Los expertos señalan que no es justificable el uso que hace el Gobierno del Real Decreto-Ley

Hace unos días, el Gobierno de Pedro Sánchez daba luz verde al Plan Anual Normativo de 2023 en el que se incluyen todas las iniciativas legislativas que el Ejecutivo pretende impulsar en el año en curso.

De las 117 propuestas normativas previstas para 2023, 81 serán Reales Decretos-Leyes, 33 leyes y sólo tres serán leyes orgánicas. De esta manera, cerca del 70% de todas las propuestas normativas se realizará vía decreto, herramienta de la que Sánchez abusa para sacar muchas iniciativas al no tener mayoría parlamentaria.

Pese a lo que señala el artículo 86 de la Constitución, el uso del Real Decreto-Ley, más conocido como decreto ley se ha utilizado en muchos momentos claves para sacar adelante proyectos claves legislativos, como fueron los casos de la reforma laboral, la ley de arrendamientos urbanos o la última reforma de las pensiones. En este caso, al final se va a tramitar como proyecto de ley para recoger las enmiendas de otros grupos.

Para los expertos consultados por Economist & Jurist esta medida excepcional lo que consigue es aprobar una ley por el Consejo de Ministros sin contar con el Parlamento, lo que ocurre es que el Gobierno tiene la potestad de iniciativa legislativa y puede enviar al propio Parlamento proyectos de leyes. Si surge de los grupos políticos estaríamos hablando de una proposición de ley.

Fuente: Congreso de los Diputados. Diseño Laura Martín E&J

No está justificado ese uso

Alberto Dorrego, socio responsable del área de público de Eversheds Sutherland en España y letrado de las Cortes en excedencia, cree que salvo en situaciones como los primeros meses de la pandemia “no es justificable el uso abusivo del Real Decreto-Ley”.

En ese artículo 86, la Constitución contempla como medida excepcional que el Gobierno de la nación pueda tomar esta iniciativa que sería inaudita en otros sistemas políticos como es el caso de Estados Unidos donde es imposible que el Gobierno apruebe una ley.

Alberto Dorrego, socio responsable derecho publico de Eversheds Sutherland en España. (Foto: Sutherland)

“Habla el artículo de extraordinaria y urgente necesidad para aprobar el Real Decreto-Ley, que es una norma con rango de ley que tiene una peculiaridad, la vigencia de 30 días. Debe convalidarse por el Congreso. La mayoría de ellos se mantiene en vigor, reamente se han convalidado la mayoría”.

Señala Dorrego que este tipo de procedimiento, realizado a menudo con tanta urgencia, suele “estar mal hecho y eso hace que se modifiquen sobre la marcha, pero lo realmente anormal es que el Gobierno asume la capacidad legislativa y altera la distribución constitucional de competencias de los poderes del Estado”.

Este abogado reconoce de forma justificada los Reales Decretos-Ley en cuestiones de extraordinaria necesidad “cuando surgió la pandemia había que legislar rápido, el Real Decreto-Ley sobre Ucrania o aquellos otros aprobados para frenar la inflación tienen su justificación. Pero el resto realmente no tiene la urgente necesidad del artículo 86 de la Constitución Española, donde vienen tasados los casos donde puede usarse”.

Para Dorrego, el uso generalizado del Real Decreto-Ley deja claro que el Gobierno ha incumplido el espíritu de dicho artículo. “Se ha incumplido por muchos de los Gobiernos anteriores el abuso del Real Decreto-Ley, pero en la última etapa ha sido un abuso importante. Supera todos los límites de lo mínimamente razonable”.

Junto con estas leyes medidas “se han modificado por este procedimiento de urgencia normas civiles y mercantiles que llevan decenas de años, como es el caso de la Ley de Arrendamientos Urbanos o la última reforma laboral, que se aprobó por decreto ley, lo que hizo modificar de esta manera el Estatuto de los Trabajadores”.

Respecto a las causas de este abuso, Dorrego indica que “se produce por una razón básica, al Gobierno le resulta cómodo poner en vigor una norma desde el Consejo de Ministros, sin tener que enviar un proyecto de ley al Parlamento y buscar un consenso y unas mayorías parlamentarias. Si no tienes mayorías en las Cortes se utiliza de forma notable. Con su aprobación se hace bastante propaganda política”.

El límite a estos Reales Decretos-Ley que “no se puede regular materia de leyes orgánicas ni que la norma afecte a derechos fundamentales de las personas. Hemos llegado al escándalo de que en los últimos años se han aprobado muchos más Reales Decretos-Ley que leyes, algo inaudito en nuestro país. Así se puede ver en la web del Congreso de los Diputados”.

La única solución que les queda a los partidos políticos es acudir al Tribunal Constitucional e interponer un recurso de inconstitucionalidad, sin embargo señala que “hasta ahora nuestro Tribunal ha sido muy laxo en tumbar este tipo de decretos leyes”, cuestión que cree que va a seguir así con los cambios en el Tribunal de Garantías y la llegada de Cándido Gómez-Pumpido como presidente.

El Parlamento debe recuperar su hegemonía

Por su parte, Alberto Palomar, socio Derecho Público de Broseta y magistrado de lo contencioso en excedencia, destaca que “la emergencia y la urgencia han trastocado mucho las reglas de juego. El uso de los Reales Decretos-Ley leyes ha pasado de ser algo excepcional a algo más generalizado. Eso afecta al régimen de producción de normas, al propio control”.

Este abogado recuerda el ejemplo de la pandemia y de todas las normas que se aprobaron con carácter de urgencia por la situación que se vivió en aquellos momentos “sin embargo hay que recordar los fallos del Tribunal Constitucional sobre los diferentes estados de alarma”.

Alberto Palomar, socio Derecho Público de Broseta. (Foto: Broseta)

A este respecto, hay que recordar que medidas como el confinamiento domiciliario, los cierres perimetrales, los toques de queda o las limitaciones de aforo son algunas de las medidas que estuvieron en la vida de los españoles durante más de año y medio, pero el paraguas jurídico que se planteó para ellas han recibido el reproche del tribunal de garantías “creo que es lógico hacer reflexión de las tres sentencias del Tribunal Constitucional sobre el estado de alarma”.

De esta maraña legislativa, Palomar señala “el gran problema de los decretos leyes es que han convertido en balones de cargas, con lo cual en su contenido surgen distintos asuntos que no tienen relación entre ellos. Son los llamados decretos ómnibus de difícil comprensión. Muchos de ellos no tienen la urgencia del artículo 86, lo que sí es cierto es que más de 200 leyes se han modificado desde los decretos leyes por el uso de dicha normativa”.

Respecto a los recursos al Tribunal Constitucional afirma que “creo que está haciendo una buena labor conceptual de interpretación de los recursos que le llegan en relación al artículo 86 de la Constitución. Sabemos lo que cabe y lo que no se admite. El problema es que, si haces un uso tan extenso, metes tantos cambios en el ordenamiento que los parlamentarios no pueden seguir, se baja esa nivel de exigencia y de ahí que no se lleguen a impugnar”.

Para este jurista “es el momento de reconducir la situación actual o en algún momento habrá que pensar en otras vías para defender el decreto ley para restablecer la hegemonía del Parlamento, que es en el fondo lo que se está discutiendo. Un decreto ley es la suplantación del propio Parlamento por razones de urgencia por el propio Gobierno. Y eso si se estabiliza como régimen común es un problema serio que tenemos”.

Respecto a la reconducción, Palomar es partidario de un mecanismo que rompa la legitimación tan reducida de parlamentarios, políticos etc. contra el Real Decreto-Ley . «A lo mejor hay que romper la legitimación del recurso de inconstitucionalidad, que es muy restrictiva, y así debe serlo, con la del decreto ley solo por la apreciación de la urgencia. Se debería dar entrada a otras instituciones”.

Sin embargo, este abogado reconoce que “los tiempos no van por ahí. Todas las reformas del Tribunal Constitucional van para mermar su capacidad y agilidad, en el sentido de impulsar más inadmisiones poco motivadas. El abrir otra vía no parece que estuviera bien visto en el contexto actual en el que nos movemos. Creo que Parlamento, Gobierno y Constitucional deben hacer un esfuerzo. No debemos acostumbrarnos a que el Ejecutivo gobierne mediante decreto ley”.

Llega el decreto ley ómnibus

Por su parte, Javier Junceda, jurista y escritor, experto en derecho público, con despacho abierto en Asturias, indica que “el decreto ley fue la forma habitual de Gobierno de la dictadura de Primo de Rivera. Luego se ha ido utilizando por el resto de los Gobiernos de la democracia. El abuso ha sido continuado. Con Pedro Sanchez se han saltado todos los límites y han surgido decretos leyes ómnibus con varios temas a abordar que entre sí no tenían relación”.

Javier Junceda, abogado experto en derecho publico. Foto: E&J)

Junceda sigue las tesis del catedrático emérito de Derecho Constitucional Manuel Aragón que sostiene que “se hace de algo excepcional, avalado por el artículo 86 de la Constitución, un elemento normal que va en contra del funcionamiento democrático del Parlamento. Ese abuso distorsiona el proceso legislativo y hurta el debate de las normas”.

El Real Decreto-Ley es una norma con fecha de caducidad “entra en vigor desde el primer momento, pero a los 30 días se tramita como ley si es convalidado en el Congreso de los Diputados. Así ha pasado recientemente con la reforma de las pensiones del ministro Escrivá, ratificada en el Congreso con posterioridad aunque se tramitará como proyecto de ley para introducir enmiendas entre los grupos políticos”.

Junceda recuerda que “esta norma empieza a generar efectos desde que es dictada. En toda la historia del constitucionalismo español se cuentan con los dedos de la mano los decretos leyes no convalidados. Al final se convierte al Parlamentario en un brazo de madera que prácticamente poco tiene que decir cuando ese decreto ley despliega sus efectos y poco puede hacer para tumbarlo”.

Para este jurista “las consecuencias de la no convalidación de los decretos leyes porque se considera que no está de acuerdo podría provocar efectos importantes incluso de responsabilidad patrimonial del Estado legislador y generar procedimientos en masa por esos daños que el propio parlamentario suele evitar. Los decretos leyes no convalidados por la Cortes han debido ser cuatro o cinco en la historia de nuestro constitucionalismo”.

Respecto al control del Tribunal Constitucional sobre esta herramienta que ahora utiliza de forma profusa el Gobierno “viene diciendo que tiene criterios de discrecionalidad para emplearlo cuando estime oportuno, lo que sí puede es apreciar cuando no hay urgencia, pero son situaciones que se cuentan con los dedos de la mano las sentencias del TC que han tumbado esos decretos leyes”.

Así, recuerda que el Tribunal Constitucional desestimaba recientemente el recurso presentado por el PP contra la reforma del impuesto de la plusvalía municipal aprobada en noviembre de 2021 al considerar que su inclusión en un Real Decreto-Ley no vulnera la Constitución como alegaba el principal partido de la oposición.

En sus argumentos, el Constitucional defiende que existía una «extraordinaria y urgente necesidad» de reformar el tributo, lo que justifica que el Gobierno optara por un Real Decreto-Ley para abordar la cuestión, que era uno de los aspectos que el PP consideraba inconstitucional.

La reforma -explica la nota sobre la sentencia en la que ha sido ponente el presidente del Constitucional, Cándido Conde-Pumpido- tenía como objetivo «colmar el vacío normativo» provocado después de que el propio tribunal considerara inconstitucional parte de la normativa original del impuesto, lo que habría impedido su recaudación.