Se regula un régimen gratuito de cuentas de pago básicas para personas en situación de vulnerabilidad o con riesgo de exclusión financiera

Real Decreto 164/2019, de 22 de marzo, por el que se establece un régimen gratuito de cuentas de pago básicas en beneficio de personas en situación de vulnerabilidad o con riesgo de exclusión financiera. (BOE núm. 80, de 3 de abril de 2019)

La Directiva 2014/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, sobre la comparabilidad de las comisiones conexas a las cuentas de pago, el traslado de cuentas de pago y el acceso a cuentas de pago básicas, establece el derecho de acceso general de toda persona a una cuenta de pago básica y establece que los Estados miembros puedan requerir a las entidades de crédito que apliquen condiciones más ventajosas para los consumidores vulnerables, como medidas de promoción de la inclusión social dentro del mercado de productos financieros de la Unión Europea. Dicha Directiva delimita el conjunto de servicios incluidos en la cuenta de pago básica, quedando a criterio de los Estados miembros la determinación concreta de las comisiones asociadas a la misma.

La transposición de esta Directiva dentro del ordenamiento jurídico español se inició mediante el Real Decreto-ley 19/2017, de 24 de noviembre, de cuentas de pago básicas, traslado de cuentas de pago y comparabilidad de comisiones. En dicho real decreto-ley el sistema se articula en dos niveles de comisiones: un primer nivel general en el que los clientes tienen que abonar una comisión mensual máxima que remunere a la entidad por los costes que tiene que soportar y un segundo nivel con condiciones más ventajosas para aquel colectivo en situación de vulnerabilidad o con exclusión financiera, que se articula por medio de este real decreto, en el que se opta por la gratuidad.

Respecto al primer nivel general de comisiones máximas para las cuentas de pago básicas, la Orden ECE/228/2019, de 28 de febrero, lo fija en 3 euros mensuales, lo que incluye las operaciones más habituales: apertura, utilización y cierre de cuenta, depósito de fondos en efectivo en euros, retiradas de dinero en efectivo en euros en las oficinas o cajeros automáticos de la entidad situados en España o en otros Estados miembros de la Unión Europea, operaciones de pago mediante una tarjeta de débito o prepago, incluidos pagos en línea en la Unión Europea y hasta 120 operaciones de pago anuales en euros dentro de la Unión Europea consistentes en adeudos domiciliados o transferencias. Además, la orden establece que las comisiones por las operaciones que excedan las 120 antes mencionadas no podrán ser superiores en cómputo anual a las comisiones o gastos medios que aplique la entidad para cada tipo de operación. Por último, dicha orden clarifica que la entidad podrá repercutir al cliente las comisiones incurridas por retirada de efectivo en cajeros de otra entidad, conforme a la disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 19/2018, de 23 de noviembre, de servicios de pago y otras medidas urgentes en materia financiera.

Desde que entró en vigor el Real Decreto-ley 19/2017, de 24 de noviembre, las entidades financieras deben ofrecer cuentas de pago básicas. Sin embargo, no se ha definido un régimen específico de acceso a este tipo de cuentas para los consumidores más vulnerables que, por esta razón, quedan excluidos del acceso a unos servicios financieros que se consideran esenciales para poder participar en la actividad económica. El artículo 9.4 de dicho real decreto-ley establece que reglamentariamente se podrán establecer distintos regímenes de condiciones más ventajosas en materia de comisiones en función de la especial situación de vulnerabilidad o riesgo de exclusión financiera de los potenciales clientes. Este real decreto da cumplimiento a dicho precepto y establece los requisitos para que el colectivo de población más vulnerable pueda acceder a estas cuentas de forma gratuita por la recepción de los servicios específicamente señalados en el artículo 4.2 de la Orden ECE/228/2019, de 28 de febrero y a los que nos referimos en el párrafo anterior. Para otros servicios, siguen siendo de aplicación las limitaciones establecidas en dicha orden.

A la hora de determinar el colectivo de personas que se benefician de la gratuidad habría que destacar que las condiciones previas son, de un lado, el cumplimiento con las condiciones establecidas en el artículo 3 del Real Decreto-ley 19/2017, de 24 de noviembre, y, de otro, que no se de alguna de las causas de denegación del artículo 4 de la misma norma, siendo una de ellas ser titular de una cuenta de pago que le permita realizar los servicios contemplados en el artículo 8.1 del real decreto-ley y desarrollados en el artículo 4.2 de la Orden ECE/228/2019, de 28 de febrero.

Una vez cumplidos estos requisitos, para la determinación concreta del colectivo beneficiario de la gratuidad dentro del colectivo de los beneficiarios de las cuentas de pago básicas, se ha optado por emplear dos indicadores de riqueza. En primer lugar, se emplea el indicador público de rentas de efectos múltiples (IPREM) referido a la unidad familiar, de manera que un nivel de renta inferior al umbral determina la gratuidad de la cuenta de pago básica para los miembros de la unidad familiar mayores de edad o menores de edad emancipados legalmente. La elección de la unidad familiar como referencia para computar la renta es fundamental para asegurar que la gratuidad se aplica de forma coherente con el principio de capacidad de pago, sin perjuicio de que la solicitud de gratuidad de la cuenta de pago básica sea un derecho que debe ser ejercitado individualmente.

En segundo lugar, se tiene en cuenta también el patrimonio distinto de la vivienda habitual o los derechos reales sobre la misma, de modo que no se considerará que concurre situación de especial vulnerabilidad cuando alguno de los miembros de la unidad familiar es titular de sociedades mercantiles, bienes inmuebles o derechos reales sobre los mismos.

Tanto la escala de rentas a considerar como el concepto de unidad familiar y el uso del patrimonio excepto la vivienda habitual para determinar el colectivo en situación de vulnerabilidad o en riesgo de exclusión financiera, se basan en la Ley 1/1996, de 10 de enero, de asistencia jurídica gratuita.

Otra de las cuestiones que se abordan en este real decreto es la forma de acreditar el nivel de renta y la composición de la unidad familiar, aspectos éstos en los que resulta clave simplificar su aplicación real, haciendo descansar la comprobación de la información necesaria para completar la información en la entidad, cuando resulte técnicamente factible el acceso telemático.

Este real decreto consta de siete artículos, tres disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales. En el articulado se aborda su objeto, su ámbito de aplicación, el concepto de gratuidad de la cuenta de pago básica, la delimitación de la situación especial de vulnerabilidad o riesgo de exclusión financiera, su acreditación, la información al cliente del acceso a la gratuidad, la duración de las condiciones de gratuidad, y las obligaciones de conservación de la documentación para acreditar algunos de estos aspectos.

A su vez, respecto a las disposiciones adicionales, la primera otorga a este real decreto el carácter de norma de ordenación y disciplina. La segunda establece la sujeción de las normas de este real decreto al sistema de resolución extrajudicial de conflictos en el ámbito financiero. La tercera nace de la necesidad de valorar la efectividad del régimen de cuentas de pago básicas y su gratuidad para garantizar la inclusión financiera de los colectivos más vulnerables y realizar, si fuera necesario, los ajustes oportunos. Para ello, se mandata al Ministerio de Economía y Competitividad para que elabore un informe que evalúe el acceso a las cuentas de pago básicas y la definición de situación de especial vulnerabilidad o riesgo de exclusión financiera, a fin de, en su caso, elaborar propuestas normativas de mejora del marco normativo aplicable.

La disposición transitoria, por su parte, establece las fuentes de verificación de la titularidad real de sociedades hasta la creación del Registro Único de Titularidades Reales por parte del Ministerio de Justicia.

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, exige que las normas respondan a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia. En cuanto al principio de necesidad, este real decreto constituye el instrumento requerido para determinar qué ha de entenderse por situación de vulnerabilidad o riesgo de exclusión financiera y beneficiarse de la gratuidad de la cuenta de pago básica.

La eficiencia de la regulación introducida queda asegurada en la medida que este real decreto no impone carga administrativa adicional en la definición del colectivo de personas vulnerables más allá de lo razonable al dar cumplimiento al precepto que se desarrolla. En este sentido, debe destacarse la posibilidad que se da a la entidad de obtener por medios telemáticos la información necesaria para aceptar o denegar una solicitud de gratuidad de una cuenta de pago básica.

Respecto del principio de proporcionalidad, ha de señalarse que esta norma mantiene un equilibrio entre el establecimiento de la gratuidad y el alcance de la misma, de carácter limitado al colectivo formado por las personas para las que realmente dicho beneficio resulta esencial. Prescindir de forma completa del instrumento de la gratuidad habría resultado lesivo e ineficiente en la consecución del objetivo de inclusión financiera; del mismo modo, extender la gratuidad más allá del colectivo que realmente lo necesita, del colectivo vulnerable, habría constituido una injerencia innecesaria y desproporcionada en términos de impacto respecto del logro de objetivo perseguido.

Asimismo, la norma asegura el principio de seguridad jurídica al diseñar un marco de aplicación con reglas claras en la determinación precisa de los casos de vulnerabilidad o riesgo de exclusión financiera, dentro del marco que prevé el Real Decreto-ley 19/2017, de 24 de noviembre, como norma habilitante.

En la tramitación de este real decreto se ha dado audiencia a las comunidades autónomas y a la Federación Española de Municipios y Provincias. Asimismo ha sido informado por la Agencia Española de Protección de Datos y el Consejo de Consumidores y Usuarios.