiento de la Junta de Compensación y la distribución de los derechos y cargas respectivamente. Estos son los Estatutos y las Bases de la Junta de Compensación que se redactan y aprueban simultáneamente a la constitución de la misma de la que el minoritario puede, o mejor debe, ser socio y adherirse, si no quiere que le expropien su propiedad por no adhesión.
III.- LOS ESTATUTOS
Su contenido se regula en el artículo 167 del RGU. No pueden establecerse diferencias entre los propietarios, salvo la proporción de derechos que correspondan según la superficie que aportan. La jurisprudencia se ha manifestado reiteradas veces dando su conformidad a Estatutos que establecen una equivalencia de derechos en base a la superficie aportada. Recientemente se ha manifestado en contra de aquellos Estatutos (Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de marzo de 2003) que impedían al propietario minoritario delegar su voto en otra persona. Ello le obligaba a ir a todas las asambleas y reuniones o quedarse sin hacer valer su opinión y derechos.
Ninguna concesión debe hacerse ante Estatutos cuya redacción impida que el minoritario dé su opinión y voto ante toda clase de asuntos o controle las cuentas de la Junta hasta el mínimo detalle.
Como actuación ineludible ante cualquier artículo de los Estatutos o de las Bases que suponga una discriminación contra el minoritario debe presentarse escrito oponiéndose ante el Ayuntamiento, tan pronto se produzca la información pública o aprobación inicial de los Estatutos y Bases (artículo 161 y 162 del RGU). Téngase en cuenta que una vez aprobados definitivamente los Estatutos y las Bases son ambos la «norma´´ que rige el desarrollo de la Junta pues «una vez constituida la Junta para la ejecución de un Polígono o unidad de Actuación con solidaridad de beneficios, cargas rige su vida por el principio democrático de las mayorías simples de cuotas de participaciones salvo que los Estatutos o en otra norma se establezca un quórum especial para determinados supuestos pues son los Estatutos la norma interna por la que ha de regirse la Junta de Compensación´´. (Sentencias de 24 de mayo de 1990 y 13 de septiembre de 1996)
IV.- LAS BASES
No pueden incluir criterios de distribución que perjudiquen o beneficien a unos propietarios frente a otros. La única diferencia debe ser la basada en la cuantía de los derechos y siempre proporcional a la aportación que haya efectuado cada propietario.
Su regulación se determina en el articulo 168 del RGU. Fundamentalmente se establecen las reglas para las valoraciones de lo que se aporta para determinar la superficie edificable que se le adjudicará y las indemnizaciones que procederán por los bienes que se destruyen en la ejecución del planeamiento como casas, obras, industria, ganadería, arrendamientos, árboles u otros. El propietario que posea algún bien que le va a ser indemnizado por ser incompatible con la ejecución de las obras de urbanización debe preocuparse especialmente de estudiar si las Bases regulan correctamente como se determinará la valoración de los bienes incompatibles. Si se encuentran irregularidades en las normas para la valoración debe presentar alegaciones por escrito ante el Ayuntamiento oponiéndose al contenido de la redacción propuesta.
Tanto los Estatutos como las Bases tienen un trámite de aprobación con citación necesaria a todos los propietarios mayoritarios y minoritarios y caso de que no se notifique a todos los propietarios puede declararse nula la aprobación. Así en la Sentencia de 7 de octubre de 1982 se califica la falta de notificación de «omisión esencial´´.
Se reitera que si no se efectúan las alegaciones ante la aprobación inicial (artículo 162 del RGU) o el recurso de reposición, si procede, o el recurso ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo (articulo 162.4 y 162.5 del Reglamento de Gestión Urbanística) no podrán luego hacerse impugnaciones en base a entender que los Estatutos y Bases le son perjudiciales, pues aprobados sin oposición y sin recurso pasan a ser, como son respectivamente, las normas básicas de funcionamiento de la Junta y de la distribución de los beneficios y cargas del desarrollo urbanístico.
No adherirse a la Junta de Compensación en igualdad de condiciones que los demás propietarios (artículo 166 e) del RGU), salvo que tenga el propietario minoritario razones muy especiales, como que no pueda o quiera abonar los gastos de urbanización, le acarreará la consecuencia de la expropiación. En alguna Comunidad Autónoma se le adjudicarán los derechos que le correspondan una vez deducido el importe de los gastos de urbanización. Y siempre, salvo que cambien las valoraciones en el futuro, obtendrá menores beneficios que si se adhiere. (Sentencias de 2 de noviembre de 1985, 11 de marzo de 1989 y 30 de noviembre de 1998).
V.- EL PROYECTO DE COMPENSACIÓN O REPARCELACIÓN Y LA DISTRIBUCIÓN DE LAS FINCAS RESULTANTES
Por esencia estos dos instrumentos urbanísticos se redactan para la equidistribución de los beneficios y deberes o cargas del desarrollo urbanístico. Se resumen en otorgar a los propietarios edificabilidad de valor proporcional a la aportación de suelo y determinar los gastos de urbanización de acuerdo con la misma proporción. (Artículo 3.2 b) de la Ley del Suelo de 1976, 14.2 b) de la Ley de Urbanismo y Valoraciones de 14 de abril de 1998 y 157.1 y 166 e) del RGU de 25 de Agosto de 1978).
Las reglas básicas son también el que se otorgue al minoritario la o las fincas, cercanas a la aportada y se eviten las fincas adjudicadas en proindiviso siempre que sea posible.
Se debe vigilar que al minoritario no se le compense en dinero en vez de adjudicarle terrenos. Siempre que el minoritario tenga derecho a más de un 15% de participación en proindiviso en una parcela mínima (Artículo 93.3 del RGU), deberá necesariamente otorgársele derechos para edificar en total propiedad o en participación indivisa y no compensarle en dinero (Artículo 94.3 del RGU).
Adjudicar una compensación en metálico puede suponer abonarle menos de un 40% de lo que le correspondería a precio de mercado si se le adjudicará una participación en proindiviso. Los Tribunales conocen esta consecuencia y modifican siempre aquellos intentos del mayoritario o de la Administración de adjudicar compensaciones en dinero en vez de adjudicar en proindiviso cuando su participación supera el 15% citado.
Igualmente si por su participación le corresponde una parcela mínima no se le puede adjudicar una participación en proindiviso en una parcela que supere la parcela mínima ya que otro principio de la equidistribución es que no se adjudiquen parcelas en proindiviso si se pueden adjudicar una en total propiedad.
VI.- Bienes indemnizables
VI.- Bienes indemnizables
Al iniciarse la redacción del Proyecto de Compensación se valoran, en primer lugar los bienes existentes en las fincas que deben ser destruidos para la ejecución urbanística. El mayoritario habrá influido en el nombramiento de los redactores del Proyecto por lo que el minoritario debe ponerse en contacto lo antes posible con éstos y facilitarles el máximo de información sobre la valoración de los bienes y de los daños y perjuicios que se le ocasionan por el cese de la actividad y el o los derribos que se proyectan. Las valoraciones tienen que hacerse en base a las normas que se hayan establecido en las Bases (Sentencia de 15 de Julio de 1985). Las valoraciones deben presentarse por escrito a la Junta, con los peritajes oportunos de peritos especialistas en la materia.
VII.- LOS PACTOS O CONVENIOS CON LA ADMINISTRACIÓN
No tiene el propietario que aceptar los convenios o pactos que el mayoritario haya hecho con la Administración si los mismos están fuera de las obligaciones que por Ley tiene que asumir cada propietario. Es habitual que la Administración lleve a cabo conciertos o convenios urbanísticos con el propietario mayoritario que desea desarrollar el sector y materializar el aprovechamiento urbanístico.
Sus cuentas, las del mayoritario, poco tienen que ver con las del propietario minoritario y su economía y disponibilidad dineraria son muy diferentes. Pues bien, cualquier acuerdo con la Administración Pública concertado por el mayoritario o la Junta de Compensación, no le afectara al minoritario sin el consentimiento de éste, en el supuesto que el acuerdo prevea más cesiones o prebendas que las legalmente establecidas. La Jurisprudencia se ha manifestado expresa y reiteradamente sobre este tema declarando que no viene obligado el minoritario a aceptar las consecuencias de un convenio urbanístico no aceptado expresamente por el mismo. (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 10 de febrero de 2003)
Si el mayoritario quiere complacer a la Administración que sea él quien cargue con las consecuencias de esa complacencia.
Así pues se debe estar al tanto de no aprobar, ni expresa ni tácitamente, el convenio que el mayoritario haya firmado con la Administración, si éste acuerdo le perjudica, por ejemplo, un acuerdo por el que al Ayuntamiento se le exime de pagar los gastos de urbanización del 10% de aprovechamiento medio o se le otorgue más edificabilidad de la que le corresponde. Debe tan pronto tenga conocimiento del mismo, denunciarle mediante escrito ante el Ayuntamiento, y la Junta de Compensación, si existiera.
Si el Ayuntamiento en la reparcelación se atribuyera más derechos que los que le corresponde, aunque tenga la conformidad o consentimiento del propietario mayoritario, debe formular recurso detallando los hechos por los que entiende que le administración se adjudica más de los que corresponde.
VIII.- HONORARIOS Y GASTOS DE ADMINISTRACIÓN.
No tiene que ser el propietario mayoritario el último en pagar las derramas, ni los minoritarios quienes adelanten fondos a la Junta de Compensación en mayor proporción que el mayoritario. No es inhabitual que el mayoritario haga de recaudador a través de la mayoría que tiene en la Junta y lo aproveche para ser el último en hacer los ingresos de las cuotas. La contabilidad de la que tiene derecho a informarse puede que refleje esta irregularidad. A veces también es al revés, el mayoritario es quien adelanta cantidades importantes para el funcionamiento de la Junta.
Si el mayoritario designa los directivos, los profesionales y el administrador, sus honorarios deben ser los correspondientes a los trabajos que desarrollen para la Junta de Compensación, no los que el mayoritario haya empleado en asesoramientos o resolución de cuestiones que sólo beneficien al mismo.
IX.- APROBACIÓN DE CUENTAS
Oponerse por oponerse, a la aprobación de las cuentas no nos conduce a nada. Se debe pedir consultar los libros de contabilidad para detectar si las cuentas se acomodan a la realidad. El minoritario debe pedir, en la aprobación inicial de los Estatutos, que se incluya la obligación de poner a disposición de los socios de la Junta, la documentación contable con una antelación de quince días u otro plazo razonable a la fecha de la asamblea en la que se someten a la aprobación.
X.- REPRESENTACIÓN EN LOS ORGANOS DE GOBIERNO
Nada dice la legislación sobre la elección o número de los miembros de los Organos de Gobierno en las Juntas de Compensación o Entidades de Conservación. Un criterio de equidad impondría, y así debieran exigido los Ayuntamientos para la aprobación de los Estatutos, que los minoritarios pudieran agruparse para proporcionalmente tener uno o varios puestos en la Junta Directiva o Consejo Rector. La Ley de Sociedades Anónimas en el artículo 137 prevé este supuesto.
El artículo 166 g) y h) y el 174.1 del RGU expresan los supuestos en que el voto ha de ser proporcional al derecho o intereses económicos de cada miembro o propietario y aquellos otros en que el voto debe ser individualizado.
La Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de marzo de 2003, citada anteriormente, anula los Estatutos de la Junta de Compensación en los que no se admitía que un miembro del Consejo Rector pudiera delegar su representación a una persona ajena al Consejo, por violar el artículo 7.2 y 1709 y siguientes del Código Civil, pues si no fuera así no tendría el socio otra alternativa que «delegar su voto en un representante del propietario mayoritario y con intereses por tanto contrapuestos´´ «resultando tal determinación inexcusable o de gran importancia en el presente caso, por ser el recurrente el único propietario minoritario a fin de no quedar inerme ante la mayoría´´.
XI.- RECURSOS
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