Los récords legislativos en los mandatos de Pedro Sánchez

Introducción a una anomalía cuantitativa con consecuencias cualitativas

Pedro Sánchez cierra sus mandatos al frente del Gobierno con una marca que no tiene precedentes en la democracia española: ha aprobado más reales decretos-ley que leyes tramitadas por las Cortes Generales. Los datos publicados permiten fijar la magnitud del fenómeno: desde su llegada a la Presidencia, el 1 de junio de 2018, se han aprobado 168 leyes —52 orgánicas y 116 ordinarias— y 196 reales decretos-ley, de los cuales 181 han sido convalidados y 15 han decaído en el Congreso de los Diputados. La relación es tan elocuente que convierte a Sánchez en el primer presidente de la democracia que termina su etapa con un balance en el que la norma de urgencia supera a la ley parlamentaria. No se trata de una simple curiosidad estadística, sino de un cambio en el modo de producir derecho que afecta al equilibrio entre el Gobierno y el Parlamento, a la calidad de la legislación y a la seguridad jurídica.

Debe tenerse presente que el real decreto-ley es una herramienta constitucionalmente prevista, pero excepcional. El artículo 86 de la Constitución Española autoriza al Gobierno a dictar disposiciones legislativas provisionales únicamente «en caso de extraordinaria y urgente necesidad». La excepcionalidad no es un adorno retórico, sino un presupuesto habilitante que condiciona la validez de la norma y que exige una motivación específica. Cuando se recurre a ella de forma masiva, el concepto de urgencia se diluye y la excepción se convierte en método ordinario de gobierno. Y esa mutación, aunque formalmente pueda superar los controles de constitucionalidad, altera la fisonomía del sistema parlamentario.

El decreto-ley como excepción y su uso intensivo

La Constitución diseñó el real decreto-ley para situaciones imprevisibles que exigen una respuesta inmediata: catástrofes, crisis económicas, emergencias sanitarias o supuestos de fuerza mayor. Su tramitación es rápida, su entrada en vigor es inmediata y su convalidación por el Congreso se produce en un plazo breve. Pero esa rapidez tiene un coste: la norma no se somete al debate parlamentario ordinario, no admite enmiendas durante su elaboración y su control se limita a la convalidación o derogación. El decreto-ley es, por tanto, un instrumento legítimo para lo excepcional, pero inadecuado para lo ordinario.

El balance de los mandatos de Sánchez revela un uso que desborda esa lógica. En la XII Legislatura, tras la moción de censura a Mariano Rajoy, se aprobaron 35 reales decretos-ley y solo 18 leyes. En la brevísima XIII Legislatura se aprobaron 5 decretos-ley y ninguna ley. En la XIV Legislatura, la más larga y la que coincidió con la pandemia, se aprobaron 99 decretos-ley y 117 leyes. En la XV Legislatura, la que ahora se cierra, se han aprobado 57 decretos-ley —con 13 derogados y cuatro pendientes de votación en la Diputación Permanente— y solo 33 leyes. La tendencia es inequívoca: el decreto-ley ha dejado de ser una excepción para convertirse en el cauce habitual de la producción normativa.

Hay que reseñar que el artículo 86 exige que el decreto-ley sea convalidado por el Congreso. Y esa convalidación se ha producido en la mayoría de los casos: 181 de 196. Pero la convalidación no equivale a debate parlamentario. La información disponible indica que, en esta legislatura, ninguno de los decretos convalidados se ha tramitado como proyecto de ley, lo que impide la introducción de enmiendas y limita el control parlamentario a una votación de sí o no. El Parlamento, en la práctica, se convierte en un órgano de ratificación, no en un legislador.

(Imagen: RTVE)

La XV Legislatura: el Parlamento ausente y la Diputación Permanente

La XV Legislatura presenta una singularidad adicional que agrava el diagnóstico: es la primera legislatura completa sin un Debate sobre el estado de la Nación y sin un proyecto de Presupuestos Generales del Estado. Desde julio de 2022 no se convoca el debate sobre el estado de la Nación, y desde octubre de 2022 no se envían nuevas cuentas al Congreso. Esos dos instrumentos son, precisamente, los mecanismos ordinarios de control político y de dirección parlamentaria. Su ausencia debilita la función del Parlamento y refuerza la primacía del Ejecutivo.

A ello se suma el uso de la Diputación Permanente una vez disueltas las Cortes. Ese órgano, previsto para garantizar la continuidad parlamentaria, ha conocido 59 reales decretos-ley en toda la democracia, de los cuales 54 han sido convalidados, uno derogado y cuatro están pendientes. Los cuatro pendientes son los últimos paquetes aprobados con la campaña electoral en marcha: los decretos de vivienda 28/2026 y 29/2026, el de ayudas a Ceuta 30/2026 y el primero de los sociales 31/2026. La información publicada sugiere que el Gobierno aprobó de nuevo los decretos de vivienda con «leves adendas», sabiendo que la aritmética de la Diputación Permanente le favorecía. Esa maniobra, aunque formalmente posible, plantea un problema de legitimidad democrática: el órgano que convalida no es el pleno del Congreso, sino una representación reducida que actúa en circunstancias excepcionales.

La oposición ha calificado esa conducta como un gobierno «a la contra» del Congreso. Y aunque la expresión sea política, describe un fenómeno jurídicamente relevante: el Ejecutivo utiliza los resquicios del procedimiento para sortear las mayorías que no controla. El real decreto-ley, concebido para la urgencia, se convierte en un instrumento para evitar el debate y la negociación parlamentaria. Y la Diputación Permanente, concebida para la continuidad, se convierte en un foro de convalidación de normas que el pleno no habría aprobado en los mismos términos.

La comparación con los presidentes anteriores

El contraste con los presidentes anteriores permite dimensionar la singularidad del caso. Adolfo Suárez y Leopoldo Calvo-Sotelo, en la Legislatura Constituyente, aprobaron 231 leyes ordinarias, 38 orgánicas y alrededor de 78 reales decretos-ley, en un contexto de transición constitucional y construcción del Estado autonómico. Felipe González aprobó 129 decretos-ley a lo largo de sus cuatro mandatos, pero sobre un suelo de más de 400 leyes. José María Aznar recurrió a la urgencia en la primera legislatura, con 85 decretos-ley frente a 220 leyes, y redujo su uso en la segunda, con 42 decretos frente a 192 leyes. Mariano Rajoy, en plena crisis financiera, aprobó 76 decretos-ley y 169 leyes en la X Legislatura, y en la XI —marcada por las investiduras fallidas— superó por primera vez el número de decretos (31) al de leyes (21).

Ninguno de ellos, sin embargo, cerró su etapa con un balance global en el que los decretos-ley superaran a las leyes. Sánchez lo ha hecho. Y lo ha hecho, además, acumulando el 83,3% de todos los reales decretos-ley tumbados por el Legislativo desde 1979: 15 de los 18 rechazados en toda la democracia. Esa cifra no solo refleja un uso masivo de la herramienta, sino también una relación especialmente tensa con el Parlamento. Un Gobierno que ve rechazados tantos decretos-ley es un Gobierno que gobierna sin mayoría estable y que utiliza la urgencia como sustituto de la negociación.

(Imagen: RTVE)

Consecuencias institucionales y jurídicas

El uso intensivo del real decreto-ley tiene consecuencias que trascienden la estadística. Afecta a la calidad de la legislación, porque la norma se elabora sin el debate técnico y político que precede a la ley ordinaria. Afecta a la seguridad jurídica, porque la norma puede ser modificada o derogada con rapidez y porque su convalidación depende de mayorías cambiantes. Afecta al principio de separación de poderes, porque el Ejecutivo asume una función legislativa que la Constitución le atribuye solo de forma excepcional. Y afecta a la legitimidad democrática, porque el Parlamento, que es el órgano que representa la voluntad popular, queda relegado a un papel secundario.

La información publicada indica que Alberto Núñez Feijóo ha prometido una «reconstrucción institucional» si gobierna tras el 29 de noviembre, con medidas para reforzar los contrapoderes del Estado y evitar el abuso del decreto-ley. La promesa es legítima, pero no resuelve el problema de fondo. El abuso del decreto-ley no se corrige solo con una reforma legislativa, sino con una práctica política que respete el papel del Parlamento. Y esa práctica depende tanto del Gobierno como de la oposición. Un Parlamento fragmentado, con mayorías cambiantes, tiende a producir Gobiernos que buscan atajos. Y los atajos, aunque sean legales, erosionan la calidad de la democracia.

Reflexiones finales sobre un récord que no debería celebrarse

El balance legislativo de Pedro Sánchez es un récord que no debería celebrarse. No porque los reales decretos-ley sean ilegales, sino porque su uso masivo desnaturaliza la excepción constitucional y debilita el Parlamento. La democracia no se mide solo por la cantidad de normas aprobadas, sino por la calidad del proceso deliberativo que las precede. Y ese proceso, cuando se sustituye por la urgencia permanente, se empobrece. El artículo 86 de la Constitución Española sigue vigente, pero su sentido se vacía cuando la urgencia se convierte en rutina. Y el Parlamento sigue existiendo, pero su función se difumina cuando se limita a convalidar lo que el Gobierno ya ha decidido.

El récord de Sánchez es, en definitiva, el síntoma de una dificultad estructural: la de gobernar con mayorías frágiles en un Parlamento fragmentado. Esa dificultad no es exclusiva de España, pero en España ha producido un resultado singular. El Gobierno ha optado por la vía más rápida, y el Parlamento ha cedido. El resultado es un ordenamiento jurídico que cambia a golpe de decreto, una ciudadanía que asiste a un debate político cada vez más centrado en la urgencia y una democracia que, sin romperse, se resiente. La reconstrucción institucional que se promete para después de las elecciones debería empezar por recuperar el valor de la ley y el respeto al Parlamento. Porque los récords, en derecho, no siempre son un motivo de orgullo. A veces son un aviso.