Ley por la que se regula el Sistema de Formación Profesional para el empleo en el ámbito laboral

Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de Formación Profesional para el empleo en el ámbito laboral

Las reformas acometidas por el Gobierno desde el inicio de la legislatura tienen entre sus finalidades la de afrontar los cambios que necesita nuestro modelo productivo para situar a España en una senda sostenible de crecimiento y generar empleos estables y de calidad. La formación profesional para el empleo tiene un papel esencial en la articulación de esos cambios. Para una recuperación sostenida de nuestra economía es necesario potenciar el capital humano y su empleabilidad mediante la mejora de sus capacidades y competencias profesionales. Asimismo, es necesaria una adecuación entre la oferta y la demanda de cualificaciones, lo que requiere anticiparse a las necesidades demandadas por las empresas y ofrecer a los jóvenes y a la población trabajadora en general una formación ajustada a esas necesidades. El sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral ha permitido la mejora de la empleabilidad y la cualificación de muchos trabajadores de nuestro país en los últimos 20 años y ha servido para avanzar en la vinculación de la formación con la negociación colectiva. Además, ha permitido la difusión y universalización de una cultura de formación que alcanza a más de cuatro millones de trabajadores al año en la actualidad y a más de 478.000 empresas participantes sólo en la denominada «formación de demanda». Ha sido un modelo de gestión compartida entre las Administraciones públicas (Administración General del Estado y comunidades autónomas) y los interlocutores sociales, que ha permitido avanzar en la mejora de las competencias profesionales de los trabajadores y la competitividad de las empresas españolas. No obstante, el sistema ha puesto de manifiesto determinadas debilidades e ineficiencias que deben abordarse de manera urgente para dar respuesta inmediata y de una manera más eficaz y eficiente a las necesidades formativas de los trabajadores y del sistema productivo. Al respecto, las conclusiones de la Mesa del Diálogo Social, formada por el Gobierno, las organizaciones empresariales CEOE y CEPYME y los sindicatos CCOO y UGT, acerca del desarrollo del último Acuerdo de Formación Profesional para el Empleo de 2006 muestran, entre otras debilidades, la deficiente coordinación del conjunto del sistema; la falta de una planificación estratégica de la formación profesional para el empleo; su escasa vinculación con la realidad del tejido productivo, especialmente la formación de demanda dirigida a la PYME; la no disponibilidad de un sistema de información integrado; la falta de la evaluación de su impacto; y una definición poco eficiente del papel de los agentes implicados en el sistema Estas carencias han debilitado el sistema de formación hasta ahora vigente para afrontar los retos que plantea la actual etapa de recuperación económica y las tendencias que influirán en la dinámica del mercado de trabajo español y de los sectores productivos en los próximos años. El nuevo marco normativo se centra en atender la diferente posición, tras el impacto de la reciente crisis, de los distintos sectores y ocupaciones en el proceso de recuperación económica; el impacto también desigual de la crisis en el colectivo de jóvenes, que requieren una atención específica; la tendencia a requerimientos de mayores niveles de cualificación, sobre todo para cubrir los empleos de cualificación media; la demanda que el envejecimiento de la población activa tendrá en las cualificaciones necesarias para cubrir los empleos de sustitución; la coexistencia de altas tasas de paro con la escasez de oferta de mano de obra cualificada en algunos sectores u ocupaciones emergentes con elevados niveles de innovación; y el aumento del colectivo de parados de larga duración durante la reciente crisis, con la consiguiente y necesaria adecuación de su empleabilidad a las nuevas condiciones del mercado de trabajo. El actual contexto económico constituye una oportunidad para el cambio. La Estrategia de Competencias de la OCDE afirma que las competencias se han convertido en la divisa internacional de las economías del siglo XXI: en una sociedad global, basada cada vez más en los conocimientos, es necesario invertir en formación y actualizarla conforme a la evolución constante de los requerimientos de los mercados laborales. Conseguir mejores resultados exige analizar el perfil de competencias de los trabajadores, así como determinar y anticipar las competencias requeridas en el mercado, para desarrollarlas, creando con ello mejores oportunidades de empleo y de desarrollo económico. Ante esta situación, en un entorno competitivo, con requerimientos cada vez mayores de cualificación de los trabajadores y constatados los resultados del binomio empleoformación, un modelo productivo de éxito exige un sistema de formación profesional para el empleo de calidad. Ello implica un sistema de formación que acompañe a los trabajadores en su acceso, mantenimiento y retorno al empleo, así como en su capacidad de desarrollo personal y promoción profesional. Un sistema que promueva la adquisición y actualización de conocimientos, que mejore las perspectivas de empleo estable y de calidad de los trabajadores, así como la ventaja competitiva de las empresas y de la economía española. Para ello, ese sistema debe anticiparse a las necesidades del tejido productivo y constituir un apoyo a la capacidad innovadora y competitiva de la empresa, a partir de unos recursos humanos de calidad. II La Ley 51/1980, de 8 de octubre, Básica de Empleo, al regular el Programa de Formación Profesional Ocupacional dispuso que el Instituto Nacional de Empleo estableciera un programa anual de formación profesional ocupacional, que con carácter gratuito, asegurase la adecuada formación profesional de los que quisieran incorporarse al mundo laboral o, encontrándose en él, pretendiesen reconvertirse o alcanzar una mayor especialización profesional, dotándose de carácter permanente al Plan Nacional de Formación e Inserción Profesional a través del Real Decreto 1618/1990, de 14 de diciembre. El Real Decreto 631/1993, de 3 de mayo, por el que se regula el Plan Nacional de Formación e Inserción Profesional, inicia la separación de la formación de ocupados y desempleados, reordenando las acciones de formación ocupacional y poniendo un mayor énfasis en la reinserción profesional de las personas en situación de paro. A partir de ese momento el reciclaje profesional de los trabajadores ocupados se articula a través de los distintos Acuerdos Nacionales sobre Formación Continua (firmados en 1992, 1996 y 2000). El Real Decreto 1046/2003, de 1 de agosto, por el que se regula el subsistema de formación profesional continua, pone en marcha un nuevo modelo de gestión de la formación continua, pasando de un modelo basado en la autonomía negocial a un sistema basado en un marco normativo que pretende dotar al sistema de una mayor estabilidad y seguridad, sin olvidar el protagonismo de los agentes sociales. Por su parte, la formación profesional ocupacional continúa regulándose por el Real Decreto 631/1993, de 3 de mayo. El Acuerdo de Formación Profesional para el Empleo firmado por el Gobierno y los interlocutores sociales el 7 de febrero de 2006 apuesta nuevamente por un modelo integrado de formación para el empleo, que contribuya al avance de la formación y el aprendizaje permanente en nuestro país, manteniendo los pilares que han permitido su desarrollo en los últimos años, y tratando de superar las insuficiencias del modelo así como de potenciar los elementos que permitan progresar aún más en el logro de los objetivos de formación y compatibilizar la mayor competitividad de las empresas con la formación individual del trabajador. Consecuencia del citado Acuerdo, y después de trece años de vigencia de dos modalidades diferenciadas de formación profesional en el ámbito laboral –la formación ocupacional y la continua–, el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, integra ambos subsistemas en un único modelo de formación profesional para el empleo e introduce mejoras que permiten adaptar la formación dirigida a los trabajadores ocupados y desempleados a la nueva realidad económica y social. El subsistema de formación profesional para el empleo se incorpora al marco legal vigente por el Real Decreto-ley 3/2011, de 18 de febrero, de medidas urgentes para la mejora de la empleabilidad y la reforma de las políticas activas de empleo, que modifica íntegramente el artículo 26 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo y establece las líneas generales del citado subsistema. El Acuerdo de propuestas para la negociación tripartita para fortalecer el crecimiento económico y el empleo, firmado por el Gobierno y los interlocutores sociales el pasado 29 de julio, recoge un compromiso con el desarrollo de medidas concretas en diversos ámbitos, incluida la voluntad de trabajar para transformar el sistema de formación profesional para el empleo, sobre la base del diálogo social. III La regulación prevista en la actual ley acomete una reforma integral del sistema que garantiza el interés general y la necesaria estabilidad y coherencia que el sistema precisa. De conformidad con lo previsto en el mencionado Acuerdo de 29 de julio de 2014, esta reforma persigue cuatro objetivos estratégicos. A saber, la garantía del ejercicio del derecho a la formación de los trabajadores, empleados y desempleados, en particular, de los más vulnerables; la contribución efectiva de la formación a la competitividad de las empresas; el fortalecimiento de la negociación colectiva en la adecuación de la oferta formativa a los requerimientos del sistema productivo, así como la eficiencia y transparencia en la gestión de los recursos públicos. En última instancia, se trata de consolidar en el sistema productivo una cultura de formación profesional y favorecer con ello la creación de empleo estable y de calidad. La reforma planteada está en clara sintonía con las políticas de flexiseguridad promovidas por la Unión Europea basadas en la idea de la empleabilidad. El nuevo modelo se desarrolla teniendo en cuenta las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados Miembros. Además, la reforma es uno de los objetivos reiterados en el Plan Nacional de Reformas y en las recomendaciones del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2014 de España, en el sentido de mejorar la eficacia de las políticas activas del mercado de trabajo de manera que se proporcione formación adecuada y se garantice la correspondencia entre la demanda y la oferta de empleo. También se tiene en cuenta la doctrina constitucional que señala que el modelo de formación profesional para el empleo tiene una incardinación genérica en la competencia exclusiva del Estado en materia de «legislación laboral» (artículo 149.1.7.ª de la Constitución Española), aunque sin excluir que pueda haber supuestos en los que, atendiendo al tipo de actividad al que se orienta, la acción formativa quede vinculada a otro título competencial, con las consiguientes consecuencias para la delimitación del alcance de la competencia del Estado. Y que añade que, no cabe negar la incidencia que en este ámbito puede tener lo dispuesto en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, en cuanto existen aspectos de la formación profesional, vinculados al fomento del empleo, que podrían encontrar cobertura en el citado artículo, si bien como título de carácter específico y complementario. El nuevo marco profundiza en la transformación que inició la Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral. Esta supuso el reconocimiento explícito de un derecho individual a la formación de los trabajadores, dotó de carácter prioritario a las acciones formativas relacionadas con las nuevas tecnologías o la internacionalización de la empresa y permitió, por primera vez, el acceso directo de los centros de formación a los fondos disponibles para la gestión de los planes de formación de los trabajadores que hasta la fecha estaban limitados a las organizaciones empresariales y sindicales. Desde entonces, sobre la base de la colaboración en torno a la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, se han producido avances determinantes en el ámbito de las políticas de activación para el empleo con el objetivo de mejorar la capacidad de los servicios públicos de empleo de acompañar a los trabajadores desempleados en su proceso de retorno al empleo e impulsar las oportunidades de promoción y mejora de los trabajadores ocupados a lo largo de su carrera profesional. La citada colaboración se ha plasmado en la Estrategia Española de Activación para el Empleo 2014-2016, que constituye el marco plurianual que institucionaliza las medidas a llevar a cabo, tanto desde el Servicio Público de Empleo Estatal como desde los servicios públicos de empleo autonómicos, para la consecución de objetivos comunes y con un compromiso con la transparencia, la evaluación y la orientación a resultados. De forma coherente con la mencionada Estrategia y gracias al trabajo conjunto entre administraciones, se han desarrollado importantes medidas, entre otras, en el ámbito de la colaboración público-privada en intermediación laboral, la transformación gradual del sistema de formación profesional para el empleo o, en el marco de la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven 2013-2016, la creación del Sistema de Garantía Juvenil, para facilitar el acceso de los jóvenes menores de 25 años al mercado de trabajo. La reactivación de la economía española y del empleo exigen ahora profundizar en las medidas de activación para el empleo, muy particularmente, en el ámbito de la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral. IV En aras de afrontar todas las deficiencias detectadas en el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral y para dar cumplimiento a los objetivos y principios acordados en el marco del Diálogo Social, esta ley plantea la reforma del sistema de formación profesional para el empleo en torno a los ejes vertebradores que se describen a continuación. El capítulo I describe el objeto de la norma y establece, junto con los fines del sistema de formación profesional para el empleo, que este será de aplicación en todo el territorio nacional y responderá a una acción coordinada, colaborativa y cooperativa entre las Administraciones públicas competentes y los demás agentes que intervienen en el mismo, respetando el marco de distribución de competencias. Los principios inspiradores recogidos en el artículo 3 definen el sistema como marco coherente de planificación, ejecución eficiente, seguimiento y evaluación permanente, con entidades que impartan formación profesional para el empleo en el ámbito laboral de calidad e instrumentos renovados de información, seguimiento y control. En este sistema destaca, además, el papel protagonista de la negociación colectiva y del diálogo social como herramientas esenciales para contar con un sistema más eficaz y orientado a satisfacer las necesidades reales de empresas y trabajadores.

Ello resulta coherente, asimismo, con la unidad financiera del sistema y de su régimen económico que garantiza el principio de unidad de caja de la cuota para la formación profesional. El nuevo marco legal exige, asimismo, la modificación del artículo 26 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, para establecer las líneas generales del nuevo modelo de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, lo que se lleva a cabo en la disposición final cuarta. El capítulo II introduce, de manera novedosa, los elementos de un sistema eficiente de observación y prospección del mercado de trabajo, para detectar los cambios en las demandas de cualificación y competencias del tejido productivo. Resulta necesario corregir una de las principales ineficiencias identificadas en el sistema: la falta de una adecuada anticipación de las necesidades y la planificación de la actividad formativa. La formación que se imparta debe responder a un diagnóstico de la realidad, a un análisis de las necesidades actuales y futuras de empresas y trabajadores, para cumplir sus fines de forma eficaz. Para ello, el nuevo sistema aprovechará el potencial de la coordinación de los distintos dispositivos y agentes que realizan análisis y prospección del mercado de trabajo. Por ello, el artículo 5 prevé la elaboración, con la participación, entre otros, de las comunidades autónomas, las organizaciones empresariales y sindicales, las organizaciones representativas de los trabajadores autónomos y de la economía social, de un escenario estratégico plurianual, referente de la programación de toda la formación que se imparta en el sistema. Sobre la base del análisis prospectivo mencionado, este escenario plurianual de planificación estratégica incorporará las tendencias y previsiones económicas y, junto con el análisis de las cualificaciones de los trabajadores, permitirá identificar los objetivos de atención prioritaria, así como los indicadores para su evaluación, que guardarán coherencia con la Estrategia Española de Activación para el Empleo. Este escenario, además, incluirá una proyección plurianual estimativa de la financiación pública para atender las necesidades formativas reales de las empresas y los trabajadores, en un marco de estabilidad del sistema que favorezca la certidumbre, la anticipación y las decisiones de inversión. El artículo 6 introduce de manera inequívoca la concurrencia competitiva abierta a todos los proveedores de formación acreditados y/o inscritos, como norma general para la gestión de los fondos destinados a financiar las programaciones formativas de las distintas Administraciones públicas. Este principio de concurrencia, que se ha introducido de manera gradual en las convocatorias de subvenciones durante los últimos años, se establece como rasgo básico transversal a la gestión de la financiación por parte de todas las Administraciones competentes en materia de formación profesional. Esta novedad resulta, además, coherente con las recomendaciones que se desprenden del Informe del Tribunal de Cuentas de Fiscalización sobre la gestión de la Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo en relación con el subsistema de formación profesional para el empleo en materia de formación de oferta, correspondiente al ejercicio 2010. Asimismo, el artículo 6 recoge la posibilidad de que las administraciones públicas, en sus respectivos ámbitos competenciales, puedan articular un «cheque formación» para trabajadores desempleados con el objeto de proporcionarles la formación que necesitan. Se trata de una herramienta novedosa que permitirá la libertad de elección entre las entidades adheridas a los dispositivos específicos que se desarrollen para su seguimiento. A estas mejoras de la eficiencia se une la simplificación en el acceso a la financiación por vías que permitan, al mismo tiempo, garantizar la calidad de la formación. De ahí la previsión en el artículo 7 de esta ley de desarrollar el régimen de concesión y justificación de subvenciones, u otras formas de financiación, a través de módulos, una vez identificados los precios de mercado de las distintas especialidades formativas. El capítulo III recoge un nuevo enfoque de las iniciativas de formación profesional para el empleo, situando a las propias empresas y a los trabajadores en el centro del sistema. Esta ley plantea un nuevo papel de la formación que programa la empresa para sus propios trabajadores, llamada a ser la herramienta principal para ofrecer una respuesta inmediata a las necesidades cambiantes de los sectores y reforzar su capacidad de innovación, al tiempo que se satisfacen las necesidades de adaptación, cualificación y empleabilidad de los trabajadores. En el nuevo modelo todas las empresas participarán en alguna medida con sus propios recursos en la financiación de la formación de sus trabajadores. El artículo 10 prevé que las distintas Administraciones, en sus respectivos ámbitos competenciales y en lo no previsto en el ámbito de la empresa, completarán la oferta formativa con su propia programación para los trabajadores ocupados, en la cual las organizaciones empresariales y sindicales dejarán de ser titulares de planes de formación, si bien participarán en su diseño, programación y difusión. La detección de necesidades se realizará teniendo en cuenta el referido escenario plurianual y con la participación de las organizaciones empresariales y sindicales, las organizaciones representativas de autónomos y de la economía social intersectoriales y cuantas organizaciones o entidades con acreditada experiencia en la materia se decida por las autoridades competentes. Asimismo, las Administraciones competentes también programarán formación para los trabajadores desempleados conforme a lo previsto en el artículo 11, en la que cobrará un papel especialmente relevante la labor de los servicios públicos de empleo, que deberán identificar los perfiles y los itinerarios individuales y personalizados de empleo de los beneficiarios, conforme a las novedades introducidas por la Estrategia Española de Activación para el Empleo. En todas las iniciativas mencionadas, se potencia la formación online frente a la formación a distancia tradicional, que se suprime, de forma coherente con la evolución de las nuevas tecnologías y las garantías que ofrecen de alcance y calidad de la formación. Las entidades de formación acreditadas y/o registradas, tanto públicas como privadas, además de su papel de proveedores de formación, serán corresponsables en el seguimiento del aprendizaje y su evaluación. Entre las entidades que podrán impartir formación para el empleo están incluidas las empresas que desarrollen acciones formativas para sus propios trabajadores, así como para trabajadores de su grupo o red empresarial, o para desempleados, bien con compromiso de contratación u otro acuerdo con los Servicios Públicos de Empleo. Para ello, podrán utilizar sus propios medios o recurrir a su contratación, siempre que sean adecuados para este fin. El capítulo IV recoge las nuevas previsiones relacionadas con el control de la formación y el régimen sancionador, con el objetivo de garantizar el principio de tolerancia cero contra el fraude en la gestión de los fondos de formación profesional para el empleo. Ello exige la modificación del texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, en distintos aspectos para evitar y corregir con éxito situaciones de mala praxis, lo que se lleva a cabo en la disposición final tercera. Por un lado, se amplían los sujetos responsables para incluir a las entidades de formación y a las que asuman la organización de la formación programada por las empresas. Asimismo, y con el fin de adaptarlos a la normativa vigente y a la realidad social, se modifican los tipos infractores existentes, se crean tipos nuevos como el incumplimiento de la prohibición de efectuar subcontrataciones, que se tipifica como infracción muy grave, y, por último, se exige un mayor reproche administrativo al considerar una infracción por cada empresa y acción formativa. Por otro lado, se establece la responsabilidad solidaria de los sujetos que participen en la obtención fraudulenta de ayudas, subvenciones y bonificaciones y se endurecen las sanciones, de manera que los beneficiarios del sistema de formación profesional para el empleo no puedan volver a serlo durante un periodo de 5 años en caso de cometer una infracción muy grave. Por último y a fin de garantizar un refuerzo del control y capacidad sancionadora se prevé la creación de una Unidad Especial de Inspección en el seno de la Dirección Especial adscrita a la Autoridad Central de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.