Condena al CGPJ a regular la carga de trabajo de la carrera judicial a efectos de salud laboral

Sumario:

1. Partes demandantes y demandadas
2. Clase de procedimiento seguido
3. Sentencia recurrida en casación
4. Pretensiones de los recurrentes
5. Antecedentes fácticos a considerar
6. La ratio decidenci del TS en torno a los motivos del recurso de casación formulado.
7. El régimen jurídico de la carga de trabajo de los órganos judiciales y de jueces y tribunales a distintos efectos.
8. Acerca del derecho a una protección eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo.
9. Resolución del Tribunal Supremo
10. Conclusiones

Importantísima, por lo que de trascendente tiene, la Sentencia dictada en Pleno por la Sala Social del Tribunal Supremo núm. 581/2023, de 22 de septiembre de 2023, dictada en el recurso de casación núm. 128/2022, referente al derecho a la salud y a la carga de trabajo de los jueces en el ejercicio de su actividad jurisdiccional.

Analicemos, en lo más esencial y sin perjuicio de remitir al lector a una lectura más sosegada de la sentencia, los aspectos más trascendentales de esta de por sí histórica resolución judicial.

1. Partes demandantes y demandadas

Como parte actora intervienen las asociaciones profesionales: Asociación Juezas y Jueces para la Democracia (JJpD), Asociación de Jueces y Magistrados Francisco de Vitoria (AFV), Asociación Profesional de la Magistratura (APM) y la Asociación Foro Judicial Independiente

Como demandadas, el Consejo General del Poder Judicial, Ministerio de Justicia y las Comunidades Autónomas con competencias en materia de Justicia: Comunidad Autónoma Valenciana, Comunidad Autónoma de Galicia, Comunidad Autónoma de Madrid, Comunidad Autónoma Foral de Navarra, Comunidad Autónoma del País Vasco, Comunidad Autónoma de Canarias, Comunidad Autónoma de Cantabria, Comunidad Autónoma de Cataluña, Comunidad Autónoma de La Rioja, Comunidad Autónoma de Andalucía, Comunidad Autónoma de Aragón, Comunidad Autónoma del Principado de Asturias y Ministerio Fiscal.

2. Clase de procedimiento seguido

El procedimiento seguido fue el del conflicto colectivo. La STS desestima la excepción de inadecuación de procedimiento, alegada por el CGPJ y asumida por los demás codemandados, salvo la Comunidad Autónoma de Aragón.

3. Sentencia recurrida en casación

Es objeto de recurso la sentencia dictada por la Audiencia Nacional, de fecha 7 de febrero de 2022, nº 15/2022, rec. 251/2017, en las actuaciones seguidas por los citados recurrentes frente a las expresadas demandadas.

La citada resolución resuelve con lo siguiente:

“Fallamos: En la demanda de conflicto colectivo, promovida por JJpD, AFV, APM y FJI, desestimamos la excepción de incompetencia de jurisdicción, alegada por los demandados y asumida por el Ministerio Fiscal, salvo la Generalitat de Catalunya, por lo que declaramos la competencia de la jurisdicción para conocer el presente litigio.

Desestimamos, del mismo modo, la excepción de inadecuación de procedimiento, alegada por el CGPJ y asumida por los demás codemandados, salvo la Comunidad Autónoma de Aragón.

Desestimamos la excepción de falta de legitimación activa, alegada por el CGPJ y asumida por los demás codemandados.

Desestimamos la excepción de falta de legitimación activa del Ministerio de Justicia.

Desestimamos la excepción de falta de legitimación pasiva, alegada por todas las Comunidades Autónomas demandadas, salvo la Comunidad Autónoma del País Vasco.

Desestimamos la demanda de conflicto colectivo, por lo que absolvemos al Consejo General del Poder Judicial, al Ministerio de Justicia y a las Justicia (sic) y Comunidades Autónomas de Galicia, Comunidad Valenciana, Madrid, País Vasco, Canarias, Cantabria, Cataluña, La Rioja, Andalucía, Aragón, Principado de Asturias y Comunidad Foral de Navarra de los pedimentos de la demanda”.

4. Pretensiones de los recurrentes

Disconformes los demandantes con lo resuelto por la Audiencia Nacional, plantean las siguientes pretensiones en su recurso de casación:

1º) Que se declare que el Consejo General del Poder Judicial ha incumplido su obligación, documentada en el Plan de Prevención de Riesgos Laborales de la Carrera Judicial 2015-2016, de regular la carga de trabajo de jueces/zas y magistrados/as a efectos de salud laboral.

2º) Que se declare que la metodología y procedimiento empleada en el Documento de trabajo sobre cargas de trabajo a efectos de salud. Mapa judicial de riesgos y sistema de alertas. (doc. 61 de la demanda) es para evaluar riesgos para la salud de los miembros de la carrera judicial por sobrecarga de trabajo.

3º) Que se condene al Consejo General del Poder Judicial a regulación de la carga de trabajo de jueces/zas y magistrados/as a efectos de salud laboral conforme a un criterio de dedicación o rendimiento adecuado para la identificación de los riesgos de carácter psicosocial de los miembros de la Carrera Judicial y que, además, tenga en cuenta circunstancias personales y del órgano, y ello en un plazo máximo de tres meses desde la fecha de la sentencia.

Subsidiariamente se condene al Consejo General del Poder Judicial a la inmediata regulación la carga de trabajo de jueces/zas y magistrados/as a efectos de salud laboral conforme a un criterio adecuado, distinto a la carga de entrada del órgano judicial, para la identificación de los riesgos de carácter psicosocial de los miembros de la Carrera Judicial.

4º) Que se condene al Consejo General del Poder Judicial a que regule la carga de trabajo de los miembros de la carrera judicial a efectos de salud laboral con carácter independiente, y sin perjuicio de que pueda hacerlo previa o simultáneamente, a la regulación de la carga de trabajo a otros efectos {retributivo, disciplinario o cualquier otro).

5. Antecedentes fácticos a considerar

a) El 15 de Diciembre de 2010 el Consejo General del Poder Judicial y el Ministerio de Justicia suscribieron el Convenio para la Creación y Seguimiento de un Sistema de prevención de Riesgos Laborales y de Vigilancia de la Salud de los Miembros de la Carrera Judicial en el que, considerando que los jueces/zas y magistrados/as están dentro del ámbito de aplicación de la Ley 31/1995, de 8 de Noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, y que ambas instituciones comparten responsabilidades desde el punto de vista empresarial en relación al colectivo judicial, acordaron, entre otros aspectos, implantar un Plan de Prevención de Riesgos Laborales, procediéndose a la evaluación inicial de riesgos para la seguridad y la salud de los miembros de la carrera judicial, previéndose su actualización y revisión, en su caso.

b) El Servicio de Personal del CGPJ elaboró un Informe de situación y propuestas de actuación en Prevención de Riesgos Laborales en la carrera judicial de fecha 23 de enero de 2012, que la Comisión Permanente, en su reunión de 24 de enero de 2012, acordó (punto 1-70) elevar al Pleno del CGPJ para su aprobación, lo que hizo el 26.1.2012 (acuerdo 49).

En dicho informe se reconoce la obligación del CGPJ, establecida en el citado artículo 317 del Reglamento 2/2011, para lo cual se propuso realizar en 2012 los objetivos siguientes: la creación de un servicio de prevención, la elaboración de un borrador de PPRL, acuerdos para la vigilancia de la salud, evaluación de riesgos (incluyendo los psicosociales), formación en prevención. Coordinación con el Ministerio de Justicia y CCAA y estudio para situaciones de embarazo y lactancia. Además de establecer los órganos de participación de jueces y magistrados: (i) Representantes en materia de prevención de riesgos y (ii) Comisión Nacional de Seguridad y Salud.

c) El 21.5.2012 se constituyó en Madrid la Comisión Nacional de Seguridad y Salud de la Carrera Judicial (CNSS), compuesta por representantes del Consejo General del Poder Judicial, seis representantes de la Carrera Judicial (dos miembros por cada una de las asociaciones demandantes) y personal del Servicio de Prevención creado por el Consejo de conformidad con lo establecido en la Cláusula Tercera del Convenio mencionado más arriba.

El acta de la reunión obra en autos y se tiene por reproducida, si bien los representantes de las asociaciones solicitaron la documentación que la Ley 31/95 exige que el empleador facilite a los delegados de prevención, conforme a los arts. 36.2, 18 y 23 Ley 31/95, los estudios existentes sobre carga de trabajo, tanto internos como externos.

Solicitaron también integrar la prevención en la comisión de carga de trabajo que se halla constituida y fijar una fecha límite para la fijación por el CGPJ de carga de trabajo a efectos de prevención.

Los representantes del CGPJ contestaron que trasladarán los resultados sobre carga de trabajo, que se encuentran en una fase muy embrionaria, manifestando que no se aprobaría ningún acuerdo sobre carga de trabajo sin que las asociaciones y los miembros de la Comisión Nacional nombrados por las asociaciones judiciales lo hayan visto. Informaron, a continuación que, por el momento no se ha fijado ningún plazo para la conclusión de los trabajos de la comisión de carga de trabajo.

d) En la reunión de la CNSS, celebrada el 16-01-2014 se trató sobre las cargas de trabajo a efectos de salud laboral y se hizo constar lo siguiente: se aborda la cuestión de la inclusión expresa en la Propuesta del Plan de Prevención del riesgo de la carga de trabajo por el presidente, recogiendo una de las propuestas contenidas en el documento de alegaciones de las asociaciones al borrador del Plan de Prevención propone la inclusión en este apartado del siguiente párrafo: “El Consejo General del Poder Judicial regulará la carga de trabajo a efectos de salud laboral”.

Se debate con gran extensión la forma en la que se ha de incluir la carga de trabajo como riesgo de la Carrera Judicial en la Propuesta del Plan de Prevención, sobre la conveniencia o no de que se cuantifique dicha carga en este documento, sobre la necesidad de hacer constar en el mismo una previsión temporal para la cuantificación de dicha carga de trabajo, sobre si sería conveniente hacer referencia a otros índices o módulos con carácter orientativo y temporal entre tanto se desarrollan los trabajos para la cuantificación y evaluación de este riesgo, sobre la relación y las interferencias que esta cuestión tiene y puede presentar con otros trabajos que desarrolla el Consejo sobre la determinación de la carga razonable de trabajo a otros efectos, sobre la trascendencia de que en el Plan de Prevención conste la carga de trabajo como un factor de riesgo y que el cometido de su evaluación se atribuya al Consejo General del Poder Judicial, sobre la necesidad de aprobar el Plan de Prevención en la Comisión Mixta con el Ministerio de Justicia etc.

Finalmente se acuerda incluir en este apartado la siguiente frase: “El Consejo General del Poder Judicial regulará la carga de trabajo a efectos de salud laboral”.

El apartado tercero in fine del acta de la reunión mencionada, titulado Características de la carrera judicial”, se resume del modo siguiente:

La actividad judicial tiene características singulares:

– no se realiza sometida a horario concreto determinado.

– el número de asuntos repartidos a cada órgano judicial es una cantidad variable por no estar sujeta a limitación en la entrada.

– los jueces/zas y magistrados/as deben celebrar los juicios y vistas y dictar las resoluciones correspondientes dentro de los plazos procesales marcados en cada jurisdicción.

– los/as jueces/zas y magistrados/as de órganos colegiados deben de impartir criterios generales e instrucciones particulares de señalamiento a vistas o de reparto de ponencias (art. 182 de la Ley Enjuiciamiento Criminal)

– los/as jueces y magistrados/as de los juzgados de instrucción realizan guardias de disponibilidad o permanencia en períodos que van de las 24h a los 8 ó 12 días ininterrumpidos (Capítulo II del Reglamento de Aspectos Accesorios de las Actuaciones Judiciales 1/2005, de 7 de junio).

– deberá de garantizarse el derecho al descanso de quienes integran la Carrera Judicial.

6. La ‘ratio decidendi’ del TS en torno a los motivos del recurso de casación formulado.

El TS pasa detalladamente a analizar los diferentes motivos del recurso de casación conforme a las siguientes razones:

a) Procede a desestimar el primero de los motivos del recurso respecto a que la sentencia de la AN habría incurrido en incongruencia omisiva extra petita por alteración de la causa de pedir, con vulneración del artículo 97.2 LRJS, en relación con el artículo 218 LEC y el artículo 248.3 LOPJ, con afectación del derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 24.1 CE), con producción de efectiva indefensión.

El recurso aduce, en esencia, que la sentencia habría alterado los términos del debate, tanto antes del procedimiento como durante su transcurso, y modificado las pretensiones realmente deducidas por las partes, que no habrían recibido respuesta de la AN.

No obstante, para el TS:

“Una lectura atenta y objetiva de la sentencia recurrida conduce a rechazar que haya alterado los términos del debate y de la causa de pedir y, menos todavía, que haya causado indefensión a las asociaciones recurrentes en casación.

Basta con remitir al fundamento de derecho décimo primero de la sentencia recurrida, en el que se da una respuesta expresa, razonada y diferenciada a cada una de las cuatro pretensiones deducidas en la demanda de conflicto colectivo.

Por lo demás, si el propio recurso reconoce que la regulación de la carga de trabajo de la carrera judicial a efectos de salud laboral “ha de ser general, en el sentido de ser aplicable a todo el cuerpo judicial”, no puede extrañar que la sentencia recurrida entienda que la primera pretensión de la demanda de conflicto colectivo (que se declare que el Consejo General del Poder Judicial ha incumplido su obligación, documentada en el Plan de Prevención de Riesgos Laborales de la Carrera Judicial 2015-2016, de regular la carga de trabajo de jueces/zas y magistrados/as a efectos de salud laboral”) se traduce en que se pretende que el CGPJ establezca una regulación general de la carga de trabajo de todos los miembros de la carrera judicial. Y tampoco puede extrañar que se entienda que la pretensión, además de general, supone una regulación abstracta de la carga de trabajo, con independencia de que se atienda a factores personales del juez o jueza y a los factores estructurales del órgano judicial, toda vez que una regulación abstracta no es en modo alguno incompatible con la atención a los factores mencionados.

En todo caso, que la sentencia recurrida entienda que la pretensión de la demanda de conflicto de colectivo es que el CGPJ proceda a regular la carga de trabajo de la carrera judicial de forma general y abstracta no supone, en forma alguna, que la sentencia recurrida haya incurrido en la incongruencia ni en la alteración de la causa de pedir denunciadas y, menos aún, que haya causado indefensión a las asociaciones recurrentes.”

b) Con respecto al segundo motivo, consistente en que se declare que la metodología y procedimiento empleada en el Documento de trabajo sobre cargas de trabajo a efectos de salud. Mapa judicial de riesgos y sistema de alertas (…) es inadecuado al fijar la carga de entrada de los órganos jurisdiccionales como criterio para evaluar riesgos para la salud de los miembros de la carrera judicial por sobrecarga de trabajo”, se alega que se ha producido un quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia con producción de indefensión.

La sentencia, a criterio de los recurrentes, habría incurrido en incongruencia omisiva entre su fundamentación jurídica y su fallo, lo que vulneraría el artículo 97.2 LRJS, en relación con el artículo 218 LEC y el artículo 248.3 LOPJ, con afectación del derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 24.1 CE), con producción de indefensión.

Este motivo ya fue desestimado por la AN, porque “los demandantes no han identificado en qué norma legal se basan para descalificar la metodología del Mapa Judicial de Riesgos y Sistema de Alertas”, añadiendo que la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de riesgos laborales (LPRL) «no contempla específicamente a las cargas de trabajo como riesgo laboral”.

Y advierte el TS que, como puede comprobarse, para la AN una cosa es que, a efectos de la primera pretensión de la demanda de conflicto colectivo (el cumplimiento de la obligación asumida en el apartado 5.2 PPRL), la carga de trabajo se refiera a las cargas de salida; y otra, distinta, que, a efectos de la segunda pretensión de la demanda de conflicto colectivo (la adecuación de la metodología utilizada en el mapa judicial de riesgos y sistema de alertas), la sentencia recurrida constate que los demandantes no han identificado la norma legal que vulneraría la metodología seguida por el Mapa Judicial de Riesgos y Sistema de Alertas y que, en todo caso, la LPRL no contemple específicamente a las cargas de trabajo como riesgo laboral.

Adicionalmente, la sentencia recurrida califica el Documento de trabajo sobre cargas de trabajo a efectos de salud. Mapa judicial de riesgos y sistema de alertas como “una herramienta más para el cumplimiento de la obligación de seguridad” y constata que a lo largo de todo el proceso previo “también se han tenido en cuenta las cargas de salida”.

Es preciso señalar, por lo demás, que el Documento de trabajo sobre cargas de trabajo a efectos de salud. Mapa judicial de riesgos y sistema de alertas, no sólo se refiere al módulo de entrada, sino que también menciona, en su apartado III.4 y en el anexo II, otros factores “objetivos” como la “tasa de resolución” del juez/a, la pendencia, la experiencia en la tarea desarrollada y la agenda de señalamientos, y factores “personales”, como el estado de salud o la discapacidad”.

c) Con relación al tercer motivo del recurso, lo que se propone es una redacción alternativa del segundo párrafo del hecho probado décimo de la sentencia recurrida, de modo que pase a tener la siguiente redacción:

“El 21-07-2016 el Gabinete técnico del CGPJ emitió informe, que obra en autos y se tiene por reproducido, en el que establece, en el apartado de consideraciones jurídicas, que se deben distinguir tres círculos concéntricos de cargas de trabajo: el interior y más reducido relativo a la responsabilidad disciplinaria, el círculo medio, correspondiente al rendimiento del juez con efectos en la esfera retributiva, y el exterior, que correspondería a la salud laboral del juez, cuya superación perjudicaría a la salud, ninguno de los cuales está determinado en la actualidad.

Subraya, en efecto, que el CGPJ no ha desarrollado la competencia exclusiva de fijar las cargas de trabajo a efectos disciplinarios, para recordar, que la jurisprudencia anuló el Reglamento 2/2003, porque no se determinaron cargas de trabajo individualizadas y debidamente medidas para cada órgano judicial, concluyendo finalmente que ello no impide que se pueda adoptar un acuerdo fijando de modo genérico una carga de trabajo a efectos de salud laboral, cuya implementación y eficacia en el campo de la salud del Juez solo es posible con la carga derivada de la aplicación de la hoja de salud de cada juez, para conformar de modo real e indubitado la carga del Juez a efectos de su salud”.

Como puede comprobarse, lo que concretamente se propone es modificar el último inciso del párrafo.

Donde actualmente se dice:

“… concluyendo finalmente que no era posible, por las mismas razones, establecer una carga general y abstracta a estos efectos, por lo que concluye que el mandato del punto 5.2 del Plan de Prevención no comporta la obligación del CGPJ de regular cargas de trabajo en abstracto a efectos de salud laboral”.

Debiera decirse del siguiente modo:

“… concluyendo finalmente que ello no impide que se pueda adoptar un acuerdo fijando de modo genérico una carga de trabajo a efectos de salud laboral, cuya implementación y eficacia en el campo de la salud del Juez solo es posible con la carga derivada de la aplicación de la hoja de salud de cada juez, para conformar de modo real e indubitado la carga del Juez a efectos de su salud”.

El TS rechaza la modificación propuesta toda vez que la sentencia recurrida no incurre en error alguno que, conforme a la jurisprudencia de esta sala 4ª, deba llevar a aceptar la modificación del relato fáctico solicitada.

d) En su cuarto y último motivo, formulado al amparo del artículo 207 e) LRJS, el recurso denuncia la infracción del artículo 8.1 de la Ley 15/2003, de 26 de mayo, reguladora del régimen retributivo de las carreras judicial y fiscal (en adelante Ley 15/2003), y del artículo 560. 1. 21ª LOPJ, en los dos casos por aplicación indebida; y de los artículos 14, 15 y 17 LPRL y del artículo 317.2 del Reglamento 2/2011 del CGPJ, en concordancia con lo establecido en los artículos 15, 40.2 y 43 CE.

Veamos cómo resuelve el TS cada una de las pretensiones recogidas en el conflicto colectivo:

Los argumentos fundamentales del motivo, por lo que hace a la primera pretensión de la demanda de conflicto colectivo, se centran en que el objeto del proceso es garantizar el derecho de los miembros de la carrera judicial a la protección frente a los riesgos laborales (artículo 317.1 del Reglamento 2/2011 del CGPJ y artículo 14.1 LPRL), mediante el cumplimiento de la obligación del CGPJ (artículo 317.2 del Reglamento 2/2011 del CGPJ y artículo 14.2 LPRL) de regular la carga de trabajo a efectos de salud laboral (apartado 5.2 PPRL), y lo anterior en base a los ocho razonamientos recogidos en el ordinal 2 del FD Séptimo de la sentencia objeto de comentario a los que me remito expresamente.

Para el TS:

“(…) se ha acreditado que el CGPJ entiende que la regulación de la carga de trabajo a efectos de salud requiere tener unos módulos o ratios generales que permitan detectar los riesgos para adoptar medidas preventivas. Así se deduciría de los hechos probados que menciona el motivo.

Por tanto, aunque el CGPJ no excluye y dice estar en proceso de objetivar con carácter general la carga de trabajo a efectos de salud laboral, el caso es que incumple su obligación de hacerlo ex apartado 5.2 PPRL, limitándose a actuar reactivamente de forma individualizada en situaciones de riesgo actualizado. Ello es contrario a la normativa de prevención de riesgos laborales y la sentencia de la AN recurrida vulnera los artículos 14,15 y 17 LPRL y el artículo 317 del Reglamento 2/2011 del CGPJ”.

Por lo que se refiere a la segunda pretensión de la demanda de conflicto colectivo (que se declare que la metodología y procedimiento empleados en el Documento de trabajo sobre cargas de trabajo a efectos de salud. Mapa judicial de riesgos y sistema de alertas son inadecuados al fijar la carga de entrada de los órganos jurisdiccionales como criterio para evaluar riesgos para la salud), afirma el TS que:

“La sentencia de la AN recurrida entiende que la carga que debe considerarse es la de salida y no la de entrada, pero sin embargo desestima la demanda de conflicto colectivo, principalmente porque las asociaciones judiciales demandantes no han identificado en qué norma legal se basan para descalificar la metodología del Documento de trabajo sobre cargas de trabajo a efectos de salud. Mapa judicial de riesgos y sistema de alertas, como no podría ser de otro modo para la sentencia recurrida porque la LPRL no contempla específicamente las cargas de trabajo como riesgo laboral.

El motivo afirma que no se solicita que sea el tribunal quien determine las metodologías aplicables para regular la carga de trabajo, sino que se declare que la utilizada por el documento de trabajo de referencia es inadecuada al fijar la carga de entrada como criterio para evaluar los riesgos para la salud.

El argumento de que la carga de trabajo no es un riesgo laboral contradice el articulo 14.2 LPRL, en relación con los artículos 5 y 6 de la Directiva 89/391/CEE. El motivo cita también las notas técnicas del Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo (INSHT) mencionadas en el hecho probado décimo cuarto”.

Con relación a la tercera pretensión de la demanda de conflicto colectivo, esto es, que se condene al CGPJ a regular la carga de trabajo de jueces/zas y magistrados/as a efectos de salud laboral conforme a un criterio de dedicación o rendimiento adecuado y que, además, tenga en cuenta circunstancias personales y del órgano, y ello en un plazo máximo de tres meses desde la fecha de la sentencia, y, subsidiariamente, que se condene al CGPJ a la inmediata regulación de la carga de trabajo de jueces/zas y magistrados/as a efectos de salud laboral conforme a un criterio adecuado, distinto a la carga de entrada del órgano judicial, la sentencia advierte lo siguiente:

“(…) el motivo de casación rebate los argumentos desestimatorios de dicha pretensión por parte de la AN, especialmente el de que las asociaciones judiciales demandantes no han probado que los módulos de salida vigentes en el momento de interposición de la demanda fueran lesivos con carácter general para la salud laboral de jueces y magistrados. El recurso afirma, de un lado. que las propias evaluaciones realizadas por encargo del CGPJ pusieron en evidencia factores de riesgo psicosocial a nivel global. Y, de otro, se rechaza que la carga de la prueba corresponda a las asociaciones demandantes.

Respecto del plazo (tres meses o de forma inmediata), si legalmente no se fija un plazo para el cumplimiento de las obligaciones legales, deben ser los tribunales quienes lo hagan, a tenor del artículo 1.128 del Código Civil”.

Finalmente, respecto a la cuarta pretensión de la demanda de conflicto colectivo (que se condene al CGPJ a que regule la carga de trabajo de los miembros de la carrera judicial a efectos de salud laboral con carácter independiente, y sin perjuicio de que pueda hacerlo, previa o simultáneamente, a la regulación de la carga de trabajo a otros efectos, retributivo, disciplinario o cualquier otro), el motivo se remite, por razones de economía procesal, a lo ya expuesto en el motivo cuarto del recurso.

7. El régimen jurídico de la carga de trabajo de los órganos judiciales y de jueces y tribunales a distintos efectos

Especial interés tiene, en tanto en cuanto entra a debatir y resolver al menos una de las cuestiones centrales del debate, cómo haya de regularse la carga de trabajo de los jueces, a cuyo efecto el FD Octavo de la STS entra a analizarla con detalle y rigor.

Veamos los aspectos más significativos puestos de relieve por la Sala:

a) De conformidad con el párrafo primero del artículo 560.1.21ª LOPJ, precepto cuya aplicación indebida denuncia el cuarto motivo del recurso de casación, entre las atribuciones del CGPJ está la de “elaborar y aprobar, conjuntamente con el Ministerio de Justicia y, en su caso, oídas las comunidades autónomas cuando afectare a materias de su competencia, los sistemas de racionalización, organización y medición de trabajo que se estimen convenientes para determinar la carga de trabajo que pueda soportar un órgano jurisdiccional”.

Se trata de una competencia compartida entre el CGPJ y el Ministerio de Justicia y consiste en la determinación de “la carga de trabajo que pueda soportar un órgano jurisdiccional”.

b) En la actualidad, la materia se rige por el acuerdo entre el CGPJ y el Ministerio de Justicia para la determinación del sistema de medición de la carga de trabajo de los órganos judiciales, de 20 de diciembre de 2018, publicado, para general conocimiento, en el BOE de 29 de diciembre de 2018 como anexo de la Orden JUS/1415/2018, de 28 de diciembre.

c) La Ley 15/2003 establece, en su artículo 7, que las retribuciones variables por objetivos estarán vinculadas al “rendimiento individual” acreditado por cada juez o magistrado en el desempeño de sus funciones jurisdiccionales y profesionales. Según dispone el artículo 8.1 de la Ley 15/2003, cuya aplicación indebida denuncia el cuarto motivo del recurso de casación, el objetivo para cada destino en la carrera judicial se fijará por el CGPJ con arreglo a “módulos de dedicación u otros criterios técnicos que estime convenientes”. Cuando la fijación de los objetivos o su modificación pueda afectar a las retribuciones variables -prosigue el precepto-, el acuerdo que lo apruebe deberá contar con informe favorable del Ministerio de Justicia y, si la modificación tuviese repercusión presupuestaria, deberá ser informada favorablemente por el Ministerio de Hacienda. El artículo 9 de la Ley 15/2003 regula la cuantificación de la retribución variable.

d) Debemos hacer referencia, finalmente, y de forma principal, al artículo 317 del Reglamento 2/2011 del CGPJ. Este Reglamento fue dictado en ejercicio de la potestad reglamentaria que atribuía al CGPJ el (entonces vigente) artículo 110.2 LOPJ. En la actualidad se trata del artículo 560.1. 16ª LOPJ.

El apartado 1 del citado artículo 317 del Reglamento 2/2011 del CGPJ proclama que “los jueces y magistrados tienen derecho a una protección eficaz en materia de seguridad y salud en el ejercicio de sus funciones.» Y el apartado 2 del artículo 317 establece que el CGPJ «promoverá cuantas medidas y actuaciones resulten necesarias para la salvaguardia del derecho enunciado en el número anterior, en consonancia con lo establecido en la normativa sobre prevención de riesgos laborales”.

e) Respecto de este último precepto señala la sentencia que:

“(…) así como los preceptos que se han venido mencionando se refieren expresamente a la carga de trabajo a determinados efectos (los dos párrafos del artículo 560.1.21ª LOPJ), al rendimiento individual acreditado por cada juez o magistrado (artículo 7 de la Ley 15/2003), o, en fin, a los módulos de dedicación u otros criterios técnicos (artículo 8.1 de la Ley 15/2003), por el contrario, el artículo 317 del Reglamento 2/2011 del CGPJ no dice nada parecido ni hace referencia alguna a la carga de trabajo. El artículo 317.2 se limita a prever que, para garantizar el derecho enunciado en el artículo 317.1 (‘los jueces y magistrados tienen derecho a una protección eficaz en materia de seguridad y salud en el ejercicio de sus funciones’), el CGPJ ‘promoverá cuantas medidas y actuaciones resulten necesarias para la salvaguardia del derecho enunciado en el número anterior, en consonancia con lo establecido en la normativa sobre prevención de riesgos laborales’”.

Ahora bien, nada concreta el artículo 317.2 del Reglamento 2/2011 del CGPJ sobre cuáles deben ser esas medidas y actuaciones, ni, al contrario de lo que hacen los otros preceptos mencionados y como ya hemos anticipado, hace referencia alguna a la carga de trabajo, al rendimiento individual o a módulos de dedicación.

f) También es de interés reparar en que, como se ha expuesto, cuando se fija la carga de trabajo en función de un módulo concreto, de un lado, dicho módulo se establece como medición principal que puede ser complementada con otros criterios. Y, de otro, que la superación de dicho módulo no desencadena de forma automática determinadas consecuencias relacionadas con la finalidad y sentido del establecimiento del módulo en cuestión.

8. Acerca del derecho a una protección eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo

A tal cometido se vuelca el FD Noveno de la sentencia comentada y lo hace enunciando las siguientes cuestiones previas:

a) El artículo 14.1 LPRL establece que “los trabajadores tienen derecho a una protección eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo”.

Y, por su parte, recordamos, una vez más, que el contenido del artículo 317 del Reglamento 2/2011 del CGPJ es el siguiente:

“1. Los jueces y magistrados tienen derecho a una protección eficaz en materia de seguridad y salud en el ejercicio de sus funciones.

2. El CGPJ promoverá cuantas medidas y actuaciones resulten necesarias para la salvaguardia del derecho enunciado en el número anterior, en consonancia con lo establecido en la normativa sobre prevención de riesgos laborales”.

Como puede comprobarse, el artículo 317.1 del Reglamento 2/2011 del CGPJ reproduce sustancialmente los términos del artículo 14.1 LPRL.

b) El artículo 14.2 LPRL dispone que:

“en cumplimiento del deber de protección, el empresario deberá garantizar la seguridad y salud de los trabajadores a su servicio en todos los aspectos relacionados con el trabajo”.

c) También el artículo 317.2 del Reglamento 2/2011 del CGPJ guarda una estrecha semejanza con el referido artículo 14.2 LPRL. Aquel precepto encomienda al CGPJ promover «cuantas medidas y actuaciones resulten necesarias para la salvaguardia del derecho» a la protección eficaz en materia de seguridad y salud de jueces y magistrados.

Como señala el preámbulo del Reglamento 2/2011 del CGPJ:

“es innegable que los miembros de la carrera judicial tienen derecho a una efectiva protección frente a los riesgos laborales que acarrea el ejercicio de la función jurisdiccional y, desde esa perspectiva, el reconocimiento de tal derecho en este Reglamento no supone una efectiva innovación, pero la inclusión (del nuevo) ese Título (XIV) habilita al Consejo General del Poder Judicial para adoptar, en el futuro, un papel activo en orden a la promoción de aquellas medidas que resulten adecuadas para la preservación de la salud laboral de los jueces y magistrados”.

El título XIV del Reglamento 2/2011 del CGPJ tiene un único precepto: precisamente su artículo 317.

d) En este contexto, y como una de las “medidas y actuaciones” a que hace referencia el artículo 317.2 del Reglamento 2/2011 del CGPJ, se establece la previsión de que “el CGPJ regulará la carga de trabajo de la carrera judicial a efectos de salud laboral” (apartado 5.2 PPRL).

Es así el propio CGPJ el que, en cumplimiento del artículo 317.2 del Reglamento 2/2011 del CGPJ, y en última instancia del artículo 14.2 LPRL, y a fin de salvaguardar el derecho a la protección eficaz en materia de seguridad y salud (artículo 14.1 LPRL y artículo 317.2 del Reglamento 2/2011 del CGPJ), se ha obligado a regular la carga de trabajo a efectos de salud laboral.

Expuesto lo anterior, la sentencia afirma “Debemos examinar, en consecuencia, si el CGPJ ha cumplido con esta obligación y las consideraciones que al respecto realiza la sentencia recurrida”.

Y concluye que el apartado 5.2 PPRL nada dice ni precisa sobre cómo ha de regularse la carga de trabajo de la carrera judicial a efectos de salud laboral, ni sobre qué módulos (de entrada, de salida, etc.), criterios o indicadores deben, en su caso, utilizarse. Y hay que recordar que las partes han desarrollado un amplio debate al respecto (basta con remitir, no sólo al recién transcrito apartado 6 del fundamento de derecho noveno de la sentencia recurrida, sino asimismo al apartado 1 de su fundamento de derecho décimo), sin que el apartado 5.2 PPRL recogiera ni se hiciera eco de las aspiraciones de las organizaciones judiciales sobre los módulos de salida, y añade que:

“(…) parece razonable que, a efectos de salud laboral, se deban tener en cuenta las cargas de salida del juez/a y magistrado/a. Pero el apartado 5.2 PPRL no prevé, ni de él emana, que la carga de salida deba ser necesariamente el criterio a utilizar, y menos con carácter exclusivo o cuasi exclusivo, y que no puedan tenerse también en cuenta, siquiera sea de forma complementaria, las cargas de entrada del órgano judicial del que sea titular aquel juez o magistrado, ni tampoco otros posibles criterios adicionales. Ciertamente, como señala el recurso de casación, la sentencia de la sala 3ª de este Tribunal Supremo núm. 136/2018, de 1 de febrero (rec. 55/2017), afirma que ‘la laboriosidad en un juzgado no puede medirse por los asuntos que entran sino por los que se resuelven, pues los primeros pueden resultar inabarcables por muchos motivos’. Pero, además de que esa afirmación no se hace a efectos de salud laboral, sino en el contexto de la impugnación de resoluciones de la Inspección de Tribunales del CGPJ que impusieron a determinados juzgados de lo contencioso-administrativo el señalamiento de un día adicional cada semana (cuatro días al mes en lugar de tres), lo cierto es que, si los asuntos que entran son inabarcables, ello también puede ser un señalado factor de riesgo para la salud laboral.

Tampoco cabe deducir que, en caso de fijarse módulos de salida generales, su superación conlleve de forma automática la materialización de un riesgo para la salud laboral, como bien señala el Ministerio Fiscal en su razonado informe, que impida, asimismo de forma automática, que el juez o magistrado siga dictando resoluciones judiciales. En efecto, ello no puede entenderse así, porque, como hay que reconocer que en todo momento admiten las asociaciones judiciales, la prevención de riesgos laborales obliga necesariamente a atender los factores personales individualizados. A ello apunta el Documento sobre cargas de trabajo a efectos de salud. Mapa judicial de riesgos y sistema de alertas, cuando hace referencia a la hoja de salud del juez/a. Debe tenerse en cuenta, en este sentido, que es principio general de la acción preventiva el de ‘adaptar el trabajo a la persona’ (artículo 15.1 d) LPRL) y que la evaluación de riesgos debe atender, no solo a las características de los puestos de trabajo, sino también a las características de los «trabajadores» que deben desempeñarlos (artículo 16.2 LPRL)”.

Dicho lo anterior, el TS efectúa la siguiente reflexión:

“(…) no se puede negar todo lo que el CGPJ, con la decisiva intervención y participación de las asociaciones judiciales, ha llevado a cabo en materia de prevención de riesgos laborales … Pero, reconocido todo lo anterior, subsiste el interrogante de si el CGPJ ha cumplido la previsión del apartado 5.2 PPRL, que -se dirá una vez más- le encomienda la regulación de la carga de trabajo de la carrera judicial a efectos de salud laboral.

Ciertamente, como afirma el Documento sobre cargas de trabajo a efectos de salud. Mapa judicial de riesgos y sistema de alertas, se trata de una tarea ‘compleja’ y de ‘un proceso en construcción, un proceso dinámico’. No en vano, el artículo 14.2 LPRL establece que se ha de desarrollar una acción ‘permanente’ de seguimiento de la actividad preventiva, con el fin de «perfeccionar de manera continua» las actividades correspondientes.

A la vista de todo lo que se ha venido exponiendo, tiene razón, en este sentido, el citado Documento sobre cargas de trabajo a efectos de salud. Mapa judicial de riesgos y sistema de alertas, cuando afirma que ‘no puede sostenerse con rigor que el CGPJ no esté en proceso de regulación de la carga de trabajo a afectos de salud profesional’ y que ‘se han dado numerosos pasos en el desarrollo de la actividad preventiva y desplegado mecanismos de actuación’. Es asimismo elocuente, en este sentido, el escrito de impugnación del Abogado del Estado, en representación del CGPJ, que detalla en sus últimas páginas todas las actuaciones realizadas.

Todo lo anterior es cierto. Pero igualmente lo es que el propio Documento sobre cargas de trabajo a efectos de salud. Mapa judicial de riesgos y sistema de alertas afirma expresamente que todavía ‘no est(á)n fijados los módulos definitivos’ (apartado III,2), así como que la carga de trabajo que se fija en el apartado III, 3 (2) es un parámetro de referencia, que debe entenderse «provisional» hasta tanto no se apruebe un nuevo sistema de módulos.

Así pues, el Documento sobre cargas de trabajo a efectos de salud. Mapa judicial de riesgos y sistema de alertas reconoce de forma expresa que todavía no están fijados los módulos definitivos y que la carga de trabajo que se contempla en el apartado III, 3 (2) es un parámetro de referencia provisional a la espera de que se apruebe un nuevo sistema de módulos.

La conclusión parece clara: el CGPJ ha fijado sólo de forma provisional, y no definitiva, la carga de trabajo de la carrera judicial a efectos de salud laboral. O, si se prefiere, todavía está «en proceso» de regulación de la carga de trabajo de la carrera judicial a afectos de salud profesional.

El CGPJ todavía no ha fijado, en efecto, los módulos definitivos, al margen de cuáles sean los rasgos y características que vayan a tener estos últimos. Y ello con independencia de que la fijación definitiva de la carga laboral a efectos de salud laboral deba ser objeto, a su vez, de revisión y de perfeccionamiento permanente y continuo, como establece el artículo 14.2 LPRL, tratándose, ciertamente, de un proceso de construcción dinámica y nunca del todo acabada.

Sea como fuere, ha de entenderse, en consecuencia, que el CGPJ no ha cumplido de forma completa y definitiva la previsión contenida en el apartado 5.2 PPRL de regular la carga de trabajo de la carrera judicial a efectos de salud laboral, toda vez que solo la ha cumplido de forma provisional o, si se quiere, parcial”.

Con respecto a la petición de los recurrentes de que se implante en un plazo de tres meses la regulación de la carga de trabajo, la sentencia pone de manifiesto que:

«(…) tampoco se puede condenar al CGPJ a que se regule la carga de trabajo de la carrera judicial a efectos de salud laboral en el plazo de tres meses, como se pretende forma principal, o, inmediatamente, como se pretende de forma subsidiaria, por la misma razón de que el apartado 5.2 PPRL no establece plazo alguno para cumplir con la previsión de regular la carga de trabajo a los efectos indicados. Importa mencionar, en este sentido, que, como consta por ejemplo en el hecho probado undécimo, las asociaciones judiciales reclamaron que la fijación de las cargas máximas de trabajo a efectos de salud laboral se hiciera en el plazo de tres meses. Pero el caso es que nada de ello se recoge en el apartado 5.2 PPRL, que, como se viene diciendo, no fija plazo alguno”.

Y añade, desestimando así la cuarta pretensión de la demanda de conflicto colectivo:

“En todo caso, es claro que la regulación de la carga de trabajo a afectos distintos de la salud laboral cuenta actualmente con regulaciones propias, al menos en lo que se refiere a la carga de trabajo que puede soportar un órgano jurisdiccional y a las retribuciones variables. De ahí que estimemos innecesario y redundante condenar al CGPJ a que la regulación de la carga de trabajo de la carrera judicial a efectos de salud laboral -a lo que, en efecto, como hemos anunciado, vamos a condenar al CGPJ- se haga de forma independiente de la regulación de la carga de trabajo a otros efectos como los referidos”.

9. Resolución del Tribunal Supremo

El TS estima parcialmente el recurso de casación formulado frente a la sentencia de la AN en los siguientes términos:

“(…) procede estimar parcialmente el recurso de casación y casar y anular parcialmente la sentencia recurrida, en el sentido de:

(i) estimar la primera pretensión de la demanda de conflicto colectivo, por lo que se declara que el CGPJ ha incumplido su obligación, documentada en el apartado 5.2 PPRL, de regular la carga de trabajo de la carrera judicial a efectos de salud laboral;

(ii) estimar parcialmente la tercera pretensión de aquella demanda, por lo que se condena al CGPJ a regular la carga de trabajo de la carrera judicial a efectos de salud laboral; y

(iii) confirmar el resto de pronunciamientos de la sentencia recurrida.

En consecuencia, el párrafo sexto del fallo de la sentencia recurrida queda redactado en los siguientes términos:

“Estimamos la primera pretensión de la demanda de conflicto colectivo, por lo que declaramos que el Consejo General del Poder Judicial ha incumplido su obligación, documentada en el apartado 5.2 del Plan de Prevención de Riesgos Laborales Carrera Judicial (2015-2016), de regular la carga de trabajo de la carrera judicial a efectos de salud laboral. Estimamos parcialmente la tercera pretensión de aquella demanda, por lo que condenamos al Consejo General del Poder Judicial a regular la carga de trabajo de la carrera judicial a efectos de salud laboral. Desestimamos el resto de las pretensiones de la demanda de conflicto colectivo, absolviendo de ellas al Consejo General del Poder Judicial, al Ministerio de Justicia y a las Comunidades Autónomas de Galicia, Comunidad Valenciana, Madrid, País Vasco, Canarias, Cantabria, Cataluña, La Rioja, Andalucía, Aragón, Principado de Asturias y Comunidad Foral de Navarra”.

10. Conclusiones

A la vista de la sentencia comentada, corresponde a partir de este momento al Consejo General del Poder Judicial, en recta aplicación de lo dispuesto en el artículo 317 del Reglamento 2/2011 del CGPJ, la obligación de proceder a regular la carga de trabajo, hasta ahora tan solo fijada de manera provisional, de los jueces como parte integrante y necesaria de su derecho a la salud laboral, y, lo que parece importante, identificar el concepto de carga de trabajo a efectos de salud laboral, lo que incluye cómo ha de regularse aquélla y cuáles hayan de ser los criterios que deban utilizarse, si bien con la advertencia que realiza el TS de que se trata, ciertamente, de un proceso de construcción dinámica y nunca del todo acabada, pues como previene el artículo 14.2 LPRL, debe desarrollarse una acción permanente de seguimiento de la actividad preventiva, con el fin de perfeccionar de manera continua las actividades correspondientes.

Esta sentencia supone un primer e importante paso para concretar los parámetros que hayan de emplearse para medir el volumen de trabajo de la carrera judicial, anteponiendo como derecho básico y constitucional la salud y la prevención de los riesgos tanto físicos como psicosociales de quienes estamos comprometidos con el Estado y la sociedad en general impartiendo justicia, teniendo en cuenta que el riesgo puede emerger en cualquier momento, atendiendo a las circunstancias materiales y personales existentes en cada órgano judicial, debiéndose considerar no sólo el módulo de entrada, sino también otros factores objetivos como la tasa de resolución del juez/a, la pendencia, la experiencia en la tarea desarrollada y la agenda de señalamientos, y factores personales, como el estado de salud o la discapacidad, conforme al artículo 16.2 LPRL.

Y, aviso para navegantes, tal como afirma el ordinal 7 del FD Séptimo de la STS «Respecto del plazo (tres meses o de forma inmediata), si legalmente no se fija un plazo para el cumplimiento de las obligaciones legales, deben ser los tribunales quienes lo hagan, a tenor del artículo 1.128 del Código Civil.

Estaremos atentos, pues, a cómo evolucionen los acontecimientos.

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