Riesgos de la pretendida privatización de la ejecución civil por los procuradores

El procurador es una institución muy relevante para la Administración de Justicia. Así se infiere del artículo 543 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, por el que corresponde exclusivamente a los procuradores la representación de las partes en todo tipo de procesos, salvo cuando la ley autorice otra cosa, resultando posible que lleven a cabo los actos de comunicación a las partes del proceso que la ley les autorice, debiendo ponerse este precepto en relación con el Real Decreto 1281/2002, de 5 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto General de los Procuradores de los Tribunales de España, que determina que la Procura, como ejercicio territorial de la profesión de Procurador de los Tribunales, es una profesión libre, independiente y colegiada que tiene como principal misión la representación técnica de quienes sean parte en cualquier clase de procedimiento, siendo también misión de la Procura desempeñar cuantas funciones y competencias le atribuyan las leyes procesales en orden a la mejor Administración de Justicia, a la correcta sustanciación de los procesos y a la eficaz ejecución de las sentencias y demás resoluciones que dicten los juzgados y tribunales. Por ende, el papel del procurador es indispensable para facilitar la participación de los ciudadanos en los procesos judiciales, especialmente en aquellos casos en los que el procedimiento jurisdiccional legalmente adecuado reviste una especial complejidad, con dificultades a raíz de las numerosas reglas procesales sobre procedimientos que, como ya denunció Vicente Gimeno Sendra en La simplificación de la Justicia Penal y Civil, se hallan en el Derecho Procesal español, aunque debe asumirse que constituyen un mal necesario que las partes que intervengan en pleitos y ejecuciones se van a encontrar al interactuar con los órganos jurisdiccionales ante los que deban comparecer por imponerlo la ley.

Habitualmente se puede comprobar, en ciertos casos con insistencia, que la figura del procurador se mantiene en muy pocos países europeos. Subsiste en Estados como España, Portugal y Malta, habiéndose absorbido sus funciones por el abogado en la mayoría, como sucede en Alemania, Francia e Italia, según expone Lucía Tejedor Blanco en La postulación procesal: la figura del procurador en Derecho comparado, un interesante trabajo de fin de grado en el que se señala igualmente que “una figura similar a la del Procurador de los Tribunales español se encuentra en muy pocos Estados, como Argentina, Chile y Uruguay” y que “en muchos países americanos (Argentina, Colombia, Venezuela o EEUU) existe la figura del Procurador General, pero que nada tiene que ver con la función de representación procesal”.

Dada la trascendencia de los procuradores como profesionales que colaboran con los órganos jurisdiccionales, era lógico que en el seno del Ministerio de Justicia hubiera un grupo de trabajo que los reuniera con los letrados de la Administración de Justicia a los efectos de poder desarrollar trabajos de elaboración para la creación y evolución de las normas procesales. Lo había, hasta que, el pasado día 19 de septiembre, el Colegio Nacional de Letrados de la Administración de Justicia y la Unión Progresista de Letrados de la Administración de Justicia decidieron abandonar ese grupo de trabajo tras las controvertidas manifestaciones realizadas desde la Procura con el fin de criticar a los letrados de la Administración de Justicia por su forma de desempeñar las tareas que les corresponde en el ámbito de las ejecuciones civiles.

La simplificación de la Justicia Penal y Civil, de VIcente Gimendo Sendra (Foto: Amazon)

Actualmente, los letrados de la Administración de Justicia, que, conforme al artículo 440 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, son funcionarios públicos que constituyen un Cuerpo Superior Jurídico único de carácter nacional y al servicio de la Administración de Justicia, son los encargados de dirigir las ejecuciones civiles, con arreglo al Preámbulo de la Ley 13/2009, de 3 de noviembre, de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva Oficina judicial, que dice lo siguiente: “en materia de ejecución, el artículo 456.3.a) de la Ley Orgánica del Poder Judicial atribuye a los Secretarios judiciales la ejecución, salvo aquellas competencias que exceptúen las leyes procesales por estar reservadas a Jueces y Magistrados. Como consecuencia de esta atribución ha sido preciso modificar profundamente el Libro III de la Ley de Enjuiciamiento Civil, tratando de delimitar claramente las competencias que pueden ser asumidas por los Secretarios judiciales de aquéllas otras a que se refiere la Ley Orgánica del Poder Judicial cuando reserva a los Jueces y Tribunales determinadas decisiones”.

La controversia llegó como consecuencia del desarrollo de las XII Jornadas Nacionales de las Juntas de Gobierno de la Procura española, celebradas durante este mes de septiembre en el Palacio de Congresos de Huesca, que se organizaron por el Consejo General de Procuradores de España. El desenvolvimiento de las sucesivas ponencias llevó a emitir varias conclusiones, entre las que se puede destacar que “la plena y exigida equiparación a los sistemas europeos” en lo referente a la “ejecución de las resoluciones judiciales, de acuerdo con las recomendaciones de la Comisión Europea para la eficacia de la Justicia”, pues, según explican, se están observando en la falta de eficiencia de la ejecución de sentencias firmes porque de los 14.000 millones de euros establecidos a favor de las partes demandantes y ganadoras estas solo recuperan 3.500 millones. Luis Ortega Alcubierre, vicepresidente español de de la International Union of Judicial Officers, declaró en una entrevista que existe demasiada burocracia en los procesos civiles ejecutivos, como si el ejecutado no tuviera derecho a una ejecución civil con todas las garantías, aprovechando para dar a entender que los letrados de la Administración de Justicia y los equipos de la oficina judicial no tienen interés ni motivación para realizar los actos propios de la ejecución forzosa en el ámbito civil, cuando lo que ocurre es que se están desarrollando más ejecuciones forzosas de las que se pueden tramitar en muchos juzgados.

Que las competencias de ejecución puedan pasar a manos de los procuradores plantea un panorama que conlleva varios riesgos, ya expuestos en un esquema elaborado en el seno del Colegio Nacional de Letrados de la Administración de Justicia. Principalmente destaca el peligro de todo que lo que conlleva la privatización de las ejecuciones civiles, resaltando la promoción de lo que se podría considerar, en palabras de la referida asociación, ejecuciones a dos velocidades en base a —aunque se podría hablar de varias velocidades, en la medida en que habrá ejecutantes que, sin necesitarlos por ser facultativa la postulación, no puedan contar con procuradores, pero también habrá ejecutantes que dependerán de los conocimientos y medios que a su disposición tengan los procuradores que puedan contratar—.

Luis Ortega Alcubierre (Foto: Consejo General de Procuradoras)

En el momento en el que se solicita por los procuradores la asunción de la ejecución civil, no se hace alusión alguna a los citados problemas. Además, ponen como ejemplo a los agentes de ejecución de Portugal —estudiado de manera profunda y exacta en O agente de execuçao em Espanha: ensaio sobre a sua implementaçao, trabajo que constituye la tesis doctoral de Paulo Alexandre Castanheira Teixeira—, que son considerados por los procuradores como institución a imitar en España, debido a la mayor celeridad que se pudo instalar en las ejecuciones civiles llevadas a cabo en Portugal. Valorando todo lo anterior, los procuradores parten de una base que, hablando de forma poco exacta, puede parecer acertada, aunque resulta verdaderamente errónea una vez que se profundiza un poco en el Derecho comparado visualizando las normas procesales portuguesas y españolas.

El artículo 20 de la Constitución de Portugal se refiere al acceso a la ley y la tutela judicial efectiva, señalando que “a toda persona se le garantiza el acceso a la ley ya los tribunales para la defensa de sus derechos e intereses jurídicamente tutelados, no pudiendo negarse la justicia por insuficiencia de medios económicos” y que, “para la defensa de los derechos, libertades y garantías personales, la ley garantiza a los ciudadanos procedimientos judiciales caracterizados por la celeridad y precedencia, a fin de obtener una protección eficaz y oportuna frente a amenazas o violaciones a estos derechos”, reglas muy similares a las propias del artículo 24 de la Constitución Española, que dispone que “todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión”. Sin embargo, se encuentran más diferencias en todo lo vinculado al desenvolvimiento práctico de la potestad jurisdiccional.

Por un lado, el artículo 202 de la Constitución de Portugal determina que “los tribunales son los órganos soberanos con competencia para administrar justicia en nombre del pueblo”, indicando que “en la administración de justicia, corresponde a los tribunales velar por la defensa de los derechos e intereses legalmente tutelados de los ciudadanos, reprimir la violación de la legalidad democrática y resolver los conflictos de intereses públicos y privados”, para terminar señalando que “en el ejercicio de sus funciones, los tribunales tienen derecho a la asistencia de otras autoridades” y que “la ley podrá institucionalizar instrumentos y formas de solución de controversias no jurisdiccionales”, sin que se pueda dejar de tener presente el artículo 205 de la norma fundamental portuguesa, que establece que “las resoluciones judiciales que no sean meros expedientes se fundan en la forma prevista por la ley” y que “las decisiones judiciales son vinculantes para todas las entidades públicas y privadas y prevalecen sobre las de cualquier otra autoridad”, limitando la referencia a la ejecución por la que se dice que “la ley regulará los plazos de ejecución de las resoluciones judiciales en relación con cualquier autoridad y determinará las sanciones que deban aplicarse a los responsables de su no ejecución”. Por otro lado el artículo 117 de la Constitución Española establece en su tercer apartado que “el ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes, según las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan”, de modo que, al contrario que la Constitución de Portugal, la norma fundamental española no habilita la intervención de profesionales del sector privado para el desempeño de funciones que si que tienen los agentes ejecutivos portugueses.

Juan Carlos Estévez, presidente del Consejo General de Procuradores de España (Foto: CGPE)

Existe una consolidada jurisprudencia del Tribunal Constitucional en torno al contenido de la ejecución de las resoluciones procesales, que se encuentra en numerosas obras que, como se hace en el libro titulado Sin ejecución del fallo no hay justicia de Luis Alfredo de Diego Diez, resaltan la necesidad de tratar los procesos jurisdiccionales ejecutivos de la misma manera en que se trata a los procesos jurisdiccionales declarativos. La sentencia del Tribunal Constitucional 73/1991, de 8 de abril, afirma que es doctrina consolidada de este Tribunal que la ejecución de las sentencias “en sus propios términos” forma parte del derecho fundamental a la tutela efectiva de Jueces y Tribunales, ya que en caso contrario las decisiones judiciales y los derechos que en las mismas se reconocen no serían otra cosa que meras declaraciones de intenciones sin alcance práctico ni efectividad ninguna, a tenor de las sentencias del Tribunal Constitucional 167/1987 y 92/1988 entre otras, cuestión de esencial importancia para dar efectividad al establecimiento del Estado social y democrático que implica, entre otras manifestaciones, la sujeción de los ciudadanos y de la Administración Pública al ordenamiento jurídico y a las decisiones que adopta la jurisdicción, no sólo juzgando, sino también ejecutando lo juzgado, según se desprende del artículo 117.3 de la Constitución en el modo explicado en las sentencias del Tribunal Constitucional 67/1984 y 167/1987, entre otras. Asimismo, la sentencia del Tribunal Constitucional 18/2004, de 23 de febrero, expone que, desde la perspectiva del artículo 24 de la Constitución Española, no puede aceptarse que sin el concurso de elementos que hagan imposible física o jurídicamente la ejecución o la dificulten por concurrir circunstancias sobrevenidas impeditivas, por incorrecta determinación del fallo, por sus desproporcionadas consecuencias o por razones similares.

Precisamente, las reformas legales solicitadas por los procuradores al Gobierno sobre las ejecuciones civiles podrían llegar a tener importantes vicios de origen que, dependiendo de su intensidad, determinaría la inconstitucionalidad de las modificaciones legislativas que se llegaran a implementar por provocar la intromisión de los propios procuradores en competencias que corresponden la potestad jurisdiccional atribuido constitucionalmente a los jueces y tribunales, pues, como se infiere de la Sentencia del Tribunal Constitucional 15/2020, de 28 de enero, hay que poner de relieve el lugar preeminente que ocupa el juez o tribunal, como titular de la potestad jurisdiccional, con respecto al que se atribuye al letrado de la Administración de Justicia como director de la oficina judicial, que sirve de apoyo a la actividad jurisdiccional de jueces y tribunales, según se reseña en el artículo 435.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, ya que son los jueces y magistrados quienes ejercen en exclusiva la función de juzgar y de hacer ejecutar lo juzgado en los términos del artículo 117.3 de la Constitución, de modo que, en última instancia, debe quedar garantizado que toda resolución del letrado de la Administración de Justicia en el proceso pueda ser sometida al control del juez o tribunal, algo imposible si los procuradores se llegaran a encargar de las ejecuciones civiles. Este factor forma parte una exigencia inevitable del derecho a la tutela judicial efectiva garantizado por el artículo 24.1 de la Constitución en relación con los textos internacionales sobre derechos fundamentales y libertades ratificados por España, a tenor del artículo 10.2 de la Constitución. La propia sentencia del Tribunal Constitucional 15/2020, de 28 de enero, afirma rotundamente que queda vedado que el legislador promueva la existencia de un sector inmune a la potestad jurisdiccional, lo que no se compadece con el derecho a la tutela judicial efectiva y conduce a privar al justiciable de su derecho a que la decisión procesal del letrado de la Administración de Justicia sea examinada y revisada por quien está investido de jurisdicción, esto es, por el juez o tribunal, lo que constituiría una patente violación del derecho a la tutela judicial efectiva. Muchos procuradores dirán, por seguir a Luis Ortega Alcubierre, que las actuaciones ejecutivas que realizarían a tenor de su propuesta serían revisables por el juez competente, pero eso, a la larga, provocaría los mismos desbarajustes y trabas que se hallan en la actualidad con la tramitación de numerosos procesos civiles de ejecución —que se podrían suprimir otorgando a los letrados de la Administración de Justicia la condición de autoridad judicial—, problema añadido a los ya comentados sobre los riesgos de la privatización de la ejecución civil y el fomento de buenas ejecuciones para las personas con más capacidad económica mientras las personas con menos poder adquisitivo tendrían que ver como sus ejecuciones se atascan y duran, duran y duran por no tener a un procurador interesado y motivado.

La mejora y agilización en la ejecución civil pasa por un incremento de la inversión y de la eficiencia de su aplicación en los órganos jurisdiccionales civiles

Es necesario comprender que la importación de instituciones jurídicas extranjeras es muy peligrosa, en la medida en que no son pocos los casos en los que introducir en España una figura de otro país puede generar distorsiones por su difícil o imposible encaje normativo, suponiendo una clara incongruencia con importantes leyes y, en alguna situación, con la Constitución Española. Ello sucede así con los procuradores, que no se pueden ni se deben comparar con los agentes ejecutivos de Portugal, esencialmente porque, aunque haya similitudes entre ambas figuras, encajan únicamente en el contexto de sus respectivos países, no resultando constitucionalmente viable que los procuradores españoles puedan ser como los agentes ejecutivos portugueses por suponer ello una injerencia indebida en el ejercicio de la vertiente ejecutiva de la potestad jurisdiccional.

«Introducir en España una figura de otro país puede generar distorsiones por su difícil o imposible encaje normativo» (Foto: E&J)

Debieran tratarse con más delicadeza las ambiciones reformistas de los procuradores, pues, al igual que están atendiendo a figuras del Derecho comparado que, siendo similares a las de su posición, son incompatibles con el ordenamiento jurídico español, puede haber voces que caigan en la tentación de atender al ejemplo de países en los que los procuradores ya no existen por haberse entregado sus funciones a los abogados, que, al contrario que los profesionales que participan de la institución de la Procura, si que tienen respaldo en la Constitución Española. No obstante, debe evitarse elucubrar en ese sentido, en la medida en que los procuradores cumplen muchos e importantes cometidos en el proceso civil español que justifican su mantenimiento con la configuración que jurídicamente tienen en la actualidad para colaborar con la Administración de Justicia.

La mejora y agilización en la ejecución civil pasa por un incremento de la inversión y de la eficiencia de su aplicación en los órganos jurisdiccionales civiles, de manera que, destinando más dinero público a los recursos de la Administración de Justicia y con más acierto del alcanzado hasta ahora por parte del Estado y de las Comunidades Autónomas con competencias sobre este asunto, los juzgados y tribunales tengan la posibilidad de disponer de los medios personales y materiales suficientes para la tramitación de las ejecuciones, siendo necesario, asimismo, que haya un mayor control patrimonial de los acreedores sobre los deudores en el momento de pactar, pues debe evitarse la celebración de contratos si no se tienen suficientes garantías para el pago, principalmente si la cuantía de los negocios es muy alta o, por las condiciones de los intereses remuneratorios y moratorios en relación con el capital, el derecho de crédito del posible ejecutante puede llegar a adquirir un gran valor transcurrido un largo periodo del tiempo, como el que suele pasar desde que se inicia una ejecución civil hasta que se termina, si lo hace.

En todo caso, habrá que atender al hecho de que a la ley se llega, además de con un título ejecutivo, con el cumplimiento del deber que en el mismo se recoge, siendo obligación de los poderes públicos promover las condiciones necesarias para que las puertas de la ley estén abiertas ante todos los ciudadanos, sin que el acceso a su determinación y aplicación formal y material esté condicionado en modo alguno.