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Artículos jurídicos

Nueva Ley del Suelo.Analizamos los aspectos más importantes de la Ley 8/2007, 28 mayo.

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Redacción editorial
Tiempo de lectura: 9 min

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     TEXTO DEL ARTICULO.
1. Introducción.
La Sentencia citada estableció que el urbanismo (ordenación de los usos del suelo y las técnicas de ordenación urbana) era competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, reservándose para el Estado exclusivamente las competencias sobre condiciones básicas de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los correspondientes deberes constitucionales, fijando las bases del régimen de las Administraciones Públicas, de la planificación general de la actividad económica y de protección del medio ambiente.  En concreto, condiciones básicas en el ejercicio del derecho de propiedad, legislación de expropiación forzosa, valoraciones, régimen de indemnizaciones por responsabilidad patrimonial de la Administración, procedimiento administrativo común y protección del medio ambiente.
 Aunque las comparaciones no son prácticas, no podemos pasar por alto lo que ocurre en los demás países de nuestro entorno con modelos descentralizados. El caso italiano es el más significativo con las regiones autonómicas. La falta de políticas de coordinación mediante una ley estatal que vertebre el sistema conlleva desequilibrios ostensibles en el desarrollo urbanístico de las regiones del Norte (mucho más avanzadas urbanísticamente) respecto a las del Sur. En el sistema Alemán también surge la necesidad de disponer de instrumentos centrales de coordinación urbanística a nivel territorial, con la problemática añadida de que dichos acuerdos no son vinculantes para los Landers por tratarse de un estado federal.
 En nuestro país la Constitución establece un complejo sistema de efectos cruzados sobre competencias exclusivas urbanísticas de las Comunidades Autónomas, como es el caso del derecho a una vivienda digna, el acceso al derecho de propiedad, a través del medio ambiente o desarrollo normativo supletorio, que permite coordinar todos estos temas y en especial los contenidos de derechos sociales pueden activar las competencias estatales, sobre todo en el tema de vivienda. No parecería lógico que dependiendo de que nos encontremos en una Comunidad u otra derechos u obligaciones tan básicos y elementales como el acceso la propiedad, se vean afectados, ni se puedan coordinar líneas de actuación, lo que provocaría desequilibrios entre Comunidades, desigualdad e insolidaridad que es lo peor de todo ello. De ahí la trascendental importancia de una Ley de este tipo.
 2. Novedades Ley del Suelo 
a) Derechos y deberes de los ciudadanos
Por primera vez esta Ley regula los derechos y deberes de todos los ciudadanos, un verdadero estatuto básico del ciudadano, de respeto de los derechos del propietario y de reconocimiento de la iniciativa privada; en concreto, en el art. 6 parece fortalecer la figura del agente urbanizador (sean o no propietarios.), art 3.3.
 Una de las cosas que más llama la atención son las declaraciones de derechos, siempre positivo desde el punto de vista de los derechos de los ciudadanos, pero en este caso con reseñas expresas a la discriminación por razones de sexo, así, se dice que la ordenación urbana deberá garantizar entre otros, art. 10.c): “Igualdad de trato y oportunidades entre hombres y mujeres´´. Lo cual aparece reseñado al menos en un par de ocasiones en la Ley.
b) Vivienda protegida
 También por primera vez esta Ley regula en el art 10 una reserva mínima de un 30 % para este tipo de viviendas, con objeto de facilitar el acceso a personas excluidas del mercado de viviendas. Permite, con carácter excepcional, aplicar una reserva inferior, que no excluir, a determinadas actuaciones siempre que se garantice en el planeamiento el mantenimiento de la reserva en el ámbito territorial, con una distribución homogénea que permita la cohesión social.
 El problema es que no establece un máximo lo que permite que en algunos sectores se aplique el 100 %, y, en otros, se aplique un porcentaje exiguo en base a esta excepción.  Los resultados a veces pueden ser contrarios a los pretendidos, ya que mediante estas reservas se pueden excluir del mercado amplias áreas con gran vocación de crecimiento coherente y sostenible, mientras se ponen en el mercado terrenos menos aptos para ser edificados, provocando incrementos del precio del suelo. Esperemos que la excepción no se convierta en la regla general como en otros muchos temas.  Lo ideal hubiera sido garantizar que en todas las áreas existiera una proporción de ambas viviendas, libres y protegidas. Si se hubiese establecido una horquilla con un máximo y un mínimo se garantizaría la distribución homogénea de ambos tipos de vivienda en todos los sectores, y por tanto la cohesión social, evitando la formación de bolsas de población que agrupe a personas de unos niveles económicos más precarios. Esta es una de las múltiples  contradicciones contenidas en esta Ley,  aunque dice el art 10 b) “con reserva en todo caso´´.
 El art. 34.2 y 3 prohíbe enajenar estos terrenos por encima del valor máximo de repercusión de los suelos para ese uso. Es positivo que las fincas queden afectas, sin posibilidad de modificación a ese fin, quedando constancia en el Registro de la Propiedad de estas obligaciones y destino de estas fincas.
Por su parte, el art. 29 1 a) establece la garantía adicional de que no se podrá alterar este uso pues daría lugar al derecho de reversión a favor del propietario, debiendo usarse para ese fin al menos durante 8 años o que se destine a otro uso dotacional público, pero lo que queda claro es que no cabe su enajenación si luego se decide no realizar las viviendas de protección.
 Es fundamental que se garantice el destino de estas reservas para vivienda protegida; no olvidemos que algunas normativas disponen que si no se construyen se pueden incluso enajenar los terrenos. Aquí el destino se garantiza mediante la correspondiente afección real en el Registro de la Propiedad de la finca, siendo motivo, incluso, de resolución de la enajenación.
 La Disposición Transitoria Primera aplica esta reserva para vivienda protegida a los desarrollos que  inicien su aprobación con posterioridad a la entrada en vigor de esta Ley.
 Se establece una horquilla para PMS (patrimonio municipal del suelo) entre el 5 % y el 15 % (máx 20 %), con independencia de las cesiones para viales, zonas verdes, dotaciones, etc. Se garantiza con la afección real de los terrenos. c) Clases de suelo
 Más que establecerse una clasificación del suelo se describen las dos situaciones fundamentales en que puede encontrarse el suelo: rural y urbanizado. Por lo que no se dice nada nuevo. La duda surge mas bien de términos    como el de      “situaciones básicas “que parece referirse a un concepto común para todas las Comunidades.
 A mi modo de ver, tiene dos funciones, una es servir de base al nuevo régimen de valoraciones (art 21.2 “según su situación “) y, otra, tratar de evitar el modelo “todo urbanizable´´ dejando claro lo que se puede urbanizar y lo que no, protegiendo sobre todo los espacios naturales o la Red Natura 2000 que solo podrán ser descatalogados por razones científicamente demostradas, previa autorización expresa de la Comisión Europea y previa información pública.
 La Ley tan solo distingue algo que es una obviedad, separa el suelo rural sobre el que no se puede construir, y el suelo ya urbanizado, por lo que nada impide que las respectivas normativas urbanísticas dispongan los subtipos que estimen oportunos.
d) Transparencia, participación ciudadana y sistemas de control o seguimiento del desarrollo urbano
 En primer lugar, se echa en falta la obligatoriedad de notificación personal a todos los propietarios que en la aprobación o alteración de los instrumentos urbanísticos, puedan resultar afectados o perjudicados. Así, por ejemplo, en el tema de las expropiaciones solo se notifica personalmente desde el inicio del expediente de expropiación, y todas las modificaciones anteriores de los instrumentos o aprobación de instrumentos nuevos simplemente se comunican por edictos. Esto si sería muy útil de cara a garantizar los derechos de los ciudadanos.
 Con anterioridad ya existía la indicación legal de información pública en los tres momentos básicos de aprobación del planeamiento, esto es:
 1.- En la fase de información, diagnóstico y objetivos, debe servir para corregir defectos de dicha información y colocar a los usuarios ante las metas que puedan alcanzarse con el planeamiento.
 2.- En la fase de Avance del Planeamiento se plantean varias alternativas para dejar más abierta la participación.
 3.- Antes de la Aprobación Definitiva donde una vez consensuados y estudiados los problemas con la Comunidad, la participación pública debe dar el visto bueno.
 Ahora se lleva a cabo una ampliación bastante completa de este derecho, de manera que todos los instrumentos de ordenación y ejecución urbana, incluidos los de equidistribución, convenios, etc. quedarán sometidos a información pública en los términos del art 11.
 Los Ayuntamientos deberán publicar en la Web los instrumentos (planes) en vigor, con copias disponibles para los ciudadanos, y en su caso el anuncio de información pública.
 Igualmente, por modificación del art 22.2 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, se establece que todos los instrumentos previstos en la legislación urbanística así como los convenios de planeamiento y permutas de terrenos, se aprobarán por el Pleno.  Igualmente para las enajenaciones patrimoniales cuando superen el 10 % de los recursos ordinarios del presupuesto. No es admisible que los Ayuntamientos asuman, en la trastienda (por los alcaldes o sus comisiones de urbanismo, gerencias, etc), compromisos que afectan directamente a los ciudadanos, a sus bienes, a sus casas y a su calidad de vida.
 Por modificación del art. 75.7 LRBRL los concejales y demás directivos de la Junta de Gobierno Local, deberán efectuar declaraciones públicas de sus bienes y actividades privadas, participaciones en sociedades de todo tipo. Tales declaraciones se inscribirán en varios registros públicos.Si han ostentado responsabilidades ejecutivas en los dos años siguientes al cese tendrán prohibida la actividad privada en esa materia. Eso sí, se prevé que los Ayuntamientos puedan compensarles durante este periodo de tiempo como consecuencia de esta prohibición, con lo que dejarán el cargo y seguirán siendo mantenidos con cargo al erario público.
  Las recalificaciones que comporten plusvalías importantes, deberán identificar a los propietarios de las fincas beneficiadas en los últimos cinco años.
 Finalmente el art. 11 con objeto de impulsar la aprobación de los instrumentos de ordenación dispone que si la aprobación definitiva corresponde a un órgano de otra Administración, se aprobará por silencio administrativo en los plazos legales.
 e)  Sostenibilidad del desarrollo urbano
 Destaca la obligación de incluir un mapa de riesgos naturales de ese ámbito de actuación en el informe de Sostenibilidad ambiental.
 Los desarrollos urbanísticos deberán someterse a una evaluación ambiental previa, que en los nuevos desarrollos incluirá un informe de la Administración hidrológica sobre la suficiencia de los recursos hídricos, de la Administración de costas para el deslinde y protección del dominio marítimo-terrestre y de la Administración en materia de carreteras y demás infraestructuras afectadas para conocer su impacto sobre ellas.
 Estos informes serán vinculantes (“determinantes “) para el contenido de dicha memoria ambiental que solo podrá disentir de modo expresamente motivado.
 El instrumento de ordenación deberá incluir además un informe o memoria de Sostenibilidad económica, que ponderará el impacto en las Haciendas Locales afectadas por la implantación de estos desarrollos y el mantenimiento de las infraestructuras.
  Deberá además elevar al órgano que corresponda de entre sus órganos colegiados, con la periodicidad mínima que fije la legislación en la materia, un informe de seguimiento de la actividad de ejecución urbanística que podrá equivaler a los estudios de impacto ambiental, cuando cumpla los requisitos de la legislación de evaluación ambiental.
 El art. 15.6 en relación a la Disposición Transitoria Cuarta establece un control sobre el desarrollo de las ciudades, en la línea de la Carta de Leipzig, consensuada por los Ministros de desarrollo urbano de los 27 Estados miembros de la UE, el pasado 24 de mayo en Alemania, con una planificación urbanística y territorial sostenible y compacta. En esta línea, para  los nuevos desarrollos urbanísticos se deberá llevar a cabo una revisión total del planeamiento (no una mera modificación puntual, evitando parcheos), cuando la actuación implique, por sí sola o junto a las aprobadas en los últimos dos años un incremento superior al 20 % de la población o de la superficie de suelo urbanizado del municipio o ámbito territorial. Se trata de evitar la formación de ciudades satélite gravitando sobre un gran núcleo congestionado. Quizás en este sentido hubiera que volver al urbanismo regional, a la Ciudad Jardín de Howard (modelo que ha servido de inspiración a muchos barrios de Madrid y que se sigue usando en los desarrollos más recientes con gran éxito) y en esta línea, entre las principales aportaciones que España ha prestado al urbanismo contemporáneo, la Ciudad Lineal de Arturo Soria (ruralizar la ciudad y urbanizar el campo). En la práctica se ha abusado del “parcheo “, es decir, acudir a modificaciones puntales para establecer incluso nuevas clasificaciones de suelos. Es cierto que las normativas contemplaban la necesidad de  revisar el plan o instrumento correspondiente. Había que atender fundamentalmente a la naturaleza de la modificación, ya que si ésta afectaba a determinaciones de tipo estructurante como la clasificación del suelo imponía la revisión en su totalidad, pero con relativa frecuencia no se cumplía, procediéndose a reclasificar suelo con bastante ligereza. Esta medida refuerza la  necesidad que existía de controlar este tipo de actividades, imponiendo la revisión como garantía misma de desarrollo sostenible. La Ley establece una transitoriedad de un año para su aplicación en el caso de que los Ayuntamientos no fijen alguna medida análoga para controlar este tipo de impactos de determinadas actuaciones.
  “ Valoraciones
 Se viene diciendo que los nuevos criterios valorativos que se fijan en la Ley responden a la situación real de los terrenos y no a simples expectativas. Se achaca que se concedía un valor desmesurado a lo que era una mera decisión administrativa. Pero no se dice que al fijarse el criterio por el valor de capitalización en algunos casos el desfase con respecto al valor real de mercado puede quedar reducido a la tercera parte. Una finca que vale 30 Eu./m2, puede quedarse con el valor de capitalización reducida a 10 Eu./m2.
 Podría darse el caso de que se comprara una finca por 30 y luego te la expropien por 10. Parece que está previsto compensar estos riesgos, inversiones, mejoras, etc. pero todavía no sabemos hasta qué punto. Si no fuera así, el propietario perdería la posibilidad de adquirir una finca de sustitución y evidentemente se incumpliría el mandato constitucional que garantiza mediante el justiprecio este derecho.
 Este nuevo criterio de valoración solo se aplicará a los expedientes que se inicien a partir de su entrada en vigor.  Pero el punto 2. de la Disposición. Transitoria. Tercera, dispone que a los suelos que formen parte de ámbitos delimitados como urbanizables, no se les aplicará este criterio sino el de la Ley 6/98. Queda la duda y ¿sobre las unidades en que  tan sólo esta iniciado el proceso de delimitación?  A mi modo de ver, se debe aplicar también el antiguo criterio de la Ley 6/98 con objeto de no aplicar la nueva Ley con carácter retroactivo.
 g) Expropiación y responsabilidad patrimonial
 Básicamente es un refrito de la anterior regulación pero ahora con unos nuevos criterios de valoración que abaratan las expropiaciones.
 Se mantiene junto al expediente individualizado el sistema de tasación conjunta (lo conjunto no es la tasación sino la unión de las piezas de necesidad de ocupación y la del justiprecio, con la pérdida de garantías que supone y luego, eso sí, recurra) y la declaración implícita de utilidad pública y necesidad de ocupación en los instrumentos de ordenación que determine su legislación.
 La reversión es muy similar a la anterior regulación, la diferencia fundamental reside en la retasación que consiste en que cuando por la modificación del instrumento de ordenación  (que no revisión), se produzca un incremento del valor del justiprecio, se procederá a su abono. La anterior Ley lo consideraba directamente causa de reversión.
Continúa exactamente igual el plazo de 10 años para la conclusión de la urbanización. Del mismo modo para el caso de las alteraciones del uso, que no darán lugar a reversión si se hubiera implantado al menos durante ocho años la causa que la motivó o se destine a un fin que sea también dotacional público.
 

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