Connect with us

Artículos jurídicos

La vía de hecho expropiatoria y su relación con la responsabilidad patrimonial de la Administración



 

“Si la Historia pudiese enseñarnos algo, sería que

 la propiedad privada está inextricablemente unida con la civilización“





(Ludwig von Mises)





 

En el presente artículo relativo a la vía de hecho expropiatoria y su relación con la responsabilidad patrimonial de la Administración, va a analizarse la doctrina contenida en la STS (Contencioso), sec. 5.ª, de 27 de junio de 2019, n.º 934/2019, rec. 3666/2018, en la que se enjuicia un supuesto de nulidad de un expediente de expropiación forzosa y sus consecuencias en el orden resarcitorio.

Antes de entrar en el análisis de la sentencia, se harán unas precisiones en torno al concepto de la vía de hecho, en general y a la vía de hecho expropiatoria, en particular.

El concepto de vía de hecho en España[i] tiene su origen en la doctrina y la jurisprudencia que, a su vez, tomaron como modelo la construcción doctrinal del Consejo de Estado francés, que ha distinguido dos modalidades según la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar el procedimiento establecido por la norma que le haya atribuido esa potestad (manque de procédure).

Esta distinción ha sido incorporada a nuestro ordenamiento jurídico por la doctrina y la jurisprudencia para comprender en la noción tanto la actuación material de la Administración realizada sin haber adoptado previamente la decisión declarativa que le sirva de fundamento jurídico, como aquella otra actividad material de ejecución que excede de forma evidente del ámbito al que da cobertura el acto administrativo previo. En palabras del Tribunal Supremo “la vía de hecho o actuación administrativa no respaldada en forma legal por el procedimiento administrativo legitimador de la concreta actuación se produce no sólo cuando no existe acto administrativo de cobertura o éste es radicalmente nulo, sino también cuando el acto no alcanza a cubrir la actuación desproporcionada de la Administración excedida de los límites que el acto permite” (STS de 19 de abril de 2007 Ar. RJ 2007, 3294, que recoge doctrina anterior de Sentencia de 22 de septiembre de 1993, Ar. RJ 2003, 6433.).

En términos generales, las actuaciones administrativas constitutivas de vías de hecho son, como indica la Exposición de Motivos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), “las actuaciones materiales de la Administración que carecen de la necesaria cobertura jurídica y lesionan derechos e intereses legítimos de cualquier clase”. Estas actuaciones materiales se configuran expresamente en la LJCA como posible objeto del recurso contencioso-administrativo superando de este modo una concepción del contencioso como proceso revisor cuyo objeto sólo podían ser podían los actos “formales” que la Administración adoptaba. Actualmente, la LJCA define, aunque lo hace de un modo indirecto, en el artículo 51.3 el contenido de la vía de hecho, permitiendo la inadmisión a limine del recurso en aquellos supuestos en los que el acto administrativo incurre de forma “evidente” en incompetencia o falta de procedimiento[ii].

En síntesis, y sin ánimo de exhaustividad, la vía de hecho se produce en supuestos o situaciones de que podrían calificarse de “groseras” en términos jurídicos[iii], fundamentalmente se tratan de actuaciones ejecutorias realizadas sin previo procedimiento o con inobservancia de las reglas de competencia: pueden englobarse en este supuesto las actividades ejecutorias sin fundamento en un acto administrativo válido previo, bien porque éste no ha sido dictado (no existe en cuanto tal); porque se ha dictado por órgano incompetente; porque se ha adoptado prescindiendo de las reglas fundamentales que rigen su adopción; o bien porque la ejecución se basa en un acto que ha sido anulado o revocado por los medios de impugnación o revisión legalmente establecidos. Entre las actuaciones ejecutorias que pueden llegar a constituir vías de hecho también pueden incluirse aquellas que no mantienen en realidad vinculación alguna con el supuesto de hecho al que pretenden dar ejecución o aquellas que son tan desproporcionadas con el supuesto de hecho que implican realmente un desconocimiento del mismo y de los fines de interés general o público que debe pretender cualquier acto administrativo.

De lo anterior, puede concluirse que cuando la Administración lleva a cabo una actuación material de carácter ejecutivo de manera notoriamente anómala, incurre en vía de hecho[iv].

Por lo que respecta a la que en el presente artículo se denomina vía de hecho expropiatoria, esta se produce en los casos de expropiación[v] u ocupación[vi] de bienes (normalmente, fincas) por parte de la Administración sin haber tramitado el correspondiente procedimiento expropiatorio o adoleciendo el mismo de graves irregularidades que convierten dicha expropiación u ocupación en un mero despojo (privación de los derechos inherentes a la propiedad). Este tipo de actuaciones suponen la vulneración de las garantías constitucionales del derecho de la propiedad[vii].

Al respecto, la doctrina del Tribunal Constitucional ha destacado la doble naturaleza de la expropiación forzosa: “en tanto que técnica destinada, por un lado, a la consecución de los intereses públicos y, por otro, a garantizar los intereses económicos privados. Hemos dicho en este doble sentido que la expropiación forzosa, además de ser un medio indeclinable de que los poderes públicos pueden y deben servirse para el logro de sus fines (SSTC 166/1986, FJ 13; 149/1991, de 4 de junio, FJ 4 EDJ 1991/7286 (STC 180/2000, de 29 de junio, FJ 11) constituye al tiempo una garantía constitucional del derecho de propiedad privada, en la medida en que con ella se asegura una justa compensación económica a quienes, por razones de utilidad pública o interés social, se ven privados de sus bienes o derechos de contenido patrimonial” (STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 6). Así la institución de la expropiación forzosa supone “un sistema de garantías (legales, procedimentales y económicas) tendentes a asegurar los patrimonios privados frente a las intromisiones del poder público (de la Administración, sobre todo) fundamentadas en apreciaciones de conveniencia o necesidad pública, exigiéndose por la Constitución que tales privaciones de bienes o derechos se realicen sólo cuando concurra -causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes-” (STC 301/1993, de 21 de octubre, FJ 3). 

Desde esta segunda dimensión de la expropiación, en tanto que garantía de la propiedad privada frente al poder expropiatorio de los poderes públicos, el art. 33.3  CE establece un triple aseguramiento: 1) Toda operación expropiatoria debe efectuarse en función de una causa expropriandi, esto es, debe estar dirigida a la realización de un fin de utilidad pública o interés social; 2) Los expropiados tienen derecho a percibir la correspondiente indemnización; y, 3) La expropiación debe realizarse de conformidad con lo dispuesto en las leyes”.[viii]

 

Análisis de la doctrina contenida en la STS 934/2019, de 27 de junio

La vía de hecho expropiatoria supone una ocupación irregular de bienes por parte de la Administración, que expropia/ocupa ilegalmente, es decir, sin observar rigurosamente el procedimiento expropiatorio oportuno u omitiendo las reglas esenciales del mismo. Como se ha indicado al inicio del presente artículo, el análisis va a centrarse en la vía de hecho expropiatoria y su relación con la responsabilidad patrimonial de la Administración, es decir, las consecuencias en el orden resarcitorio de una vía de hecho expropiatoria, siguiendo, por su claridad, la fundamentación de la STS de 27 de junio de 2019.

Lo primero y fundamental es determinar qué acción, de cara al resarcimiento de los perjuicios, puede emprender el particular afectado y calificarla jurídicamente. Dicho de otra forma, el afectado ¿debe promover una acción de responsabilidad patrimonial para conseguir una indemnización en el seno de un procedimiento de este tipo, o debe emprender una acción en el seno de ese “inexistente/nulo o grosero” procedimiento expropiatorio para alcanzar una indemnización expropiatoria propiamente dicha (a modo de justiprecio)?

Al respecto, la jurisprudencia del Tribunal Supremo[ix] ha determinado el alcance de la Disposición Adicional de la Ley de Expropiación Forzosa (LEF)[x] que exige que, tratándose de supuestos de nulidad del expediente expropiatorio, el derecho del expropiado a ser indemnizado se supedite a la acreditación de haber sufrido por dicha causa un daño efectivo e indemnizable en la forma y condiciones que legalmente se determinen, esto es, cumpliendo los requisitos y condiciones dispuestos en los arts. 32 y ss. de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP)[xi].

La reparación a la que alude la Disposición Adicional de la LEF se refiere, pues, a los daños y perjuicios causados por un expediente expropiatorio anulado, identificándose con el supuesto de ocupación por vía de hecho del bien de que se trate. Considera el Tribunal Supremo que “una cosa es la indemnización procedente en virtud del instituto expropiatorio como consecuencia de la privación de bienes y derechos, y otra cosa diferente es el reconocimiento del derecho a indemnización por la vía de hecho cometida por la Administración a consecuencia de la anulación de la actuación expropiatoria derivada de la nulidad de la resolución administrativa que declaró la utilidad pública que legitimaba dicha expropiación , cuya nulidad conlleva, en esencia, la devolución de las fincas de que se ha visto privado ilegítimamente el expropiado en vía de hecho” (SSTS 17-9-2008, rec. 450/2005; 10-2-2009, rec. 2129/2005).

Pues bien, la restitución in natura de los bienes y derechos expropiados es la consecuencia jurídica de la anulación del procedimiento expropiatorio, sin perjuicio de las indemnizaciones que correspondan por los daños y perjuicios causados por la actuación anulada (STS 10-2-2009, rec. 2129/2005). Es decir, cuando se ha expropiado ilegalmente (despojado del bien al titular del mismo) se incurre en vía de hecho y debe restituirse el bien ocupado/expropiado a su dueño en las condiciones que el bien tenía con anterioridad a dicha actuación ilegal; además de dicho reintegro, procederá la indemnización de daños y perjuicios que, en su caso, se hayan causado como consecuencia de la actuación ilegítima de la Administración (es decir, de la actuación constitutiva de vía de hecho).

Por tanto, la nulidad del expediente expropiatorio y la ocupación de bienes por vía de hecho, producen, en palabras del Tribunal Supremo, una doble consecuencia: i) la devolución de los bienes ocupados y ii) la indemnización de los daños y perjuicios causados por la actuación anulada, en cuanto ha supuesto una privación temporal del bien y en la medida que haya afectado a los derechos de uso, disfrute y disposición sobre el mismo. El problema surge cuando no es posible la restitución in natura, esto es, cuando los bienes ocupados/expropiados por vía de hecho no pueden ser devueltos o restituidos a su titular (lo que sucede con muchísima frecuencia pues las obras o actuaciones de la Administración que “motivaron” la ocupación –ilegítima o ilegal- del bien ya se han realizado en todo o en parte). En estos supuestos, está claro que esa falta o imposibilidad de devolución debe compensarse, mediante la correspondiente indemnización sustitutoria, que tiene un carácter subsidiario y a la que solamente cabe acudir ante la imposibilidad material de devolución (SSTS 17-09-2008, rec. 450/2005 y 10-02-2009, rec. 2129/2005). Esta i) indemnización sustitutoria se determinará en base al art. 105.2 de la LJCA[xii], manteniéndose la posibilidad de añadir ii) la indemnización por los daños y perjuicios por la vía de hecho siempre que estos puedan determinarse de manera justificada.

Hasta aquí, la cuestión parece bastante clara y razonable. Sin embargo, tanto doctrinal como jurisprudencialmente surgió cierta controversia en relación con las formas de determinación de la indemnización sustitutoria[xiii]. ¿El afectado por la privación ilícita debe promover un nuevo proceso para conseguir dicha indemnización? Al objeto de evitar que el afectado se vea abocado a instar un nuevo proceso, la jurisprudencia optó por una doctrina en cuya virtud se declaraba que la indemnización podía traducirse en “la valoración asignada por el Jurado cuyo contenido es objeto de cuestionamiento en vía jurisdiccional, incrementada en un 25% sobre la base de que, apreciada una vía de hecho , no existe un auténtico justiprecio como compensación por la pérdida de la propiedad del bien al no existir, en realidad, una auténtica y legal expropiación forzosa” (STS 5-03-2012 y 13-03-2012, rec. 773/2009).

Ahora bien, esta solución no fue considerada por el propio Tribunal Supremo como la oportuna o correcta en todos los casos, puesto que “conforme a lo dispuesto en el art. 105.2 de la Ley de la Jurisdicción, lo procedente en términos estrictamente jurídicos sería la compensación, de haberse realizado ya la obra sobre el terreno expropiado , del derecho del expropiado a obtener la devolución de la finca de que se vio privada ilegalmente y que se sustituye por una indemnización compensatoria de esa privación del bien y referida, naturalmente, a la fecha en que dicha imposibilidad se aprecia por el Tribunal. Todo ello, y además, con la indemnización de los perjuicios derivada de la desposesión de la finca efectuada por la ocupación en vía de hecho.

Es cierto que esta Sala ha venido reconociendo una compensación del 25% resultante de la indemnización por vía de hecho, siendo necesario resaltar, como recordamos en aquella sentencia de 15 de octubre de 2008 , que ello ha sido cuando el objeto del recurso estaba referido al acuerdo valorativo del Jurado y siempre que así se hubiera solicitado por la parte que se vio privada ilegalmente de sus bienes, al objeto de evitarle la promoción de un nuevo proceso, sin que en definitiva sea correcto entender que con carácter general la indemnización por la vía de hecho haya de cifrarse en el 25% del justiprecio y ello, entre otras cosas, porque apreciada una vía de hecho , no existe tal justiprecio como compensación por la pérdida de la propiedad del bien, al no existir en realidad una auténtica expropiación forzosa (STS. 25-9-2012, rec. 1229/2009)”.

En consecuencia, y siguiendo la síntesis que hace el Tribunal Supremo en la Sentencia aquí analizada (los subrayados y resaltados son añadidos), “en la determinación de la indemnización sustitutoria cuando no es posible la devolución del bien ocupado se han seguido dos criterios:

– La fijación de la indemnización al amparo del art. 105.2 de la Ley de la Jurisdicción, que es la que procede en términos estrictamente jurídicos como compensación del derecho del expropiado a obtener la devolución de la finca de que se vio privada ilegalmente, indemnización referida, naturalmente, a la fecha en que dicha imposibilidad se aprecia por el Tribunal y que se concreta en la valoración del bien, atendiendo a la privación definitiva que supone la imposibilidad de devolución, cuya liquidación conjunta con la indemnización de daños y perjuicios causados por la actividad ilegal, justificados en los términos que exige la disposición adicional LEF, supone la reparación íntegra de las consecuencias de la ilegal actividad administrativa, por lo que, como señalan las sentencias de 12 de junio de 2012 (rec. 4179/2009) y 27 de junio de 2012 (rec. 3331/2009), sobre la liquidación así practicada no opera el incremento del 25 por ciento.

– El otro criterio consistía en determinar la indemnización compensatoria atendiendo a la valoración asignada por el Jurado cuyo contenido es objeto de cuestionamiento en vía jurisdiccional, incrementada en un 25%, criterio que la propia jurisprudencia señala que no es correcto aplicar con carácter general, puesto que, entre otras cosas, apreciada una vía de hecho no existe tal justiprecio como compensación por la pérdida de la propiedad del bien, al no existir en realidad una auténtica expropiación forzosa”.

En atención a lo anterior, el Tribunal Supremo concluye que “para la viabilidad de la pretensión de indemnización de los daños y perjuicios, también en el supuesto de solicitud de determinación atendiendo a la valoración asignada por el Jurado incrementada en un 25%, resulta exigible y es necesario acreditar la concurrencia de los requisitos y condiciones establecidos en el art. 139 de la Ley 30/1992 (arts. 32 y ss Ley 40/2015 ), como exige a disposición adicional de la LEF”.

En consecuencia, la doctrina que fija la STS de 27 de junio de 2019 es muy clara: “sin perjuicio de la devolución del bien ocupado o la fijación de la correspondiente indemnización sustitutoria al amparo del art. 105.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, para el reconocimiento del derecho del expropiado a ser indemnizado en el caso de nulidad del expediente expropiatorio de los daños y perjuicios derivados de la actividad anulada, es preciso que se justifique la realidad del daño efectivo e indemnizable en la forma y condiciones del art. 139 de la Ley 30/92 (arts. 32 y ss Ley 40/2015 )”, motivo por el cual casa y deja sin efecto la sentencia recurrida en cuanto reconoció (automáticamente) un incremento del justiprecio en un 25%.

 

Conclusiones

1.- La Jurisprudencia del Tribunal Supremo noidentifica las acciones de responsabilidad patrimonial con las que derivan de supuestos contemplados en la expropiación forzosa, aunque tengan una similitud básica derivada de su finalidad resarcitoria.

2.- Respecto de reclamaciones de responsabilidad patrimonial por supuestos daños y perjuicios derivados de expedientes expropiatorios, debe tenerse en cuenta la doctrina jurisprudencial, según la cual “aunque el cauce más habitual para discutir la indemnización por los daños derivados de una expropiación sea el cuestionamiento del justiprecio, ello no obsta a la aplicabilidad de la institución de la responsabilidad patrimonial cuando por alguna causa esos mismos daños no pudieron incluirse en dicho justiprecio, por lo que la vía de la responsabilidad patrimonial administrativa puede resultar adecuada, siendo preciso que los interesados hayan optado por ella, ejercitando la acción correspondiente dentro del plazo y en las condiciones legalmente establecidas”.

Procede, por ejemplo, la vía de la responsabilidad patrimonial cuando, a pesar de existir justiprecio por mutuo acuerdo, se comprueba (tras el análisis de los informes obrantes en el expediente administrativo) que el terreno ocupado temporalmente fue restituido a sus propietarios en condiciones distintas a las que tenía originariamente, al haberse procedido al relleno con materiales inadecuados, de forma que no resulta apta para el cultivo agrícola.

Sin embargo, en otros supuestos, por ejemplo, en aquellos en los que se cuestiona la pretendida expropiación definitiva de la parcela, la jurisprudencia entiende que se trata de un tema que “debió tratarse en su momento en el procedimiento expropiatorio, en cuyo seno debió solicitarse la total expropiación de dicha finca, si su explotación se consideraba antieconómica para la propiedad, incluyendo su valoración en el justiprecio. Esto no se hizo, y en su lugar se llegó a la fijación del justiprecio por mutuo acuerdo, y, por lo tanto, los daños y perjuicios que ahora se pretenden sean resarcidos por la no expropiación de la totalidad de ésta finca, pudieron ser efectivamente previstos y valorados en el momento de fijar el justiprecio, con lo que esta pretensión debe ser desestimada al no poderse encauzar en la institución de la responsabilidad patrimonial”.

3.- En los supuestos de nulidad absoluta del expediente de expropiación por omisión de las garantías esenciales o, más aún, de inexistencia de tal expediente, el Tribunal Supremo admite, sobre todo en aquellos casos en los que resulta imposible la restitución in naturade los bienes expropiados, la directa fijación de una indemnización en la propia sentencia, acudiendo, incluso, para cuantificarla a criterios que rebasan los establecidos en la Ley de Expropiación Forzosa para la fijación del justiprecio. Esto supone un reconocimiento implícito de la existencia de una responsabilidad patrimonial de la Administración, tratándose de evitar, por razones de economía procesal, la tramitación de un incidente de imposibilidad de ejecución o, incluso, una retroacción para la sustanciación de un procedimiento administrativo que la propia Administración ha omitido (SSTS de 19 de diciembre de 1996 y 11 de noviembre de 1997). Por ejemplo, en la STS de 17 de septiembre de 2002 se aceptó el instituto de la responsabilidad patrimonial para solventar la indemnidad procedente de una actuación municipal que ocupó un terreno ilegalmente acudiendo a los criterios legalmente establecidos para definir el justo precio, pero sin identificar la ilegal ocupación con el instituto de la expropiación.

4.- Cuando no es posible la restitutio in natura, la determinación de la indemnización sustitutoria al amparo del art. 105.2 LJCA es la que procede en términos estrictamente jurídicos, indemnización referida a la fecha en que dicha imposibilidad se aprecia por el órgano judicial y que se concreta en la valoración del bien y a la compensación por los daños y perjuicios causados (y justificados) por la actividad ilegal. Sobre la liquidación así practicada no opera el incremento del 25 por ciento.

5.- El criterio consistente en determinar la indemnización compensatoria atendiendo a la valoración asignada por el Jurado de Expropiación, incrementada en un 25%, no es considerado apropiado por la jurisprudencia actual, porque apreciada una vía de hecho no existe tal justiprecio como compensación por la pérdida de la propiedad del bien , al no existir en realidad una auténtica expropiación forzosa. El incremento del 25% supone la indemnización por la vía de hecho valorada de forma global sin precisar el alcance y naturaleza de los daños (como así exigen los arts. 32 y ss. LRJSP).

6.- La indemnización de los perjuicios causados por las ocupaciones/expropiaciones ilegítimas, no ha de ajustarse necesariamente a los criterios valorativos que la legislación establece para los supuestos expropiatorios,sino que debe orientarse a la reparación integral del daño realmente causado. Por ello, no es necesario ajustarse a los criterios valorativos contenidos en la Ley del Suelo, pues no se trata de fijar el justiprecio por la privación del bien o derecho afectado sino de sustituir la valoración del bien por la indemnización correspondiente. Así lo reconoce la STS de 27 abril 2012 (rec. 2110/2009), afirmando que en estos supuestos “no se trata de una determinación de un auténtico justiprecio sino de la reparación del daño causado a la parte a la que se privó ilegítimamente del bien por vía de hecho y de la imposibilidad de restitución del bien por haberse construido sobre el mismo la obra pública que determinó la expropiación“, añadiendo que “La nulidad, por lo tanto, de la actuación expropiatoria comporta sin más la nulidad del acuerdo del Jurado Provincial, pese a lo cual el Tribunal de instancia ha confirmado la valoración asignada por el mismo a los terrenos, lo que se acuerda, no en el ámbito de una auténtica expropiación, sino en razón a la indemnización procedente por la indebida privación del bien expropiado mediante lo que, en virtud de la nulidad de la actuación expropiatoria, se convierte en una auténtica vía de hecho”.

7.- Sistemáticamente, la jurisprudencia ha rechazado los intentos de la Administración de compensar esta indemnización con la posible revalorizaciónque haya tenido el bien durante el tiempo que ha estado ocupado ilegalmente por la Administración, argumentando al respecto que esta revalorización “hubiera tenido lugar igualmente sin que se hubiera llevado a cabo la privación ilegítima“. En este sentido, la STS de 3 diciembre 2010 afirma que “…ambos recurrentes mezclan confusamente ideas relativas a la expropiación forzosa con otras atinentes a la responsabilidad patrimonial de la Administración. En efecto, la vía de hecho -entendida como ocupación de un bien sin la cobertura de un acto válido de declaración de utilidad pública-, el incremento del justiprecio en un 25 % en caso de vía de hecho y el premio de afección son, todos ellos, conceptos que operan en el ámbito de la expropiación forzosa. La actualización de la indemnización, en cambio, pertenece a la esfera de la responsabilidad patrimonial de la Administración y consiste en traducir la cuantía, calculada al momento en que se produjo el evento lesivo, a su valor presente, de tal manera que la inflación que haya podido haber entretanto no desvirtúe la idoneidad reparadora de la indemnización“.

8.- La reparación, en definitiva, debe ser íntegra, es decir, deben repararse (compensarse) todos los daños y perjuicios que se han producido como consecuencia de la vía de hecho, no reconociéndose por nuestro ordenamiento, salvo en casos muy especiales, la denominada “indemnización punitiva (más conocida como “daños punitivos”). En efecto, los punitive damages, propios del Derecho anglosajón, pretenden algo más que la tradicional reparación íntegra del patrimonio jurídico del perjudicado por el actuar administrativo que ha incurrido en responsabilidad patrimonial. Los punitive damages sancionan, la conducta del “infractor” con un propósito ejemplificador a fin de evitar conductas futuras del tipo como la que se resarce y sanciona[xiv].

 

 

[i] La Sentencia del Tribunal supremo, de fecha 22 de septiembre de 2003 (Rec. 8039/99) recoge esta doctrina y la explica didácticamente. Merece resaltar el siguiente párrafo: “La vía de hecho o actuación administrativa no respaldada en forma legal por el procedimiento administrativo legitimador de la concreta actuación se produce no sólo cuando no existe acto administrativo de cobertura o éste es radicalmente nulo, sino también cuando el acto no alcanza a cubrir la actuación desproporcionada de la Administración, excedida de los límites que el acto permite”. De la lectura de esta Sentencia, queda claro que para el Tribunal Supremo la vía de hecho destruye, en definitiva, la presunción de legalidad de la actuación administrativa, pudiendo llegar a vulnerar los principios de seguridad jurídica y confianza legítima (art. 9.3 CE).

[ii] A.B. GÓMEZ DÍAZ: “Recurso contra las vías de hecho: una regulación peligrosa y problemática” (RAP Núm. 151. Enero-abril 2000): “La noción de vía de hecho, no obstante, es más amplia y, desde luego, de configuración doctrinal: aunque entre los autores que han intentado una descripción analítica de los supuestos de ilegalidad comprendidos en este concepto existen numerosas coincidencias, las disparidades entre sus respectivas tesis son sustanciales; algo tan legítimo y saludable en el orden de la producción intelectual como desorientador cuando la opinio doctorum se intenta convertir en parámetro de la decisión judicial”.

[iii]  S. LÓPEZ-VARAS IBÁÑEZ: Una nueva solución procesal para las vías de hecho” (Boletín del Ministerio de Justicia núms. 1680-81-82): “En relación con la concepción material de las vías de hecho, la definición de esta institución, basada en la gravedad de la actuación administrativa sin previo acto de cobertura o procedimiento, no pone otra cosa de manifiesto que el dato de la necesidad de protección jurídica de carácter especial, respecto a los casos de invocación normal ante la jurisdicción contencioso.

administrativa. Efectivamente, el sujeto tiene una necesidad especial, que es la de detener o superar de inmediato una actuación que atenta gravemente en sus derechos, pues esta se sitúa de la forma más alejada del ordenamiento jurídico. Para que el sujeto pueda gozar de pretensiones tales como la preventiva o la cautelar de realización de una determinada actuación, pretensiones de naturaleza especial o excepcional respecto a las ordinarias (anulatoria y de suspensión), aquél debe hacer valer efectivamente, como elemento constitutivo de las mismas, un interés especial de protección jurídica y, éste no está sino definido por los propios caracteres materiales que la doctrina destaca acerca de la vía de hecho. De ahí que, más que hablarse, como se ha hecho tradicionalmente, de teorías de vías de hecho, debería hacerse simplemente de necesidad de protección jurídico-subjetiva especial, que es lo que realmente concurre en es tos casos y que es lo que motiva el reconocimiento o afirmación de pretensiones al efecto. La especialidad de la vía de hecho es la especialidad de la necesidad jurídica y por tanto de la pretensión, dentro de un sistema plural de pretensiones administrativas”.

[iv] S. MUÑOZ MACHADO: Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General. Tomo XII Actos Administrativos y Sanciones Administrativas”:La delimitación de los casos en que estas situaciones se dan ha sido elaborada principalmente por el Consejo de Estado francés a quien se debe la doctrina de la voie de fait. Su existencia viene determinada por las características siguientes: a) se trata siempre de actuaciones materiales de la Administración puestas en marcha sin los necesarios requisitos jurídico-formales que el ordenamiento le impone; la infracción de la legalidad en que incurre la Administración actuante tiene que ser especialmente grave, consistente en los vicios más determinantes de la nulidad radical; b) concurre esta circunstancia cuando la Administración inicia una actuación material sin que tenga ninguna clase de habilitación legal para actuar, lo que la doctrina del Consejo de Estado califica como manque de droit; c) también se produce vía de hecho cuando la infracción radica en la omisión del procedimiento que debe seguir la actuación administrativa o se infringen los trámites más esenciales (manque de procédure); d) cuando se produce una vía de hecho, el interesado puede reaccionar utilizando no solo las acciones contencioso- administrativas pertinentes sino actuando también ante la jurisdicción ordinaria”.

[v] J.L. MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ: “El acto administrativo expropiatorio” (Revista de Administración Pública, 206, 11-35).

[vi] P. ESCRIBANO COLLADO: “Ocupación temporal” (Revista de Administración Pública Núm. 106. Enero-abril 1985).La Administración o el contratista deban procurar fijar anticipadamente la duración de la ocupación temporal, como garantía para el expropiado de que no va a quedar de hecho asimilado a un supuesto de expropiación plena, debiendo considerarse incurso en vía de hecho al sujeto expropiante o al beneficiario que prolongara por más tiempo del fijado la ocupación de los terrenos”.

[vii] Art. 33 CE: “3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes”.

[viii] Sentencia del Tribunal Constitucional (Pleno), de 3 de marzo de 2005, n.º 48/2005, BOE 81/2005, de 5 de Abril de 2005, rec. 48/1998.

[ix] Sentencias del Tribunal Supremo de 4 y 12 de junio de 2018, dictadas en los recursos de casación 210/2016 y 755/2017.

[x] Disposición Adicional de la Ley de Expropiación de Expropiación Forzosa añadida por la disposición final 2.4 de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado.

[xi] J.J. GONZÁLEZ LÓPEZ: “La responsabilidad por vía de hecho en la expropiación a la luz de la Disposición Adicional de la Ley de Expropiación Forzosa (Gabilex Nº Extraordinario Abril 2018): “lo determinante es que si el 25% corresponde a una indemnización de tipo punitivo, es claro que la Disposición Adicional ha respondido al propósito de excluirla. Así se entiende que la Disposición sujete el derecho del expropiado a ser indemnizado a la acreditación de haber sufrido un daño efectivo e indemnizable. Sensu contrario, si no hay daño efectivo, no hay derecho a indemnización, que es justamente lo que supone la indemnización punitiva, una indemnización sin daño efectivo, penalizadora”.

[xii] El art. 105.2 LJCA se incardina en el Capítulo dedicado a la ejecución de sentencias y dispone lo siguiente: “2. Si concurriesen causas de imposibilidad material o legal de ejecutar una sentencia, el órgano obligado a su cumplimiento lo manifestará a la autoridad judicial a través del representante procesal de la Administración, dentro del plazo previsto en el apartado segundo del artículo anterior, a fin de que, con audiencia de las partes y de quienes considere interesados, el Juez o Tribunal aprecie la concurrencia o no de dichas causas y adopte las medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria, fijando en su caso la indemnización que proceda por la parte en que no pueda ser objeto de cumplimiento pleno”.

[xiii]Sentencia del TSJ Canarias (Las Palmas) (Contencioso), sec. 2ª, S 04-12-2019, nº 358/2019, rec. 373/2017 (D.D. Cuarto): “El Ordenamiento Jurìdico patrio, a la hora de indemnizar por el daño causado por una acción (u omisión) ilegitima, asume la postura básica iusprivatista tradicional de la “restitutio in integrum”, lo cual quiere decir que al lesionado se le ha de indemnizar en su totalidad el daño causado (material e inmaterial, o sea, también el moral ex STS,I, de 20-7-88), sin ninguna merma, pero también sin ningún “plus” adicional, puesto que este exceso tendría naturaleza punitiva, y el ejercicio del “ius puniendi”, aparte de reservarse al Estado y demás Entes Pùblicos (Entes en sentido lato) dotados de “imperium”, requiere el cumplimiento de los estrictos principios que regulan la potestad sancionadora (en particular los de legalidad y tipicidad).

Por tanto, el Ordenamiento Jurídico nacional no acoge el sistema de los “punitive damages” propio de algunos ordenamientos anglosajones, que mezcla indemnización con sanción, a salvo de contados supuestos recogidos expresa y taxativamente por la Ley nacional, concretamente, en el ámbito del Derecho Mercantil, las “indemnizaciones coercitivas” del art. 44 de la Ley 17/01, de Marcas (EDL 2001/44999); en el ámbito del Derecho de Seguridad Social, el recargo (comprendido en la horquilla de 30 al 50 %) en las prestaciones de Seguridad Social (Incapacidad Permanente o Temporal, Viudedad y demás integradas en las llamadas “de muerte y supervivencia”) cuando en la producción del daño concurra infracción de la muy exigente normativa de Prevención de Riesgos Laborales (Ley 31/95 (EDL 1995/16211) y sus abundantes y prolijos Reglamentos de desarrollo), recargo autorizado por el art. 123 de la Ley General de Seguridad Social (EDL 2015/188234)); supuestos a los que, en el ámbito del Derecho Administrativo y sólo desde la perspectiva dogmática, podría sumarse el del premio de afección del 5 % del art. 47 de la Ley de Expropiación Forzosa (EDL 1954/21), si bien la jurisprudencia no le otorga tal carácter punitivo, sino indemnizatorio por daño moral (“valor afectivo”, según la STS 26-10-15)…”.

[xiv] G. ITURMENDI MORALES: “Hacia la responsabilidad civil punitiva?” (Actualidad Civil n.º 9, septiembre 2017, Nº 9, 1 de sep. de 2017, Editorial Wolters Kluwer). En este trabajo se analizan los supuestos en los que, en nuestro ordenamiento, se producen situaciones de daño punitivo. Por su claridad, merece resaltar parte de las conclusiones que el profesor Iturmendi indica en este trabajo: “(…) La indemnización en la responsabilidad civil por daños punitivos, que no tiene sólo una función reparadora o indemnizatoria, sino también sancionadora de la conducta del responsable con finalidad ejemplarizante, debe respetar el principio de legalidad sin caer en la arbitrariedad.

Habrá que revisar algunos aspectos de los casos de daños punitivos analizados para evitar los problemas detectados y garantizar la seguridad jurídica. Aspectos como, por ejemplo, la revisión de la prohibición del recargo de las prestaciones de la Seguridad Social, la responsabilidad por descapitalización de los administradores sociales de las sociedades de capital u otras responsabilidades legales que han surgido más por la necesidad de evitar la insolvencia de los deudores principales, que por la razón jurídica de la implicación en los motivos que generan la responsabilidad, no olvidando en cualquier caso que indemnizaciones civiles son estrictamente compensatorias y no punitivas, de forma que si puntualmente el juzgador se ve en la obligación de imponerlas como sanción, ésta ha de ser necesariamente excepcional (…)”.

 

Sobre la Autora: Ana Belén Gómez Díaz es Doctora en Derecho por la UCM y Jefa de Área de Responsabilidad Patrimonial (Dirección de Asesoría Jurídica de ADIF).