La reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración sólo puede prosperar si se justifica un perjuicio

El Tribunal Supremo, en Sentencia (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª) núm. 903/2021 de 23 junio (RJ\2021\3018) establece doctrina sobre la diferencia de régimen jurídico entre la responsabilidad contractual y la extracontractual o patrimonial de la Administración.

El Alto Tribunal ha resuelto sobre un caso en el que un ciudadano y el Ayuntamiento de Totana habían suscrito un Convenio en virtud del cual el Ayuntamiento se obligaba a dar instrucciones a los redactores de un Plan Especial para que unos determinados terrenos propiedad del recurrente pudiesen ser edificados en parcelas de dimensiones de 400-500 metros y, a su vez, el recurrente se obligó a paralizar cuantos procedimientos judiciales y extrajudiciales hubiere iniciado contra la ejecución por parte de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

El recurrente formuló acción de responsabilidad patrimonial frente al Ayuntamiento invocando el incumplimiento de las obligaciones contractuales derivadas del Convenio suscrito

Considera el Tribunal Supremo, invocando doctrina jurisprudencial reciente, entre otras, la STS de 10 de febrero de 2021 (RJ 2021, 718), que el planteamiento del recurrente no puede acogerse, pues conllevaría, por una parte, eludir el régimen jurídico propio de la responsabilidad contractual, y de otra, impedir la debida valoración de los requisitos de la responsabilidad patrimonial reclamada.

Tribunal Supremo. (Foto: E&J)

La distinción entre ambos tipos de responsabilidad deriva de su fuente misma, en un caso, el contrato, y en el otro el daño que puede causarse a los particulares por el funcionamiento, normal o anormal, de los servicios públicos:

• En el primer caso, se parte de un vínculo jurídico previo entre la Administración y el particular, el generado por el haz de derechos y obligaciones que supone el contrato, que determina el nacimiento de responsabilidad por los perjuicios que su incumplimiento provoca.
• En el segundo, no existe vínculo previo entre la Administración y el particular, surgiendo el deber de indemnizar de la mera actuación, en sentido amplio, de la Administración generadora de un daño en las condiciones que la ley prevé.

En ambos casos puede surgir la responsabilidad de la Administración y el consiguiente deber de indemnizar por el daño producido, pero son dos responsabilidades distintas, siendo distinto el título de imputación del daño a la Administración: en un caso deriva del incumplimiento de un contrato, de un deber concreto, por tanto, y en el otro, del mero actuar de la Administración sin vínculo jurídico previo alguno con el particular que sufre el daño:

• Si la responsabilidad surge en el seno del incumplimiento de un contrato es éste el régimen jurídico que habrá de seguirse, el previsto en las normas que regulan la contratación de la Administración,
• Con exclusión del régimen jurídico de la responsabilidad que se genera, al margen de toda relación contractual, por el mero actuar de la Administración, régimen éste que opera a modo de cláusula residual, en un Estado social de derecho (art. 1.1 CE) en el que la Administración se configura constitucionalmente como una Administración responsable (arts. 9.3 y 106.2 CE), para garantizar la indemnidad de los particulares en todos los supuestos en que la actuación administrativa cause un sacrificio patrimonial singular e individualizado que no tengan el deber de soportar.

De esta dualidad de origen deriva que ambos tipos de responsabilidad de la Administración estén sujetas a su propio régimen jurídico, la contractual, regida por la legislación que regula los contratos del sector público, y la extracontractual o responsabilidad patrimonial de la Administración, sujeta a los requisitos contemplados en los arts. 32 y ss. de la Ley 40/2015.

Por tanto, cuando, como ocurre en el presente caso, la responsabilidad que se reclama deriva de una relación jurídica contractual preexistente que tiene su medio específico de resarcimiento, es este régimen el que habrá de seguirse.

Estas consideraciones generales no impiden que, en determinadas ocasiones, se posibilite la compatibilidad y complemento en el ejercicio de ambas acciones de responsabilidad, con el fin de conseguir la reparación integral de los perjuicios causados al particular, cuando, junto a la reparación derivada del cumplimiento de la relación contractual preexistente se añada la justificación de la producción de un daño indemnizable en concepto de responsabilidad patrimonial derivada del funcionamiento de los servicios públicos.

Ayuntamiento de Totana. (Foto: Twitter)

Pero, en todo caso, ha de justificarse la concurrencia de los requisitos exigidos para cada una de las responsabilidades denunciadas, atendiendo a su distinta naturaleza y regulación legal, lo que hace inviable su reconocimiento cuando se confunden y disocian los requisitos cuya concurrencia se invoca y la modalidad de responsabilidad que se reclama.

Para el Tribunal Supremo, esto es lo que sucede en el presente caso, en el que, invocándose el incumplimiento del convenio, se solicita indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial:

• El recurrente parte de la naturaleza contractual del convenio suscrito con el Ayuntamiento de Totana, naturaleza reconocida por la jurisprudencia que, al respecto de este tipo de convenios de planeamiento, ha destacado “(i) su naturaleza contractual; (ii) su inidoneidad para incidir en la potestad de planeamiento; y (iii) la posibilidad de exigir la responsabilidad de la Administración por su incumplimiento”.
• Pues bien, en el presente caso, partiendo precisamente de esta consideración del convenio suscrito, la parte recurrente fundamenta su pretensión en el incumplimiento por parte del Ayuntamiento de Totana de las obligaciones contraídas, invocando “la infracción de los arts. 1256, 1257 y 1288 del Código Civil, relativos a las disposiciones generales e interpretación de los contratos, argumentando, en razón de la demora en la elaboración y aprobación de los instrumentos urbanísticos a que se refiere el convenio, que el cumplimiento de los contratos no puede dejarse al arbitrio de uno de los contratantes, en este caso el Ayuntamiento de Totana, que los contratos obligan, no solo al cumplimiento de lo expresamente pactado, sino también a todas las consecuencias que, según su naturaleza, sean conformes a la buena fe, al uso y a la ley y, que la interpretación de las cláusulas oscuras de un contrato no deber favorecer a la parte que hubiera ocasionado la oscuridad”.
• Sin embargo, a pesar de ser esta la fundamentación de su reclamación, no solicita el cumplimiento del convenio, ni la indemnización correspondiente derivada de una declaración de incumplimiento contractual, sino que lo que pretende es la indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial.

Por ello, el Tribunal Supremo considera que debe negarse la posibilidad de reclamar por la vía de la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración la indemnización derivada del incumplimiento de las obligaciones contractuales exigibles conforme al Código Civil, sin instar su resolución. Y ello es así porque:

• Para que pueda prosperar la reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración, es necesario justificar la existencia de un daño o perjuicio patrimonial real y efectivo, que el interesado no tenga el deber de soportar.
• Si el perjuicio deriva de una relación contractual previa, es necesario depurar las responsabilidades derivadas del contrato o convenio para determinar el carácter indemnizable del perjuicio invocado y su realidad y alcance.

Para que pueda prosperar la reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración, es necesario justificar la existencia de un daño  patrimonial real. (Foto: E&J)

Es más, el reconocimiento de la indemnización solicitada por la parte en concepto de responsabilidad patrimonial, sin que se haya producido la extinción del convenio ni abandonado por la Administración el su cumplimiento mediante la ordenación urbanística correspondiente, no impediría que el interesado obtuviera en el futuro la realización de las prestaciones derivadas del convenio.

Dicho de otra forma, es necesario depurar las responsabilidades en una eventual resolución del convenio por imposibilidad de cumplimiento o por el perjuicio derivado de un cumplimiento tardío (mora en el cumplimiento de las obligaciones -art. 1.100 CC-) para que, en su caso, pueda hablarse de un perjuicio real, efectivo y que el interesado no tenga el deber de soportar e imputable al funcionamiento de los servicios públicos.

Dados estos elementos, declara el Tribunal Supremo que la alegación de incumplimiento del convenio urbanístico de planeamiento por demora o retraso que el interesado entiende determinante de infracción del artículo 1.256 del Código Civil, en cuanto supone dejar al arbitrio de la Administración el cumplimiento de las obligaciones derivadas de dicho convenio o contrato, no sirve de justificación y fundamento a los efectos de ejercitar una eventual acción de responsabilidad patrimonial, sin que previamente se haya planteado la resolución del convenio y/o exigencia de las correspondientes responsabilidades contractuales.

Notas

(i) Se trata de “una figura de carácter contractual”, más precisamente, se configura como “contrato-convención”, sustentada en el principio de libertad de pacto (art.1255 CC y legislación de contratos de las Administraciones Públicas).

(ii) La indisponibilidad de la potestad de planeamiento por vía contractual significa que: “Estos convenios de planeamiento -negocio jurídico convencional de naturaleza administrativa- no vinculan al planificador que conserva intacta su potestad discrecional”. Es decir, a través de estos convenios no puede la Administración disponer de la potestad de planeamiento que, como función pública que es, ha de estar siempre destinada a satisfacer el interés general.

(iii) La anterior circunstancia, esto es, la indisponibilidad de la potestad de planeamiento, por vía contractual, esto es, mediante estos convenios de planeamiento, no excluye la responsabilidad de la Administración por el incumplimiento de lo pactado: “La Administración no puede disponer de dicha potestad de planeamiento, puesto que esta ha de actuarse siempre en aras del interés general y según principios de buena administración para lograr la mejor ordenación urbanística posible. La falta de cumplimiento por el poder público comprometido de convenios urbanísticos tendrá las consecuencias indemnizatorias -o de otra índole- dimanantes del principio de responsabilidad si concurren los requisitos para ello”.