La ZBE por la puerta trasera: el riesgo jurídico de la nueva Ordenanza Reguladora del Aparcamiento de Guadalajara

Las Zonas de Bajas Emisiones (ZBE) llegaron a la agenda municipal española como una obligación legal, no como una opción. La Ley 7/2021 de cambio climático impuso a todos los municipios de más de 50.000 habitantes la creación de una ZBE antes de 2023. El mandato era claro, el plazo apresuraba y muchos ayuntamientos se lanzaron a cumplirlo con más urgencia que eficacia. El resultado está siendo una oleada de impugnaciones judiciales que están poniendo en cuestión la forma en que buena parte de esas ordenanzas fueron tramitadas y que efectivamente están siendo anuladas por los Tribunales Superiores de Justicia (Madrid, Barcelona, Badajoz, entre otros). El municipio de Guadalajara no se ha quedado atrás y las actuaciones posteriores del Consistorio merecen su análisis jurídico.

El 15 de abril de 2026, el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha dictó la sentencia 179/2026, por la que declaraba la nulidad de pleno derecho de la Ordenanza reguladora de la Zona de Bajas Emisiones de Guadalajara, aprobada por el Pleno municipal el 1 de marzo de 2024. Pocas semanas después, el Ayuntamiento impulsaba una ampliación del estacionamiento regulado que creaba cerca de 1.200 nuevas plazas de zona azul, roja y verde, concentradas mayormente en las calles que conformaban el perímetro de la ZBE anulada.

Lo que dijo el TSJ: sin un PMUS previo no hay ZBE posible

La sentencia, cuyo ponente fue la magistrada D. ª Inmaculada Donate Valera, estimó el recurso de la asociación Guadalajara Despierta con argumentos procedimentales, pero contundentes. La legislación estatal y su reglamento de desarrollo (artículo 14.3 de la Ley 7/2021 de cambio climático y artículo 2.2 del Real Decreto 1052/2022) no permiten que una ZBE nazca como ordenanza autónoma, sino que debe estar previamente contemplada en un Plan de Movilidad Urbana Sostenible (PMUS), aprobado y vigente.

La controversia no era baladí: al tiempo de aprobarse la Ordenanza, el PMUS de Guadalajara no contemplaba todavía la ZBE, sino que estaba siendo modificado para incorporarla. Tal y como afirma la sentencia, el propio Ayuntamiento reconoció en conclusiones que esa modificación no se aprobó definitivamente hasta el 8 de julio de 2024, más de cuatro meses después de la ordenanza impugnada. Esa inversión del orden legalmente establecido determinó la nulidad radical de la disposición, ex artículo 47.2 de la Ley 39/2015.

Fachada del Ayuntamiento de Guadalajara. (Imagen: Ayuntamiento.es)

La respuesta municipal: casi 1.200 plazas nuevas en muchos perímetros de ZBE anulada

Lo que aconteció después merece una lectura jurídica detenida. El Consistorio aprobó una ampliación de la Ordenanza Reguladora del Aparcamiento (ORA), que elevaba el total de plazas de pago a casi 1.200, proyectándolas precisamente sobre las calles que habían delimitado la ZBE, entre ellos, el paseo Fernández Iparraguirre, Cuesta del Matadero, Cardenal González de Mendoza, avenida del Ejército, Hermanos Fernández Galiano y calle Santander.

El elemento revelador no era solo su zona geográfica, sino su contenido, ya que la nueva ORA incorporaba un sistema de bonificaciones para aquellos vehículos de etiqueta CERO, quienes quedarían exentos del pago, al aplicarse una reducción del 100%. Además, los ECO disfrutarían de reducciones progresivas. En suma, se plasmaba el mismo esquema inicial de la ZBE, trasladado al aparcamiento.

El riesgo constitucional: ¿elusión del fallo y vulneración del artículo 24 CE?

Esta actuación suscitaba un serio interrogante constitucional. El artículo 24 CE garantiza el derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente ejecutiva, entre otras. No basta con obtener una sentencia favorable, sino que también es preciso que lo resuelto se lleve a efecto en sus propios términos, sin que la Administración adopte actos o disposiciones contrarios al sentido del fallo, con el fin de eludir su cumplimiento.

Tanto nuestro Tribunal Supremo (STS de 21 de junio de 2005) como nuestro Tribunal Constitucional (STC 32/1982, de 7 de junio) han establecido una jurisprudencia consolidada sobre los actos elusivos del fallo: cuando la Administración dicta, tras una sentencia anulatoria, un nuevo acto o disposición que reproduce materialmente los efectos de lo anulado bajo una cobertura formal diferente, incurre en lesión del artículo 24.1 CE so pena de nulidad de pleno derecho ex. artículo 103.4 LJCA. El cambio de ropaje jurídico no subsana el vicio cuando la disposición normativa indirectamente contraviene el fallo.

En el presente caso concurrían elementos suficientes para sostener esa tesis: una coincidencia territorial mayoritaria con el perímetro de la ZBE, unos efectos económicos disuasorios que se asemejaban a las restricciones de circulación anuladas y una curiosa proximidad temporal entre la sentencia y la aprobación de la nueva ORA. Bajo esta premisa, la nueva ordenanza de aparcamiento podía constituir un acto elusivo del fallo, impugnable ante la propia Sala sentenciadora al amparo de los artículos 103 y siguientes de la LJCA.

(Imagen: archivo)

La marcha atrás parcial: necesaria pero insuficiente

Ante la sobresaliente presión ciudadana y su rechazo social, el Ayuntamiento rectificó. La Junta de Gobierno Local acordó suprimir el 80% de plazas de zona azul y revisar el resto de del estacionamiento regulado, eliminándolo de aquellas calles directamente más vinculadas al perímetro de la ZBE y al interés general, con entrada en vigor el 1 de junio de 2026. La rectificación merece una valoración positiva, pero no cierra el debate. La cantidad restante y, sobre todo, el sistema de bonificaciones por etiqueta ambiental permanecen en vigor. Mientras ese mecanismo diferenciador subsista, la regulación seguirá reproduciendo, aunque sea parcialmente, el efecto práctico de la ZBE declarada nula. En términos jurídicos, una elusión parcial del fallo sigue siendo una elusión. El artículo 24 CE no admite modulaciones, pues la Administración debe respetar íntegramente el pronunciamiento judicial.

Conclusión

Este episodio muestra una tensión recurrente en el Derecho Administrativo. La que existe entre la potestad reglamentaria y el límite que impone el respeto a las resoluciones judiciales firmes. Los Ayuntamientos pueden regular el aparcamiento, pueden promover vehículos limpios e incluso cumplir correctamente el procedimiento legal y reglamentario para la creación de la ZBE, en cumplimiento del artículo 14.3 Ley 7/2021 de cambio climático. Lo que no es dable es enmascarar la ZBE, declarada nula, utilizando esos instrumentos legítimos con el fin de eludir el sentido del fallo. La tutela judicial efectiva del artículo 24 CE es un derecho de los ciudadanos, también frente a las Administraciones Públicas y ese derecho incluye la garantía de que una sentencia estimatoria no se convierta en “meras declaraciones de intenciones”.

En los litigios frente a actuaciones de la Administración que pueden afectar a los derechos de los ciudadanos, la experiencia práctica muestra que una impugnación correctamente argumentada y motivada tiende a favorecer un mejor resultado en la defensa de sus intereses. En nuestro despacho, trabajamos precisamente en este tipo de procedimientos, poniendo el foco en la solidez de la argumentación y en la adecuada motivación de los escritos.