Viviendas vacías: no son la solución a la crisis residencial, pero tampoco podemos ignorarlas

La crisis de acceso a la vivienda en España exige respuestas a la altura de su complejidad. El incremento de los precios, las dificultades para emanciparse, la insuficiencia de oferta en determinadas áreas urbanas y las crecientes barreras para acceder al alquiler dibujan un problema estructural que no puede resolverse mediante una única medida. Sin embargo, en el debate público existe una cuestión que merece una reflexión más sosegada: el papel que pueden desempeñar las viviendas vacías.

La dimensión de la necesidad residencial puede ilustrarse con un dato oficial. El Boletín Especial Vivienda Social 2024 del Observatorio de Vivienda y Suelo, dependiente del Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana, recogió que en 2023 había 447.046 personas inscritas en los registros autonómicos de demandantes de vivienda social. Por su parte, el Censo de Población y Viviendas de 2021 del INE contabilizó 3.837.328 viviendas clasificadas como vacías.

La comparación impresiona, pero exige cautela. Las 447.046 personas inscritas no equivalen a 447.046 hogares ni a una demanda nacional homogénea: los registros autonómicos aplican criterios y ámbitos de cobertura diferentes y, en algunos territorios, la información se refiere a registros específicos de emergencia social. Tampoco los 3,8 millones de viviendas censadas como vacías constituyen una bolsa de inmuebles inmediatamente disponible. Las dos cifras tienen fechas, unidades de medida y metodologías distintas; no pueden restarse ni compararse como si describieran magnitudes equivalentes.

Precisamente ahí reside la cuestión que debería orientar el debate: si existe una necesidad acreditada de vivienda asequible y, al mismo tiempo, una cifra elevada de inmuebles clasificados como vacíos, debemos averiguar qué parte de ese parque puede incorporarse efectivamente al mercado, dónde se encuentra y qué obstáculos lo impiden. Las viviendas vacías no son, por sí solas, la solución al problema residencial. Pero de ello tampoco se desprende que su movilización carezca de utilidad.

(Imagen: E&J)

Los 3,8 millones de viviendas vacías: qué nos dice realmente el dato

El artículo publicado por Idealista el 19 de octubre de 2026, titulado El mito de los 3,8 millones de viviendas vacías en España, una estadística desfasada e inexacta, pone de manifiesto la distancia que puede existir entre una cifra estadística y la realidad del mercado inmobiliario.

El dato procede del Censo de Población y Viviendas de 2021, cuyos resultados sobre hogares y viviendas se publicaron en junio de 2023. El INE contabilizó entonces 26.623.708 viviendas en España y clasificó 3.837.328 como vacías. La clasificación de 2021 introdujo una metodología basada en registros administrativos y, para determinar la intensidad de uso de las viviendas, en el consumo eléctrico del año anterior al momento censal. El propio INE explicó que el censo se elaboró mediante la combinación de registros administrativos, sin encuestar a ninguna vivienda.

Una vivienda puede figurar como vacía y encontrarse en un municipio con escasa actividad económica, carecer de servicios esenciales, necesitar una rehabilitación costosa o no reunir las condiciones mínimas para su ocupación. También puede existir un periodo de transición entre ocupantes o concurrir circunstancias personales y familiares que no se reflejen adecuadamente en los indicadores disponibles.

La cuestión, por consiguiente, no es únicamente cuántas viviendas aparecen vacías, sino cuántas son efectivamente habitables, cuántas se encuentran en zonas con demanda residencial y cuántas podrían incorporarse al mercado en un plazo razonable. La vivienda estadísticamente vacía no siempre es una vivienda económicamente movilizable.

(Imagen: E&J)

Viviendas principales, segundas residencias y viviendas vacías: no son lo mismo

Una de las cuestiones que conviene aclarar es que no toda vivienda que permanece cerrada durante buena parte del año debe considerarse vacía. El INE distingue, en su clasificación conceptual, entre viviendas principales, secundarias y vacías. La siguiente tabla resume esas categorías de uso:

La distinción es relevante. Una vivienda utilizada por una familia durante las vacaciones de verano, algunos fines de semana y determinados periodos del año no debe equipararse, por ese solo hecho, a un inmueble permanentemente deshabitado. Su uso es real, aunque no sea permanente.

Debe añadirse una precisión metodológica: en el Censo de 2021, la clasificación operativa de la intensidad de uso se apoyó en el consumo eléctrico. El INE distinguió 3.837.328 viviendas vacías y 2.514.511 de uso esporádico. Por ello, no sería correcto sumar ambas categorías y afirmar que todas están desocupadas en el mismo sentido, ni suponer que todas podrían destinarse al alquiler residencial.

Desde la perspectiva de la política habitacional, las segundas residencias plantean una cuestión distinta, pero legítima: si existe margen para ampliar la disponibilidad de una parte de ese parque en lugares donde coinciden una elevada demanda de alojamiento permanente y una proporción significativa de viviendas de utilización estacional. La respuesta no puede ser uniforme ni presumir que toda segunda residencia debe destinarse al alquiler habitual. Exige analizar el uso efectivo, la localización, la demanda y los derechos e intereses legítimos de sus propietarios.

También deben distinguirse las viviendas de uso turístico o temporal, sometidas a sus propios regímenes y condiciones, de las viviendas vacías en sentido estadístico o jurídico. Confundir estas categorías puede conducir tanto a sobredimensionar la oferta potencial como a diseñar medidas inadecuadas.

En definitiva, no toda vivienda que permanece cerrada durante buena parte del año está vacía en sentido estadístico, pero tampoco toda vivienda que no se clasifica como vacía constituye una oferta residencial disponible para quien necesita establecer su residencia habitual.

(Imagen: E&J)

El problema no es solo la existencia de viviendas, sino su localización

La vivienda es un bien inmueble y, precisamente por ello, su localización condiciona de manera decisiva su utilidad residencial. Una casa deshabitada en un municipio que pierde población no resuelve necesariamente la falta de oferta en una capital, en un área metropolitana o en una localidad con una elevada concentración de empleo.

La oferta no puede medirse únicamente mediante el número total de inmuebles existentes en el territorio nacional. Debe analizarse en relación con la demanda, la capacidad adquisitiva de los hogares, las oportunidades laborales y la disponibilidad de servicios. Una vivienda puede existir físicamente y, sin embargo, no constituir una alternativa real para quien necesita residir cerca de su puesto de trabajo, escolarizar a sus hijos o disponer de transporte público y servicios sanitarios.

Por eso, movilizar viviendas vacías y construir nuevas viviendas no son estrategias contrapuestas. La construcción de nueva vivienda, incluida la protegida, sigue siendo necesaria cuando existe un déficit estructural de oferta. Al mismo tiempo, recuperar inmuebles que ya forman parte del parque residencial puede contribuir a ampliar la oferta y aprovechar recursos que, de otro modo, permanecerían infrautilizados. No se trata de elegir entre construir o movilizar, sino de combinar ambas opciones allí donde resulten adecuadas.

(Imagen: E&J)

Una propuesta concreta: un programa de identificación y movilización

La respuesta pública debería superar la mera elaboración de inventarios y articular un programa de movilización de viviendas basado en tres condiciones: identificación fiable, instrumentos de activación adecuados y evaluación pública de resultados.

La primera condición exige mejorar la información disponible. El Censo de 2021 supuso un avance al utilizar registros administrativos y datos de consumo eléctrico, pero también puso de manifiesto una limitación: no se encuestó a los propietarios ni a los ocupantes para conocer directamente el uso efectivo de cada vivienda. Sería conveniente que el próximo ejercicio estadístico de viviendas incorporase un cuestionario o declaración del titular – con las garantías y el diseño metodológico que correspondan – que permitiera contrastar la información administrativa con la realidad declarada.

Ese cuestionario no debería sustituir los indicadores objetivos, sino complementarlos. La clasificación podría apoyarse en varias fuentes: (i) declaración del propietario sobre el uso y los periodos de ocupación; (ii) consumo de electricidad; (iii) consumo de agua, cuando el dato esté disponible y sea técnicamente comparable; (iv) información padronal, como indicador de residencia habitual, sin considerarla prueba única de ocupación; y (v) comprobación del estado de conservación y de las condiciones de habitabilidad. La combinación de estas fuentes permitiría distinguir mejor las viviendas vacías, las segundas residencias, las viviendas de uso muy bajo y los inmuebles que requieren rehabilitación.

La metodología debería ser transparente, periódica y respetuosa con la normativa de protección de datos. El consumo de suministros o la ausencia de empadronamiento no pueden convertirse, aisladamente, en una presunción concluyente sobre la situación jurídica de un inmueble. Deben utilizarse como indicios sujetos a contraste y con posibilidad de que el titular aporte información sobre las circunstancias concretas.

La segunda condición consiste en facilitar la incorporación efectiva de los inmuebles al mercado. Si el problema es la falta de condiciones de habitabilidad, la solución puede pasar por ayudas o financiación para la rehabilitación. Si el propietario teme los impagos o los daños, pueden resultar útiles sistemas de garantía, aseguramiento e intermediación pública. Si no existe demanda residencial suficiente, una penalización fiscal difícilmente creará por sí sola las condiciones económicas para que alquilar resulte viable.

La tercera condición es evaluar los resultados. No bastaría con contabilizar las viviendas identificadas o las ayudas concedidas: habría que medir cuántos inmuebles terminan efectivamente ocupados, cuánto tiempo se tarda en movilizarlos, qué coste público representa cada vivienda incorporada y si esta contribuye a mejorar el acceso residencial en el territorio donde se ubica.

(Imagen: E&J)

Del castigo al incentivo: proporcionalidad y seguridad jurídica

La utilización de instrumentos fiscales para incentivar la incorporación de viviendas desocupadas puede formar parte de la política pública, pero su eficacia depende de cómo se diseñen y a quiénes se dirijan. Una penalización generalizada corre el riesgo de tratar de la misma manera situaciones muy diferentes: el propietario que mantiene un inmueble vacío pese a existir demanda, quien carece de recursos para afrontar una rehabilitación imprescindible, quien tiene una vivienda en una zona sin demanda suficiente o quien atraviesa una situación familiar que impide disponer de ella temporalmente.

Antes de incrementar la carga fiscal, resulta razonable determinar por qué está vacía la vivienda y qué obstáculos impiden su utilización. Los instrumentos tributarios deben responder a una finalidad legítima, estar previstos legalmente y superar un juicio de proporcionalidad, atendiendo a la idoneidad de la medida, su necesidad y el equilibrio entre el interés general perseguido y los derechos afectados. La clasificación estadística, por sí sola, no debería bastar para producir automáticamente consecuencias sancionadoras o tributarias.

El artículo 33 de la Constitución Española reconoce el derecho a la propiedad privada y establece que su función social delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes. Por su parte, el artículo 47 encomienda a los poderes públicos promover las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Ambos preceptos deben interpretarse conjuntamente: la función social permite establecer límites y obligaciones conforme a la ley, pero no elimina las exigencias de legalidad, proporcionalidad, seguridad jurídica e individualización de las circunstancias relevantes.

También es esencial distinguir la definición estadística de vivienda vacía del concepto jurídico aplicable en cada territorio. En Cataluña, por ejemplo, el artículo 3 de la Ley 18/2007, del derecho a la vivienda, contempla la vivienda vacía a partir de una desocupación permanente superior a dos años, sin causa justificada, en los términos establecidos por la propia norma. La vivienda secundaria o de uso intermitente constituye una categoría distinta. Por tanto, no basta con que un inmueble aparezca clasificado estadísticamente como vacío para concluir, sin más comprobaciones, que concurren los presupuestos de una consecuencia jurídica determinada.

La seguridad jurídica no constituye un obstáculo para movilizar viviendas. Puede ser, precisamente, una de las condiciones necesarias para conseguirlo, al ofrecer un marco previsible tanto a propietarios como a arrendatarios y administraciones públicas.

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Una parte de la solución, no una solución completa

La crisis de vivienda exige ampliar la oferta allí donde se necesita, promover nueva construcción, facilitar la rehabilitación, mejorar la planificación urbanística y desarrollar políticas públicas que permitan atender a los hogares con mayores dificultades de acceso. En ese contexto, movilizar viviendas vacías puede aportar una contribución relevante, pero su alcance debe determinarse a partir de datos fiables y expectativas realistas.

Ni todas las viviendas deshabitadas pueden ponerse en uso, ni todas se encuentran en los lugares donde la necesidad es más intensa, ni su incorporación al mercado garantiza por sí sola precios asequibles. Las segundas residencias tampoco deben sumarse automáticamente a las viviendas vacías ni presumirse disponibles para el alquiler habitual. Sin embargo, su existencia permite plantear una reflexión legítima sobre la distribución y utilización del parque residencial, especialmente en aquellos lugares donde las necesidades de alojamiento permanente son más intensas.

El verdadero reto es identificar qué viviendas pueden contribuir a aliviar el problema, dónde se encuentran y qué condiciones permitirían incorporarlas al mercado de forma efectiva. Una política de vivienda rigurosa no debería elegir entre construir, rehabilitar y movilizar. Debería combinar estas actuaciones con criterios objetivos, seguridad jurídica y resultados verificables.

El debate, por tanto, no debe centrarse exclusivamente en cuántas viviendas aparecen vacías en una estadística, sino en cuánta oferta residencial efectiva puede generarse a partir del parque existente, sin confundir las categorías estadísticas con la realidad económica y jurídica de cada inmueble. Para responder a esa pregunta hacen falta menos consignas y más información, menos medidas indiscriminadas y más incentivos bien diseñados.