Teresa Freixes: «Sería muy conveniente insertar en la Constitución una cláusula de lealtad constitucional y el derecho de resistencia»

«Sería muy conveniente insertar en la Constitución una cláusula de lealtad constitucional y el derecho de resistencia». Así lo señala a Economist & Jurist Teresa Freixes Sanjuán, jurista española especialista en Derecho Constitucional español y europeo, quien aborda en esta entrevista la ley de amnistía y los instrumentos de defensa internos y europeos que «pueden permitir reconducir esta situación». 

Teresa Freixes advierte que «mientras no regresemos al constitucionalismo de la integración y sigamos por la senda en la que minorías nada democráticas impongan su voluntad disgregadora mediante exiguas mayorías numéricas, seguiremos al borde de un abismo en el que pueden desaparecer los elementos fundacionales de lo que ha sido la Europa de posguerra: el Estado de Derecho, la democracia y los derechos humanos seguirán en riesgo».

Destaca que la Unión Europea «sigue muy de cerca todos los acontecimientos y dispone de instrumentos importantes y eficaces para que tales elementos fundacionales no sean barridos por esas minorías que están dispuestas a eliminarlos con tal de conseguir sus objetivos». 

Freixes está entre los firmantes de un manifiesto en defensa del Estado de Derecho, que se ha dado a conocer hoy, suscrito por diversas asociaciones, tanto del ámbito judicial como de Cuerpos Superiores del Estado. Esta iniciativa se suma a sendos manifiestos, pliegos de firmas, comunicados, acciones divulgativas, etc. que se han puesto en marcha «desde que se comenzó a percibir esa amenaza al orden constitucional que intenta constreñirnos». Según explica en esta entrevista, el actual manifiesto se sitúa en la misma línea: «Es necesaria la movilización de la sociedad para impedir que las amenazas se conviertan en realidades».

En el manifiesto comunican la creación de un comité de coordinación con el propósito de trasladar a la sociedad civil nacional e internacional «la importancia de los valores constitucionales de legalidad, seguridad jurídica, igualdad y separación de poderes, así como la independencia de los cuerpos profesionales», como muestra de su compromiso en la defensa del Estado social y democrático de Derecho.

Economist & Jurist (E&J): ¿Cómo describiría la ley de amnistía? 

Teresa Freixes (T. F.): En realidad es una ley de impunidad para los protagonistas del golpe contra el orden constitucional en Cataluña. Pretende validar sus actuaciones, con independencia del tipo de delito cometido, considerando que tales hechos no hubieran tenido que ser punibles. Derogar la Constitución y el Estatuto de Autonomía, dejándonos sin los derechos constitucionales, validar un pretendido referéndum de autodeterminación contrario a todos los estándares internacionales y europeos, atemorizar a la población con la instrumentalización de una kale borroka que no permitía una vida normal en muchos lugares de Cataluña, establecer lazos con potencias extranjeras decididas a desestabilizar Cataluña para debilitar a la Unión Europea… Todo eso quieren que quede impune.

La jurista Teresa Freixes, en una concentración ante el Parlamento Europeo el pasado 12 de octubre, convocada por Cs, en la que denunció que esta ley de amnistía «rompe la igualdad entre los españoles, pretende convertir a los sediciosos en los patriotas de 2017 y es una burla a las sentencias judiciales y el imperio de la ley». (Imagen: Cs)

E&J: La Comisión de Venecia no ha validado el Proyecto de Ley de Amnistía. Sin embargo, se está tergiversando desde la clase política y la televisión pública. El borrador del dictamen de la Comisión de Venecia deja claro que las amnistías tienen que ser instrumentos de reconciliación que se adoptan por amplias mayorías, lo que comprende también el pacto con la oposición. Y esto ha sido desoído por el Gobierno, que asegura que ha recogido sus recomendaciones, pero se ha saltado la principal…

T. F.: Efectivamente, en el borrador torpemente filtrado por el Gobierno, quebrando la discreción y la confianza debida a un órgano del Consejo de Europa que transmitió una versión preliminar dentro del trámite de alegaciones a las partes, no se contiene ningún tipo de validación de la proposición de ley española. El borrador tiene dos grandes partes, una primera acerca de cómo abordan las amnistías diversos Estados europeos –cosa que nadie discute por razones obvias–, que también aborda en abstracto lo que puede ser una amnistía, explicando que puede ser un instrumento de reconciliación tras un conflicto o para superar etapas históricas no democráticas, como fue la amnistía que adoptamos en España en 1977, en paralelo a la elaboración de la Constitución, precisamente para facilitar la Transición a la democracia. En esta primera parte es donde el Gobierno y sus socios han desgajado frases fuera de contexto para afirmar que la Comisión de Venecia avala la futura ley.

Pero en la segunda parte, cuando se aborda la proposición de ley concreta, la Comisión de Venecia advierte de irregularidades tanto de forma como de fondo. Formalmente considera, no sólo en este borrador, sino que ello es constante en sus Informes, que una ley de trascendencia constitucional debe ser adoptada por amplias mayorías y contando incluso con la oposición. 

«El Gobierno y sus socios han desgajado frases fuera de contexto del borrador para afirmar que la Comisión de Venecia avala la futura ley»

También considera que una ley con tanta trascendencia no puede ser adoptada por el trámite de urgencia y sin contar con los informes de los altos órganos asesores. Además, constatando la profunda discusión acerca de la constitucionalidad de la misma, la Comisión de Venecia afirma que ello tendría que subsanarse, en su caso, con una previa reforma constitucional –enmienda a la Constitución, en el lenguaje de la Comisión. En cuanto al fondo –el borrador se realizó sobre el primer texto de la proposición aprobado por la Comisión de Justicia del Congreso–, son numerosas las observaciones que se contienen en el borrador: falta de concreción en los delitos amnistiables y en el ámbito temporal de aplicación, falta de precisión y garantías en los derechos de las víctimas, mal encaje de los actos amnistiables de terrorismo, puesto que la etapa procesal en que se encuentren es irrelevante, imprecisiones en los actos de malversación amnistiables que pueden provocar que cualquier cosa pueda entrar en la amnistía…

E&J: Dice Maite Pagazaurtundúa que la manipulación de las palabras es el arma de destrucción democrática posmoderna…

T. F.: Tiene toda la razón. Es el control sobre “el relato” lo que preocupa a este Gobierno, que filtró indebidamente el texto preliminar pensando que quizás podría “convencer” a la ciudadanía. En realidad, se trataba de una burda maniobra, puesto que con una comprensión lectora normal, y un mínimo de conocimiento del inglés jurídico, puesto que el texto filtrado estaba en esa lengua, se les desmontaba totalmente el ”relato” que querían imponer.

E&J: ¿Qué le parece que se haya filtrado este borrador del dictamen en trámite de alegaciones, que se envió al Senado, que es quien lo pidió, y también al Gobierno? Es algo insólito…

T. F.: Ciertamente, pues la opinión definitiva de la Comisión de Venecia no se hará pública hasta después del debate que tienen previsto realizar los días 15 y 16 de marzo, tras la comparecencia en la misma de quienes solicitaron su intervención, concretamente el Senado de España. 

El Gobierno filtró un texto en pleno proceso de elaboración del Informe, cuando estaba en trámite de alegaciones, las cuales pueden hacer variar el Informe definitivo. De la misma manera que seguramente el Informe experimentará variaciones en sus apreciaciones tras las enmiendas que se han aprobado sobre la proposición de ley en la Comisión de Justicia del Congreso (o del Pleno que tendrá lugar, según previsiones, el jueves día 14 de marzo). Filtrar un texto que se está elaborando y, además, tergiversar su contenido, no es propio de un Gobierno serio y responsable. No creo que la Comisión de Venecia esté muy satisfecha con la actitud evidenciada por el Gobierno de España.

Teresa Freixes (Lérida, 1950) es catedrática de Derecho Constitucional en la Universidad Autónoma de Barcelona, vicepresidenta de la Real Academia Europea de Doctores y presidenta de Citizens pro Europe. (Imagen: Cesión propia)

E&J: ¿En la Constitución Española no hay instrumentos de defensa?

T. F.: Sí los hay. El texto constitucional los proporciona, aunque, a mi parecer, en forma insuficiente para afrontar los desafíos actuales. Lo digo porque la falta de inserción de la cláusula de lealtad constitucional, que permite (a mi juicio poco fundadamente) a nuestro Tribunal Constitucional afirmar que nuestro sistema no responde a los de “democracia militante” implica aceptar como válidas jurídicamente las acciones dirigidas a su destrucción, imponiendo que únicamente la comisión de actos delictivos podría constituir un límite al respecto. 

Pero tenemos diversos instrumentos de defensa de la Constitución, que pueden activar los órganos políticos: el artículo 155 de la Carta Magna, que ya fue aplicado a Cataluña con éxito discutible; la posibilidad de declarar un estado de excepción o sitio cuando el orden público o el orden constitucional estén seriamente amenazados; la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional con la reforma que permite hacer efectivas sus sentencias; la Ley de Seguridad Nacional que permite que el Gobierno pueda hacer frente a crisis en forma efectiva sin necesidad de aplicar medidas más gravosas; la coerción administrativa… 

«Filtrar un texto que se está elaborando y, además, tergiversar su contenido, no es propio de un Gobierno serio y responsable»

Teníamos el Código Penal, al que han privado de instrumentos como el delito de sedición o reformando “a la baja” el delito de malversación, aunque incluye la alta traición, la prevaricación, las injurias o amenazas graves a las instituciones, la perturbación grave de los plenos municipales o amenazas a sus miembros, la usurpación de atribuciones, los delitos cometidos por los funcionarios públicos contra las garantías constitucionales, la resistencia a la autoridad o, por terminar con los ejemplos, la desobediencia a resoluciones judiciales –la inhabilitación en cargo público puede constituir, además, una pena directa o accesoria a la imposición de otra.

Pero, claro, quienes deben activar la mayor parte de los instrumentos de defensa de la Constitución son, casi en exclusiva, órganos políticos y ya hemos apreciado cuál está siendo su posición al respecto. Por consiguiente, cabe formularse la siguiente pregunta: ¿tendría que ser posible una activación de la defensa de la Constitución por parte de la propia ciudadanía? El derecho de resistencia existe en diversas constituciones: Estados Unidos, Francia, Alemania o Portugal como garantía de reposición del orden constitucional vulnerado. Quizás hubiera sido adecuado que la constituyente española lo hubiera incluido en la Constitución.

E&J: Si con esta ley desaparecen los delitos se han cometido para intentar conseguir la independencia de Cataluña, ¿se crea una zona de impunidad?

T. F.: Totalmente. Con el mantra de “hay que devolver a la política lo que nunca debía haber salido de la política” se está diciendo que los jueces deben mirar hacia otro lado cuando se cometen determinados delitos. Ello es contrario al Estado de Derecho, a la democracia y a los derechos humanos, puesto que se considera que el ataque al orden constitucional que ha habido en Cataluña es legítimo, cuando precisamente de lo que se trataba era de anular el sistema constitucional de libertades de que nos dotamos con la Constitución de 1978. 

Entre los numerosos galardones que ha recibido esta jurista se encuentra el XVIII Premio Otto de Habsburgo por su compromiso con los valores europeos, y el premio de la Asociación por la Tolerancia «por su activismo incansable por la difusión de los valores constitucionales y por su lucha contra el separatismo». (Imagen: Cesión propia)

E&J: ¿A qué problemas legales puede enfrentarse la ley de amnistía?

T. F.: Puede tener problemas de constitucionalidad y de adecuación al Derecho europeo. Respecto de la constitucionalidad, se me hace muy difícil justificar que la Constitución admite tal ley cuando los constituyentes se opusieron a ello directamente, tal como recuerdan los que hoy todavía están presentes y activos en el debate público, como son, por ejemplo, Miguel Herrero Rodríguez de Miñón o Juan José Laborda. Dicho esto, la igualdad ante la ley, el respeto a las resoluciones judiciales y a los derechos fundamentales, el principio de seguridad jurídica o el de proporcionalidad es muy probable que sean alegados en los recursos o cuestiones de inconstitucionalidad que se presenten una vez la ley entre en vigor.

En cuanto a la adecuación con el Derecho europeo, he constatado en varios escritos y foros que los “Criterios de verificación del Estado de Derecho” adoptados por la Comisión de Venecia en 2016 y 2017, que son los que utiliza tal Comisión en la adopción de sus Informes, plantean sendos problemas de adecuación respecto del contenido de la proposición de ley. 

«La incorporación de los delitos de alta traición al texto de la proposición de ley contradice los mandatos europeos e internacionales»

Además, con las enmiendas que se han incorporado al texto de la proposición por parte de la Comisión de Justicia del Congreso, ha aumentado la contradicción primigenia del texto con el Derecho de la Unión Europea, especialmente respecto de los preceptos de la Directiva de prevención del terrorismo –ya transpuesta al Derecho español– y las normas de prevención de la malversación/corrupción –que están siendo reforzadas en la reforma que la UE tiene actualmente en trámite sobre ellas. La incorporación de los delitos de alta traición al texto de la proposición de ley contradice los mandatos europeos e internacionales al exigir que para que no sean amnistiables se tenga producir violencia, puesto que las regulaciones existentes al respecto lo que tienen en cuenta es el contenido de tales delitos no si se cometen usando o no fuerza física.

E&J: ¿Es un atentado contra la separación de poderes, la seguridad jurídica y la igualdad ante la ley?

T. F.: En principio y en abstracto, una amnistía no tiene por qué –si está constitucionalmente prevista y bien regulada– infringir la separación de poderes, ya que en el procedimiento de su otorgamiento han de intervenir los jueces y decidir en cada caso concreto. Pero no es el caso de esta proposición de ley, en la que se pretende obligar a los jueces a una aplicación generalizada a los supuestos de hecho que se han incluido en la ley para que la amnistía cubra a determinadas personas; incluso se pretende que no puedan controlar las medidas cautelares y ello, como advierte la Comisión de Venecia en el Informe preliminar, no está correctamente regulado para el caso de la suspensión que la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece respecto de las cuestiones de inconstitucionalidad. 

«Con el mantra de ‘hay que devolver a la política lo que nunca debía haber salido de la política’ se está diciendo que los jueces deben mirar hacia otro lado cuando se cometen determinados delitos»

La seguridad jurídica, tal como ha puesto también de relieve la Comisión de Venecia en el Informe filtrado, no queda garantizada en varias de las regulaciones de la proposición: delitos amnistiables, ámbito temporal de aplicación de la ley, derechos de las víctimas, medidas cautelares y otros aspectos.

En cuanto a la igualdad ante la ley es obvio que una norma elaborada para favorecer a personas determinadas que, incluso, han participado en su definición, no respeta la igualdad legal de todos los ciudadanos. Aquellos que delinquen con una finalidad política, como es la promoción de la independencia de Cataluña, tienen carta blanca, tanto para que “desaparezcan” los delitos pasados como para quedar blindados ante la repetición de tales conductas. 

Algunos de los firmantes del Pacto de Estado suscrito hoy por diversas asociaciones, tanto del ámbito judicial como de Cuerpos Superiores del Estado, en defensa del Estado de Derecho. (Imagen: Cesión propia)

E&J: Previsiblemente, se aprobará este jueves, ¿habrá un choque entre la UE y el Gobierno?

T. F.: Ya lo está habiendo. El caso está ante la Comisión Europea, que hará público su análisis cuando se cuente con texto definitivo que no sea susceptible de variación. También ante la Comisión de Asuntos Jurídicos del Parlamento Europeo, que contribuye a la toma de posición de la UE al respecto.  

¿Cree que se llegará a aplicar o confía en que se plantearán cuestiones prejudiciales al TJUE y la simple admisión suspenderá su aplicación?

T. F.: A través de los medios de comunicación, tenemos conocimiento de que los órganos judiciales encargados de la aplicación de la ley, cuando ésta entre en vigor, presentarán sendas cuestiones prejudiciales ante el TJUE. Efectivamente, de acuerdo con los Tratados y con el Reglamento de funcionamiento del propio Tribunal Europeo, la admisión a trámite tiene efecto suspensivo sobre la aplicación de la ley, que quedará en suspenso hasta que el Tribunal emita su veredicto sobre el fondo del asunto. Esta suspensión está ordenada por el Derecho de la UE, que tiene primacía sobre el Derecho interno de los Estados miembros y que ninguno de ellos puede eludir ni reformar.

«Estamos ante uno de los mayores problemas constitucionales de nuestra Historia reciente»

E&J: ¿Qué reflexión hace sobre la situación actual de España?

T. F.: Estamos ante uno de los mayores problemas constitucionales de nuestra Historia reciente. No era imaginable que, tras haber pasado por una Transición considerada modélica internacionalmente, adoptado una Constitución de consenso en la línea de las constituciones de integración aprobadas en Europa tras la Segunda Guerra Mundial, haber iniciado el desarrollo de las previsiones constitucionales –con algunos problemas, evidentemente, pues hubiera sido imposible no tenerlos cuando se está edificando un nuevo sistema que ha de contar con todas las garantías democráticas–, nos tuviéramos que enfrentar a los dos mayores males que estuvieron a punto de destruir Europa. Me refiero a nacionalismos y populismos, cuya confluencia, dirigida a socavar los cimientos de la Constitución, han encontrado un aliado inexplicable en un partido que hasta hace muy poco tiempo ha constituido uno de los pilares de la democracia. 

Pedro Sánchez y Félix Bolaños, en el Congreso de los Diputados en mayo de 2023 (Imagen: GTRES)

Mientras no regresemos al constitucionalismo de la integración y sigamos por la senda en la que minorías nada democráticas impongan su voluntad disgregadora mediante exiguas mayorías numéricas, seguiremos al borde de un abismo en el que pueden desaparecer los elementos fundacionales de lo que ha sido la Europa de posguerra: el Estado de Derecho, la democracia y los derechos humanos seguirán en riesgo. 

La Unión Europea sigue muy de cerca todos los acontecimientos y dispone de instrumentos importantes y eficaces para que tales elementos fundacionales no sean barridos por esas minorías que están dispuestas a eliminarlos con tal de conseguir sus objetivos. Esperemos que la confluencia entre los instrumentos de defensa internos y los europeos nos permita reconducir la situación.

E&J: Hoy se ha dado a conocer un manifiesto, suscrito por diversas asociaciones, tanto del ámbito judicial como de Cuerpos Superiores del Estado, en defensa del Estado de Derecho, del que está entre los firmantes. ¿La común preocupación les ha determinado a unir fuerzas?

T. F.: Hace ya tiempo que se produce una acción conjunta de las distintas profesiones jurídicas en defensa del Estado de Derecho. Sendos manifiestos, pliegos de firmas, comunicados, acciones divulgativas, etc. se han puesto en marcha desde que se comenzó a percibir esa amenaza al orden constitucional que intenta constreñirnos. 

«Quienes tenemos que garantizar la enseñanza y la aplicación de la Constitución no nos podemos poner de perfil ante la ley de amnistía»

El actual manifiesto se sitúa en la misma línea: Es necesaria la movilización de la sociedad para impedir que las amenazas se conviertan en realidades. Y para ello, resulta imprescindible que los juristas expresemos sin ninguna duda nuestra opinión razonada y razonable. No por cuestión de número, sino porque lo que se entendería, ni institucional ni socialmente, es que quienes tenemos que garantizar la enseñanza y la aplicación de la Constitución nos pusiéramos de perfil, como si el problema nos fuera ajeno. 

De ahí que las principales organizaciones judiciales, del Ministerio Fiscal, de distintas profesiones jurídicas y que órganos como el Consejo General del Poder Judicial, estén preocupadas por lo que ocurre y se posicionen en defensa de lo que hay que defender, que es el Estado de Derecho, en todas sus manifestaciones –independencia e imparcialidad del Poder Judicial, garantías procesales en igualdad para todas las personas, etc.

[A continuación, la presentación del Pacto de profesionales en Defensa del Estado de Derecho, y la mesa redonda que se celebrado, en la que Freixes ha participado junto al vocal del CGPJ José María Macías y han reflexionado sobre la situación actual de España en relación con la importancia de los valores constitucionales de legalidad, seguridad jurídica, igualdad, separación de poderes, independencia y profesionalización de la función pública]

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