Hacia una reforma de la Ley Electoral, el verdadero fuste de la democracia

Es común utilizar arbitrariamente algunos términos. Tiene lógica: nadie posee la destreza y conocimiento absoluto para conocer el origen etimológico de todas las palabras y su naturaleza. Pero el uso pervertido de los términos -intencionado o no- acaba por modificar su significado primario, alterando, por lo tanto, la naturaleza del objeto que define y el fin por el que el propio término ha sido creado.

Esto deriva en dos derroteros posibles:

• Optar por modificar el sentido originario de la palabra, por lo que el término, aun siendo el mismo, tiene otro significado radicalmente desprendido de su fundamento original.
• Crear un nuevo término que pugne por la hegemonía -si la tiene- del término que ya cuenta con un cierto arraigo en el inconsciente colectivo, y con un significante -carga emocional del término- positivo. Esto pasa por crear un significante de carga positiva en el nuevo término intentado atribuir un significante de carga negativa al término hegemónico.

Por ejemplo, durante algún momento histórico -probablemente hasta los años 50 del siglo XX- el término propaganda no tenía ningún carácter peyorativo, pero cuando empezó a tenerlo, se optó por sustituir el palabro por “marketing” y en algunos casos por “comunicación”. Es por ello que los antiguos Ministerios de Propaganda pasaran a llamarse Secretarías de Estado de Comunicación -salvando las distancias-; o que la especialidad de Propaganda Política ahora se denominara Comunicación Política. El cometido, sustituyendo el término, es el mismo: influir en la opinión pública.

Otros términos tienen tal raigambre en el inconsciente colectivo que intentar pugnar su hegemonía se torna imposible, por lo que los distintos actores sociales no optan por crear una alternativa semántica, sino por intentar modificar su carga, su significante. Un ejemplo diáfano de lo anterior sería el de términos como democracia, libertad o igualdad. Nos centraremos en el primer término citado: democracia.

Adolfo Suárez, principal líder de la Transición Española (Foto: Congreso de los Diputados)

Sobre el término democracia

La democracia no tiene conexión concreta con el gozo de derechos y libertades

El término actual democracia, con su correspondiente impacto moral-emocional positivo, tiene su origen en la antigua Grecia (δημοκρατία dēmokratía), entendiéndose este como un modelo de organización social que dota a la ciudadanía la titularidad para el ejercicio del poder. Esto es algo esquivo, en un principio, ya que en la antigua Grecia no todos los miembros de las polis eran ciudadanos, siendo este un estatus reservado a una minoría, quien realmente podía ejercer la titularidad del poder, con el acto de participación reservado para ello: el voto.

En base a lo anterior, la democracia no tiene conexión concreta con el gozo de derechos y libertades -ámbito reservado al derecho sustantivo-, sino que garantiza un diseño institucional capaz de trasladar a los miembros de la sociedad que ordena el efectivo ejercicio del poder a través del voto, o de otro conducto escogido para ejercer la soberanía.

Si bien es cierto que puede llegar a plantearse que este sistema de representación ha de otorgar a sus miembros adultos el estatus de ciudadanos con capacidad de obrar, es decir, sí tiene anclaje a un derecho concreto: ser ciudadano; y de una prohibición iusnaturalista: no ser esclavo, también es cierto que aquí se produce el primer error en la utilización del término: democracia no es tener más o menos libertades, más o menos derechos, sino que se trata simplemente de un modelo organizacional, con toda la frialdad que implica, capaz de representar efectivamente a sus ciudadanos.

Por lo tanto, los estados serán más o menos democráticos, no por su abanico de derechos y libertades, sino por lo garantistas que sean en su entramado institucional para que las demandas de los ciudadanos sean trasladadas a sus fideicomisarios -o políticos- de forma efectiva. Y la ley que ordena este proceso es la electoral, y de ahí su importancia para determinar; primero, si existe o no democracia; y segundo, el grado democrático alcanzado.

Congreso de los Diputados (Foto: Congreso de los Diputados)

La ley electoral española: el ejemplo paradigmático de una democracia débil o imperfecta

Nuestro actual sistema electoral tiene su origen en etapa preconstitucional, en concreto en la Ley para la Reforma Política de 1976 (LRP) y por el Real-Decreto-Ley 20/1977, de 18 de marzo, de Medidas Electorales. Su articulado fue integrado, salvo cuestiones de mínimos o de atrezzo, en la ley que hoy consideramos la ley electoral de referencia: Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General. Atendemos a dos cuestiones que pueden parecer llamativas:

1. Por qué la ley electoral que rige nuestra “democracia” empieza a operar antes de la constitución de la propia democracia, sin ni siquiera tener rango de ley orgánica.
2. Por qué la ley que materialmente rige nuestra democracia, la LOREG, se aprueba en 1985, 7 años después de que arrancara el “periplo democrático”.

Como no es objeto de análisis el proceso constituyente, únicamente nos centraremos en la incapacidad de la actual ley electoral para hacer efectivo el principio democrático, este es, asegurar la representatividad del ciudadano.

Nuestro sistema electoral tiene dos fórmulas electorales: una proporcional o supuestamente proporcional para el Congreso de los Diputados; y otra mayoritaria para el Senado. A su vez, se establece un mínimo porcentaje exigible comúnmente denominado barrera electoral, que es del 3%, aunque cada distrito electoral puede determinarla, pudiendo ser muy superior al 3%.

Pero lo que verdaderamente genera asimetrías en la representatividad no es tanto la fórmula matemática D´hondt y la cuestión de la barrera electoral -aunque en cierto grado también-, sino la división en circunscripciones provinciales, ya que la fórmula matemática no asegura la proporcionalidad que pretende cuando opera en distritos electorales que disputan menos de 8 escaños, siendo estos la mayoría.

Ciudadanos españoles votando (Foto: El Confidencial)

La fórmula matemática D´hondt aplica los siguientes algoritmos:

1. Se dividen los votos válidos obtenidos por cada candidatura entre los números consecutivos a partir de la unidad, hasta el número de escaños que se disputan.
2. Se ordenan los cocientes obtenidos de mayor a menor, hasta el número de escaños a repartir.
3. Se atribuyen los escaños a los mayores cocientes, en orden decreciente.

Ejemplo práctico

Se emiten 500.000 votos válidos en un distrito electoral que elije 5 diputados repartidos entre 6 candidaturas, en los que cada una de ellas obtiene los siguientes votos:

En base los votos válidos obtenidos, esta sería la asignación de los mismos a escaños:

Como vemos, solo los partidos políticos “A” (dos escaños), “B” (dos escaños) y “C” (un escaño) tendrían representación parlamentaria en ese distrito. Los partidos políticos “D” y “E” no tendrían representación parlamentaria. De ello extraemos las siguientes conclusiones:

• No tiene sentido que el partido “A” que cuenta con 40.000 votos más que el partido “B”, obtenga la misma representación (dos escaños).
• Los partidos “D” y “E” no obtienen ninguna representación parlamentaria, aun habiendo constituido un 12% y un 8% de los votos respectivamente.
• La participación ciudadana hacia los partidos “D” y “E”, que constituye un total del 20% del voto, no tiene ninguna efectividad; son votos que se acaban por no tener ningún valor.

Por lo tanto, aunque la ley prevea un sistema proporcional, nuestra ley electoral no es proporcional, sino que opera ejerciendo una serie de premios y castigos que truncan por completo el principio de representatividad popular.

Además, una de las críticas que se hace a nuestro actual sistema electoral es que sobrerrepresenta a los nacionalismos e infrarrepresenta a los partidos minoritarios. Esto no es del todo exacto. En realidad, se penaliza la dispersión de voto y se asegura la representatividad de los partidos -sean o no nacionalistas- que concentren su voto en grandes circunscripciones, como Madrid, Barcelona o Valencia, donde la Ley D’hondt acaba por no ser tan perniciosa. Pero sí, se pueden dar paradojas como que un partido con 200.000 votantes obtenga 2 escaños y que un partido con 1.000.000 de votantes obtenga también dos escaños.

Distrito por distrito, los votos que se pierden y que acaban por no tener incidencia en la asignación de escaños, dilapidan cualquier esperanza para los partidos de menor envergadura que los dos mayoritarios o periféricos que concentren su voto en grandes circunscripciones, produciéndose un efecto indeseable en el elector: rehúye de cualquier opción que considere “no ganadora”, forzándole a votar a una fuerza política con la que quizás no se sienta identificado. Podríamos denominar a este efecto como disuasorio racional de la competitividad.

Finalmente, la Ley Orgánica de Régimen Electoral General (LOREG) en su artículo 162.2 inserta una prima de dos representantes por cada distrito electoral provincial, no habiendo una proporcionalidad entre la población real y los escaños que aporta al Congreso de los Diputados. Por ejemplo, el distrito de Soria aporta dos escaños cuando su población no representa tal atribución, mientras que los distritos de Madrid o Barcelona (37 y 32 escaños respectivamente), aun aportando un significativo número de escaños, están infrarrepresentados. Esto habla de un cierto problema demográfico en España, pero la ley electoral no debe ni puede erigirse como un corrector demográfico, sino simplemente asegurar su cometido con la representatividad.

Pleno del Senado de España (Foto: Senado de España)

El Senado

Ciertamente podríamos analizar con el mismo nivel de detalle la disfuncionalidad del sistema electoral escogido para el Senado, pero tiene menos incidencia, ya que el Senado es ya por sí misma una cámara disfuncional, sin apenas atribuciones reales en el proceso legislativo.

En cualquier caso, el sistema elegido para el Senado no es proporcional, sino mayoritario. Lo que persiguió el legislador con esta ley es que el 75% de los escaños (3/4) en cada distrito fueran a parar al partido mayoritario, mientras que el 25% de los escaños (1/4) se los asignara “la minoría más fuerte”.

Según el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General, “Los electores pueden dar su voto a un máximo de tres candidatos en las circunscripciones provinciales”, esto es, el elector puede marcar a tres candidatos de una lista cerrada desbloqueada, de un total de cuatro senadores por cada provincia. En teoría puede parecer que el sistema tiende a una mayor libertad en la elección del designado, por aquello de que el votante puede elegir a varios candidatos, pero estamos ante un trampantojo:

• La lista no es abierta, sino que el partido político propone una lista cerrada, eso sí, desbloqueada.
• Las distintas elecciones al Congreso de los Diputados han demostrado que la mayoría de electores dirigen sus tres designaciones al mismo partido.
• Por la dinámica en los procesos electores y su mal diseño, el elector no conoce realmente al representante que elige por su circunscripción, lo que convierte a este sistema de lista cerrada desbloqueada, sencillamente, en un ardid estético.

Dicho lo anterior, conviene subrayar una particularidad en el sistema de elección en el Senado, atendiendo a lo dispuesto en el art. 69.5 de la Constitución Española: “Las Comunidades Autónomas designarán además un Senador y otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio. La designación corresponderá a la Asamblea legislativa o, en su defecto, al órgano colegiado superior de la Comunidad Autónoma…”. Esto implica que alrededor de 1/5 parte de nuestros senadores no sean elegidos por la ciudadanía, sino por el Parlamento Autonómico, que tiene un sistema de elección análogo al expuesto en el Congreso de los Diputados, por lo que una cámara con representación asimétrica y/o disfuncional se arroga la designación de la quinta parte de miembros de la Cámara Alta o Senado.

Las distintas elecciones al Senado han traído consigo, con este sistema mayoritario de listas cerradas desbloqueadas, aún mayor sobrerrepresentación de la primera fuerza política de cada distrito electoral provincial, convirtiendo las mayorías simples en el Congreso de los Diputados en mayorías absolutas en el Senado.

Un análisis crítico

Una vez analizado el encaje normativo, la aplicación y la funcionalidad de nuestro sistema electoral, conviene plantear las siguientes críticas:

1. Carece por completo de sentido que en una Cámara de representación nacional, el Congreso de los Diputados, se utilicen distritos electorales provinciales, ya que no se aspira a representar al territorio (esa misión es del Senado), sino al Estado en su totalidad.
2. Los sistemas de distrito provincial o atomizado en varias circunscripciones, como el británico, suelen ser mayoritarios, que no proporcionales. Querer asegurar la proporcionalidad en áreas territoriales tan restringidas responde sencillamente a un planteamiento fallido y/o interesado.
3. Los sistemas proporcionales logran su cometido cuando el área territorial que aspira a ser representada es lo suficientemente grande como para superar la distorsión en la asignación de escaños, muy al contrario de lo que ocurre en España.
4. La idea de que el distrito para elegir a los senadores también sea la provincia, mientras que quien aporte 1/5 parte de los senadores sean los Parlamentos Autonómicos, habla de la descoordinación en el planteamiento de asignación de escaños.
5. El actual modelo electoral destruye la voluntad popular de los ciudadanos que votan a partidos políticos que no alcanzan ningún escaño en cada circunscripción, al igual que a aquellos ciudadanos que votan a fuerzas que no superan la barrera electoral.
6. Nuestra ley electoral es garantista con la concentración de voto en grandes áreas poblacionales, mientras que penaliza la representatividad de partidos no hegemónicos en poblaciones de menos habitantes.
7. Los efectos del diseño electoral no solo deben analizarse en cuanto a su repercusión concreta en cada una de las elecciones al Parlamento, sino que debe estimarse también cómo condiciona la elección racional del votante en base al precedente, lo que agrava aún más sus efectos nocivos.
8. El hecho de que factores como la financiación pública de los partidos o su cuota de participación en los entes de comunicación pública esté supeditado a su representatividad en las Cortes, altamente asimétrica y desproporcionada, hace que se genere aún más influencia en la elección racional del elector, altamente imbuido por la magnitud de los partidos políticos y por su excesiva exposición mediática.
9. El sistema de listas cerradas debe darse en un sistema competitivo de partidos puro, donde las oportunidades para competir sean las mismas. Al no ocurrir esto en el sistema español, la ley electoral decanta nuestro modelo democrático a una suerte de oligarquía de partidos políticos con régimen de libertades democráticas.
10. El diseño electoral, muy al contrario de lo que se pretendía, no garantiza la gobernabilidad, sino que constituye elementos disonantes y de confrontación territorial, haciendo indispensable el apoyo de fuerzas periféricas con gran concentración de voto, que acaban por determinar la agenda política del resto de la nación.

Un análisis comparado

La comparación, a veces, sirve precisamente para justificar desmanes. Otras veces para crear aspiraciones más deseables. Veamos qué tal se retrata nuestro sistema electoral al ser comparado con los de otros países del entorno.

Analizaremos tres países que ejemplifican los tres modelos clásicos de sistemas electorales: Reino Unido y el sistema mayoritario simple; Francia y el sistema mayoritario a doble vuelta; y Países Bajos con un sistema proporcional puro.

Reino Unido (UK)

El sistema electoral británico tiene dos cámaras: cámara baja o de los comunes (House of Commons) y cámara alta de los Lores (House of Lords). El diseño electoral en UK fue acometido por Arend Lijphart.

La elección de ambas cámaras se lleva a cabo mediante un sistema de mayoría simple, segmentando el territorio británico en distritos electorales minúsculos donde se designa a un único candidato. El sistema, a diferencia del español, no es proporcional, sino mayoritario. El candidato ganador, aunque tenga un voto más que el siguiente, adquiere el escaño (the win catch all).

Los distritos, como son mucho más reducidos territorialmente que el condado, permiten que el elector tenga cercanía con el candidato, lo que hace que le conozca. A diferencia del modelo español, donde el elector no conoce a los miembros de la lista cerrada que el partido presenta para que sean elegidos al Parlamento. En España se puede dar la paradoja de que el partido incluya en una lista por Madrid a un almeriense, o viceversa, y que el elector almeriense piense que está votando al candidato cabeza de lista, que normalmente es el aspirante a ocupar la presidencia del Gobierno.

Cámara de los Comunes (Foto: RTVE.es)

En resumidas cuentas, se trata de un modelo que tiene como efectos positivos; 1) que el candidato es realmente conocido por el elector y es realmente un fideicomisario de la voluntad popular; y 2)que se asegura la gobernabilidad eliminando a los partidos periféricos  o residuales. Por contraparte, tiene como gran desventaja que los votos que no logran elegir al candidato se pierden, destruyendo parte de la voluntad popular.

Francia

El Parlamento de la V República francesa tiene dos cámaras: la Asamblea Nacional y el Senado, siendo la primera la determinante para la elección del presidente, dado que estamos ante un sistema semi-presidencialista.

Asamblea Nacional francesa (Foto: Sputnik mundo)

La Asamblea Nacional se elige mediante un sistema de doble vuelta (ballotage) con distritos uninominales. En cada distrito, solo podrán presentarse a la segunda vuelta los partidos que hayan superado el 12,5% de los votos. Se pretende de este modo, al igual que en casi todos los sistemas electorales mayoritarios, asegurar la representatividad. Pero al contrario que el sistema británico, sí genera oportunidades suficientes a terceras y cuartas opciones, que acaban teniendo representatividad, aunque, eso sí, mitigadas por el dominio de los partidos mayoritarios y por cierta dificultad para acceder a la doble vuelta.

Países Bajos

Nos encontramos ante un sistema bicameral (Parlamento y Senado) asimétrico, teniendo mucho más peso en el proceso legislativo la primera cámara. El sistema neerlandés es probablemente el sistema más proporcional del mundo.

Al igual que en España, la fórmula matemática escogida para asignar en España es la Ley D´hondt, También compartimos con su modelo que ambos son proporcionales. Pero encontramos las siguientes diferencias:

• En Países Bajos apenas existe barrera electoral, por lo que cualquier partido político puede presentarse sin temor a no superar un quorum.
• Las listas al Parlamento no están bloqueadas, aunque sí cerradas, por lo que aun no teniendo la virtud típica de los sistemas mayoritarios (el elector conoce de cerca al candidato), sí tiene margen de decisión en cuanto a su elección.
• La circunscripción o distrito no es la provincia, sino la generalidad de la nación, por lo que la aplicación de la Ley D´honft no genera ninguna asimetría en cuanto a la asignación de escaños al Parlamento.

Parlamento de Países Bajos (Foto: Wikipedia)

El sistema neerlandés tiene como principal desventaja que puede generar conflictos en cuanto a la posibilidad de crear mayorías estables o cierto grado de gobernabilidad.

Conclusiones

Si comparamos los sistemas electorales analizados, observamos que los sistemas electorales mayoritarios favorecen la gobernabilidad, mientras que los sistemas proporcionales tienen como virtud la competitividad electoral. De igual modo, extraemos que el sistema electoral español, lejos de ser una mezcolanza ecléctica que aúne las virtudes del resto de sistemas del entorno, recoge los elementos más negativos de estos.

Estas son algunas de las proposiciones que convendría incorporar a nuestro sistema electoral a través de la modificación de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General (LOREG):

• El Congreso de los Diputados, al ser una cámara que representa a la nación española, debería tener un único distrito que englobe a todo el territorio nacional.
• En dicho distrito electoral sí cabría un sistema proporcional en el que se cabría la aplicación de la Ley D’hondt, ya que no tendría un efecto pernicioso sobre la representatividad.
• El sistema de elección del Senado sería de circunscripciones autonómicas, que no provinciales, ya que ahora sí estamos ante una cámara de representación territorial. A su vez, habría que atribuir de competencias reales al Senado.
• Se mantendría la barrera electoral, e incluso podría aumentar a un 5%, en aras de favorecer la gobernabilidad, ya que al disponer de un solo distrito electoral también hay cierta garantía de competitividad.
• Las campañas electorales y el desembolso del Estado en su desempeño debe adquirir una financiación totalmente privada, sin que los recursos del ciudadano se inmiscuyan arbitrariamente en alterar su propia realidad.
• El sistema de listas pasaría a ser análogo al neerlandés, de listas cerradas y desbloqueadas, pero se introduciría un nuevo elemento: cualquier ciudadano que obtenga una apoyo preelectoral coincidente con más del 5% de la población a la que aspira a representar, puede presentar su candidatura libremente. como si de un partido político se tratara.

La democracia, como vemos, tiene mucho más que ver con la ley electoral que con cualquier otra ley, pues ella garantiza los cauces efectivos por los que legislar el funcionamiento del entramado institucional, y dotar a la ciudadanía del régimen de derechos y libertades que quiera otorgarse. De ahí que una reforma de la ley electoral determina nuestro acercamiento o lejanía a la palabra democracia.