¿Para qué sirven las fronteras? Delimitación, soberanía y cooperación en el Derecho Internacional

I. La frontera como problema y como solución

Como señala el profesor Díez de Velasco en sus Instituciones de Derecho Internacional Público, el territorio estatal se caracteriza por tener unos límites precisos y fijos, en cuyo interior el Estado ejerce sus poderes y competencias. El ámbito de ejercicio de esas competencias requiere, por tanto, una delimitación, mediante el trazado de fronteras. La pregunta que da título a estas páginas resuena con una actualidad que pocos conceptos jurídicos pueden reivindicar.

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En un mundo atravesado por flujos migratorios, crisis climáticas, comercio global y tensiones identitarias, la frontera parece oscilar entre dos imágenes opuestas: la de una barrera obsoleta que el mundo globalizado debería haber disuelto, y la de un baluarte indispensable que los Estados reivindican con renovado vigor. Pero para el jurista internacional, la frontera no es ni una reliquia del pasado ni un capricho político; es una categoría jurídica fundamental, sin la cual el propio concepto de Estado soberano perdería su significado.

La frontera representa, así, el límite del territorio de un Estado, la línea determinante donde comienzan y acaban los territorios de los Estados vecinos. Pero esta definición, aunque necesaria, es incompleta. La frontera no es solo una línea que separa, que divide, que permite a los grupos humanos identificarse unos por relación a los otros; es también una zona de transición, un punto de paso, una vía de comunicación entre dos Estados.

Frontera-línea y frontera-zona conforman, así, dos aspectos indisociables de una misma realidad. Comprender para qué sirven las fronteras exige atender a ambas dimensiones.

II. La delimitación como operación fundacional del Estado territorial

El manual de Díez de Velasco recuerda que definir un territorio significa definir sus fronteras, según ha declarado el Tribunal Internacional de Justicia en el asunto de la controversia territorial entre Libia y Chad. El trazado de las fronteras representa una operación de extraordinaria importancia, en tanto que fenómeno básico en torno al que se ordena y estabiliza el juego de las relaciones internacionales.

El Estado moderno nace, en buena medida, del acto de trazar sus límites; sin fronteras, no hay territorio; sin territorio, no hay soberanía.

El trazado de las fronteras estatales se realiza a través de una operación compleja en la que cabe distinguir dos fases principales. En primer lugar, la fase de delimitación, de naturaleza política y jurídica, en virtud de la cual los Estados implicados fijan —a través normalmente de un tratado internacional— la extensión espacial de sus respectivos poderes, conforme a unos determinados criterios.

(Imagen: E&J)

Seguidamente tiene lugar la fase de demarcación, de naturaleza estrictamente técnica, mediante la cual se procede a ejecutar materialmente y sobre el terreno la delimitación anteriormente formalizada.

La primera es un acto de voluntad; la segunda, un acto de ejecución. La primera puede ser objeto de disputa; la segunda, de error. La distinción, aunque parece académica, tiene consecuencias prácticas relevantes en el derecho internacional.

Para el trazado de las fronteras se suele recurrir a una serie de criterios o procedimientos que Díez de Velasco sistematiza. Los límites naturales, basados en un elemento geográfico, son quizá los más intuitivos: la cresta de las montañas, el curso de un río, la orilla de un lago.

Para la delimitación de ríos entre dos Estados, la norma de derecho internacional general aplicable, salvo estipulaciones particulares en contrario, es que en los ríos no navegables la frontera se traza por la línea media del río mismo; en caso de ser navegables, sobre la línea media del canal de navegación principal, el denominado procedimiento del thalweg, tal como vendría a recordarlo el Tribunal Internacional de Justicia en su sentencia de 1999 en el asunto relativo a las islas de Kasikili/Sedudu.

Los límites técnicos, como los que toman dos puntos geográficos precisos sobre el mapa y trazan entre ellos una línea recta, se utilizan preferentemente en zonas desérticas. Las fronteras de Siria con Jordania y las de Egipto con Libia obedecen a este procedimiento. También cabe la utilización de un paralelo geográfico, como el paralelo 38 que delimita las dos Coreas.

III. El principio de estabilidad y la herencia colonial: el uti possidetis iuris

Con independencia de los criterios seguidos para el trazado de una frontera, una vez establecida rige, con carácter sumamente firme, el principio de estabilidad. La jurisprudencia internacional ha insistido en repetidas ocasiones en el carácter estable y permanente de las fronteras ya establecidas, tal como recuerda Díez de Velasco.

La sentencia de 1962 del Tribunal Internacional de Justicia en el asunto del Templo de Préah Vihéar lo expresó con claridad: cuando dos países establecen una frontera, uno de sus principales objetivos es llegar a una solución estable y definitiva. El principio de estabilidad y permanencia domina la vida de la frontera, sobre todo en aquellos casos en que su delimitación ha tenido lugar por vía convencional.

No es posible alegar un cambio fundamental de las circunstancias como causa de terminación de un tratado que establezca una frontera, como dispone el artículo 62.2 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados. El Tribunal Internacional de Justicia, en el asunto de la plataforma continental del Mar Egeo, afirmó que ya se trate de una frontera terrestre o de un límite de la plataforma continental, la operación comporta el mismo elemento inherente de estabilidad y permanencia, y está sometida a la regla de que un tratado de límites no queda afectado por un cambio fundamental de las circunstancias.

(Imagen: E&J)

Este principio adquiere especial relevancia en el contexto de la descolonización. El principio del uti possidetis iuris, que encuentra su origen en la emancipación de las colonias españolas en Hispanoamérica, ha sido afirmado también en el continente africano por numerosos Estados de reciente independencia y por la Organización de la Unidad Africana.

El Tribunal Internacional de Justicia, en su sentencia de 1986 en el asunto de la controversia fronteriza entre Burkina Faso y la República de Malí, declaró que el principio en cuestión no reviste el carácter de una regla particular inherente a un sistema determinado de Derecho internacional, sino que constituye un principio general ligado al fenómeno de la accesión a la independencia. La posición del Tribunal adquiere así una trascendencia extraordinaria, al situar el principio entre los más importantes del Derecho internacional.

Ahora bien, la aplicación del principio uti possidetis a los supuestos de disolución o separación de Estados —como los derivados de la desmembración de la Unión Soviética o la antigua Yugoslavia— suscita posiciones divergentes.

Frente a quienes defienden su extensión más allá del contexto colonial, otros mantienen que la práctica de los Estados y las organizaciones internacionales en este ámbito resulta limitada y ambigua. El Tribunal Internacional de Justicia, en aquellas controversias territoriales que no derivan de un claro y definido contexto colonial, ha optado por no aplicar el principio, como ocurrió en el asunto de la delimitación marítima y de las cuestiones territoriales entre Qatar y Bahrein.

IV. Las relaciones de vecindad: la frontera como zona de encuentro

La frontera no es solo una línea de separación. También es una zona de contacto entre territorios y poblaciones vecinas. El fenómeno de contigüidad que se produce entre los Estados limítrofes tiende a desencadenar relaciones de vecindad, por las que se persigue no solo evitar los conflictos que son propios de las situaciones de contigüidad geográfica, sino también avanzar en la defensa de los intereses comunes que esa misma situación genera, como subraya el manual de Díez de Velasco.

La regla de buena vecindad, por la cual un Estado está obligado a impedir en su territorio el ejercicio de actividades que puedan causar perjuicios en un Estado vecino —el principio sic utere tuo ut alienum non laedas—, constituye uno de los pilares de esta dimensión de la frontera. Pero la cooperación trasciende este deber negativo.

(Imagen: E&J)

La vecindad suscita relaciones de cooperación transfronteriza que se proyectan sobre un espacio físico concreto: la frontera y la zona fronteriza, esa faja territorial adyacente a la línea divisoria para la que se establece un régimen convencional o legal especial, y en el que se determinan los participantes o beneficiarios de ese concreto régimen fronterizo.

Los ámbitos materiales de la cooperación son variados. La cooperación aduanera busca simplificar formalidades y vigilancia en los pasos fronterizos, expresándose en la supresión de pasaportes o en la creación de oficinas de controles nacionales yuxtapuestos. Las vías de comunicación, mediante puentes internacionales, túneles y carreteras, vertebran el espacio fronterizo.

La asistencia mutua y gestión de servicios públicos abarca desde la higiene pecuaria hasta la lucha contra calamidades. El uso y aprovechamiento común de espacios fronterizos —ríos y lagos internacionales, espacios marítimos, pastos—, la protección del medio ambiente, la cooperación cultural y el desarrollo regional completan un cuadro en el que la frontera deja de ser un muro para convertirse en un puente.

La cooperación transfronteriza se ha venido desarrollando fundamentalmente a nivel de los gobiernos centrales de los Estados, aunque no ha faltado el desarrollo por las colectividades locales y regionales vecinas de una cierta práctica a través de contactos privados e informales.

El Convenio-marco europeo sobre cooperación transfronteriza entre comunidades o autoridades territoriales de 1980, y sus Protocolos adicionales, han tratado de potenciar y regular la creación de organismos de cooperación transfronteriza. En el ámbito de la Unión Europea, el Reglamento sobre la Agrupación Europea de Cooperación Territorial y, en el Consejo de Europa, el Protocolo destinado a la creación de Agrupaciones Eurorregionales de Cooperación, representan los desarrollos más recientes de una institucionalización progresiva.

V. España y sus fronteras: un mosaico de regímenes

Díez de Velasco dedica una atención particular a las fronteras españolas, que ofrecen un muestrario de los diversos procedimientos de delimitación y de las distintas intensidades de la cooperación transfronteriza.

La frontera con Francia está establecida por los Tratados de Bayona de 1856, 1862 y 1866, con singularidades como el condominio sobre la Isla de los Faisanes, reglamentado por el Tratado de 1857 y por el Convenio de 1901, o el enclave español de la Villa de Llivia, reglamentado por el Tratado de 1660.

La frontera con Portugal se fijó en el Convenio de Lisboa de 1864 y sus anexos de 1866, completados por el Canje de Notas de 1906 y el Convenio de 1926. La frontera con Gibraltar se remonta al artículo 10 del Tratado de Utrecht de 1713. La frontera con Andorra, aunque su delimitación primitiva se remonta a tiempo inmemorial, carece de un tratado de límites propiamente dicho.

(Imagen: E&J)

Tradicionalmente, las relaciones de vecindad mantenidas por España con Francia y Portugal no han conseguido sobrepasar los terrenos más clásicos de la cooperación transfronteriza, con un marco más ralentizado en las relaciones hispano-portuguesas que en las mantenidas con Francia.

El ingreso de ambos Estados en las Comunidades Europeas en 1986 impulsó decisivamente estas relaciones, especialmente en el contexto de la consecución del mercado interior único y la supresión de fronteras interiores. La adhesión de España al Acuerdo de Schengen y al Convenio de aplicación de 1990, y la posterior integración del acervo de Schengen en el marco de la Unión Europea, han transformado radicalmente el significado de la frontera en el espacio europeo, al menos para la libre circulación de personas.

La cooperación transfronteriza desarrollada por España ha venido ejerciéndose tradicionalmente a un nivel fundamentalmente interestatal, habiéndose reducido la acción de las autoridades regionales y locales a contactos informales y oficiosos con las colectividades vecinas.

No obstante, el Convenio-marco europeo de 1980, ratificado por España en 1990, y los Tratados bilaterales con Francia (1995) y Portugal (2002), han abierto expectativas para el ejercicio directo por las colectividades fronterizas de relaciones de cooperación. La creación de la Agrupación Europea de Cooperación Territorial Galicia-Norte de Portugal representa uno de los desarrollos más recientes de este proceso.

VI. Reflexiones finales en torno a la doble naturaleza de la frontera

La pregunta inicial —¿para qué sirven las fronteras?— admite, a la luz de lo expuesto en el manual de Díez de Velasco y de la práctica internacional, una respuesta que es a la vez simple y compleja.

Sirven para delimitar el ámbito de ejercicio de las competencias estatales, para ordenar el espacio en que el derecho se aplica y la soberanía se ejerce. Sin fronteras, el Estado sería una noción sin contorno, una potencia sin territorio, una autoridad sin ámbito. Sirven también para canalizar la cooperación entre Estados vecinos, para gestionar los intereses comunes que la contigüidad genera, para atenuar las dificultades que la línea divisoria impone a las poblaciones que viven a ambos lados.

Pero la frontera sirve, sobre todo, para recordar que el derecho internacional no es un derecho de la indiferencia, sino un derecho de la diferencia. La frontera es el lugar donde la comunidad internacional reconoce que los Estados son distintos, que sus ordenamientos son diversos, que sus soberanías son exclusivas.

Al mismo tiempo, es el lugar donde esos Estados pueden encontrar un punto de encuentro, una zona de transición en la que la diferencia se convierte en diálogo y la separación en cooperación.

Frontera-línea y frontera-zona no son dos realidades alternativas, sino dos caras de una misma moneda. Entender para qué sirven las fronteras es entender esa dualidad. Y aceptar esa dualidad es, quizá, el primer paso para construir un derecho internacional que no ignore las fronteras, sino que las asuma como lo que son: instrumentos de orden y, a la vez, oportunidades de encuentro. Los que no lo entiendan, deberían pensar en si serían capaces de dejar entrar en su casa a desconocidos.

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