Tasas de basura: la aplicación local de la Ley 7/2022

Heterogénea transposición en los diferentes municipios

(Imagen: E&J)

La iniciativa para la aprobación de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, deriva del impulso de la Unión Europea en materia de economía circular, en particular a través de las Directivas (UE) 2018/851 y 2018/852, que establecen objetivos exigentes en materia de prevención, reutilización, reciclado y reducción del vertido.

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Como consecuencia de esta transposición, se aprueba una norma cuya finalidad es la prevención y reducción de la generación de residuos, la mejora en la eficiencia en el uso de los recursos y la minimización de los impactos ambientales, con el objetivo último de proteger el medio ambiente y la salud humana y avanzar hacia un modelo de economía circular.

Desde esta perspectiva, la Ley atribuye un papel esencial a las entidades locales, al concentrar en ellas competencias clave en la recogida, transporte y tratamiento de los residuos domésticos, configurándose como el nivel administrativo donde se materializa de forma efectiva el cumplimiento de la norma.

Marco normativo: naturaleza, obligatoriedad y elementos esenciales de la tasa

La denominada “tasa de basuras domiciliarias” se configura como una tasa por prestación de servicios o, en su caso, como una prestación patrimonial de carácter público no tributario, vinculada a la gestión de los residuos de competencia municipal. La Ley 7/2022 refuerza su carácter obligatorio al imponer a las entidades locales la necesidad de establecer este instrumento de financiación, en coherencia con los principios de economía circular, prevención de residuos y sostenibilidad ambiental.

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El artículo 11.3 de la Ley dispone que las entidades locales “establecerán una tasa […], específica, diferenciada y no deficitaria, que permita implantar sistemas de pago por generación y que refleje el coste real […] de las operaciones de gestión de residuos”.

De este precepto se derivan dos elementos esenciales. En primer lugar, el carácter no deficitario de la tasa implica que el coste del servicio no puede ser financiado mediante otros ingresos municipales, debiendo ser cubierto íntegramente por los usuarios del servicio. En segundo lugar, la orientación hacia el pago por generación responde al principio de “quien contamina, paga”, de modo que la cuantía a satisfacer debe guardar relación con la cantidad de residuos generados.

Asimismo, la propia Ley establece un plazo máximo de tres años desde su entrada en vigor (abril de 2022) para que las entidades locales implanten esta tasa o prestación patrimonial. Esto implica que, en términos generales, los municipios debían tener adaptados sus sistemas de financiación antes de abril de 2025, lo que ha generado una intensa actividad normativa a nivel local en los últimos ejercicios.

Desde la perspectiva subjetiva, la condición de sujeto pasivo corresponde, con carácter general, a quienes se benefician del servicio, normalmente los titulares de inmuebles o actividades económicas, siendo las ordenanzas municipales las que concretan esta determinación en función del vínculo jurídico con el servicio.

En cuanto a la cuantificación, la Ley no impone un método único, pero exige que la tasa refleje el coste real del servicio. En la práctica, los municipios utilizan distintos parámetros, tales como el valor catastral del inmueble, el consumo de agua, el número de personas empadronadas o la superficie del inmueble, con el objetivo de aproximar la cuota a la generación efectiva de residuos.

(Imagen: E&J)

Implementación municipal: análisis comparado

La aplicación de la Ley 7/2022 presenta una evolución desigual en el ámbito local, reflejando distintos niveles de adaptación tanto en el diseño de las tasas como en la gestión de los servicios.

Córdoba

En Córdoba, puede afirmarse que existe una implantación efectiva de la ley en su dimensión financiera. La empresa municipal Sadeco ha aprobado tres incrementos sucesivos de la tasa de residuos desde el inicio del mandato (35% en octubre de 2023, 10% en julio de 2024 y 2,2% aprobado por el Pleno el 10 de junio de 2026, este último con los votos exclusivos del Partido Popular y el rechazo de toda la oposición), lo que supone un encarecimiento acumulado en torno al 52% del recibo medio desde 2023 y un coste adicional aproximado de 55 euros anuales por vivienda respecto a ese ejercicio. Este modelo responde a la exigencia legal de no incurrir en déficit, constituyendo un ejemplo de adaptación progresiva, aunque con un impacto significativo sobre los contribuyentes y una fuerte contestación política, que sitúa a Córdoba entre las capitales españolas con la tasa de basuras más elevada.

Sevilla

En Sevilla, la implantación de la Ley 7/2022 presenta el mayor grado de incumplimiento entre los municipios analizados. Aunque en el Ayuntamiento de Sevilla siempre ha existido una tasa de basura específica, la misma solo es aplicable a actividades económicas en función de los metros del local, sin atender a criterios de capacidad económica ni de generación efectiva de residuos, pudiendo suspenderse si se acredita que el local está vacío. El coste íntegro del servicio de recogida y gestión de residuos, prestado por Lipasam y cifrado en aproximadamente 40 millones de euros anuales, continúa financiándose con cargo al presupuesto municipal ordinario. Con fecha 22 de junio de 2026, el equipo de gobierno municipal adoptó la decisión definitiva de no implantar la nueva tasa de residuos durante el presente mandato (hasta las elecciones municipales de 2027), tras el fracaso de sucesivas propuestas —entre ellas un modelo de tarificación por distritos vinculado al reciclaje— ante el bloqueo sistemático de los grupos de la oposición en el Pleno municipal. Esta decisión sitúa al Ayuntamiento en una situación de incumplimiento consciente y continuado de una obligación legal vencida desde abril de 2024, con el consiguiente riesgo de responsabilidad frente al Estado y, eventualmente, ante el Tribunal de Cuentas. Se trata, por tanto, de un supuesto de no aplicación deliberada, y no de una mera implantación formal controvertida.

Badajoz

En Badajoz, la implantación es formalmente completa. El Ayuntamiento aprobó la ordenanza reguladora en febrero de 2025 y la tasa entró en vigor el 1 de abril de 2025, cobrándose ese primer ejercicio solo tres trimestres; desde 2026 el cobro pasa a ser anual, lo que supondrá un incremento aproximado del 25% en la cuota respecto al primer año. La tasa presenta una estructura mixta (parte fija de 61,44 euros por vivienda más una parte variable en función de los metros cuadrados) y financia un coste anual del servicio cercano a 9,5 millones de euros. Sin embargo, ha sido objeto de críticas por la ausencia de bonificaciones amplias —solo se contempla una para familias numerosas— y por el uso de la superficie de la vivienda como criterio principal, que asociaciones vecinales y la organización de consumidores Facua consideran alejado del principio de pago por generación; varias entidades vecinales han impulsado recursos administrativos solicitando la anulación de la ordenanza y su sustitución por criterios basados en el número de personas empadronadas.

Cáceres

En Cáceres, la ordenanza es preexistente y no ha cambiado tras la Ley 7/2022. Ordenanza de 21 de marzo de 2013 (BOP Cáceres n.º 66, 08 de abril de 2013) con el art. 7 (tarifas) modificado por pleno de 21 de diciembre de 2017 (BOP n.º 46, 06 de marzo de 2018). No consta ordenanza nueva por la Ley 7/2022 a julio de 2026; al tener componente variable por consumo de agua está parcialmente alineada con el art. 11.3, aunque su suficiencia financiera no está acreditada. Lo que sigue es el criterio de cálculo vigente en 2026, lo que paga una vivienda tipo, las bonificaciones y cuándo se paga.

Málaga

En Málaga, la adaptación se encuentra en fase avanzada de tramitación, tras haberse superado ampliamente el plazo legal de abril de 2025. El Ayuntamiento publicó el anteproyecto de ordenanza en noviembre de 2025 y prevé la entrada en vigor de la tasa a lo largo de 2026, con un coste medio estimado de 129,29 euros anuales por vivienda (entre 80 y 232,44 euros según el valor catastral del inmueble y el número de personas empadronadas), destinado a cubrir los 63 millones de euros que cuesta anualmente el servicio prestado por Limasam. La norma prevé bonificaciones de hasta el 80% combinando reducciones por vulnerabilidad económica o familia numerosa (50%) y por comportamientos de economía circular (hasta un 30% adicional). Para las actividades económicas, la aplicación de la tasa se pospone a 2027. La tramitación mantiene además la controversia sobre una eventual doble imposición, dado que el servicio de basuras sigue incluido en el recibo del IBI desde 2001, sin que a la fecha se haya concretado la rebaja de este impuesto anunciada por el Consistorio. Ha durado más tiempo su tramitación debido a las dudas jurídicas que tenían en la trasposición de la Ley, causado por la ambigüedad de la ley, y evitar la posibilidad de recursos contra la ley que obligara a la devolución de las tasas, como ha ocurrido en otros ayuntamientos.

(Imagen: E&J)

Consecuencias del incumplimiento del plazo legal

La propia Ley 7/2022 no tipifica el incumplimiento por una entidad local del plazo de implantación de la tasa (artículo 11.3) como una infracción administrativa autónoma sancionable directamente al ayuntamiento. El régimen sancionador de su título IX (artículos 107 a 118) está dirigido, con carácter general, a los operadores de residuos (productores, poseedores y gestores) y a los usuarios del servicio -por ejemplo, la entrega de residuos contraviniendo las ordenanzas locales se tipifica como infracción leve-, y la potestad sancionadora sobre residuos de competencia local corresponde precisamente a las propias entidades locales, no a un órgano que pueda sancionarlas a ellas por no aprobar la tasa.

En consecuencia, las consecuencias reales para el municipio incumplidor no derivan de un precepto sancionador específico de la Ley 7/2022, sino de mecanismos generales del ordenamiento: (i) un eventual procedimiento de infracción del Derecho de la Unión Europea contra el Reino de España, al derivar la obligación de las Directivas (UE) 2018/851 y 2018/852, con posible repercusión subsidiaria en el municipio; (ii) la persistencia de una financiación del servicio contraria al carácter no deficitario exigido por el artículo 11.3, al mantenerse con cargo al presupuesto municipal general; (iii) una eventual responsabilidad patrimonial o contable ante el Tribunal de Cuentas u órganos de control externo autonómicos equivalentes; y (iv) la posibilidad de que terceros legitimados insten en vía contencioso-administrativa el cumplimiento de esta obligación legal de carácter imperativo.

Conclusiones

La implantación local de la Ley 7/2022 se caracteriza por su heterogeneidad y desarrollo desigual. Mientras Córdoba y Badajoz han implantado sus tasas y las mantienen en actualización progresiva, y Málaga se encuentra en fase avanzada de tramitación con entrada en vigor prevista en 2026, Cáceres cumple teóricamente con la normativa, Sevilla ha optado por una decisión política de no aplicación deliberada, situándose fuera del marco legal exigido por la norma.

Desde una perspectiva tributaria, la principal transformación radica en la configuración de la tasa de residuos como un instrumento de política ambiental, en el que se integran principios como la equivalencia, la sostenibilidad financiera y el “quien contamina, paga”.

En definitiva, el principal reto para las entidades locales consiste en equilibrar la suficiencia financiera del servicio con la equidad en la distribución de la carga económica, garantizando al mismo tiempo la efectividad de los objetivos de la economía circular.