Vicios de forma en la elaboración de los planes de urbanismo: ¿nulidad a anulabilidad?

A finales del mes pasado, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo dictaba una novedosa sentencia en la que fijaba doctrina sobre los efectos de la declaración de nulidad de los Planes de Urbanismo por vicios de procedimiento esenciales en la elaboración de los mismos.

En concreto, en la Sentencia Nº 569/2020, de 27 de mayo de 2020 se apuntaba que, “los vicios de procedimiento esenciales en la elaboración de los Planes de Urbanismo comportan la nulidad de pleno derecho de todo el Plan impugnado, sin posibilidad de subsanación del vicio apreciado a los efectos de mantener la vigencia del Plan con una ulterior subsanación. No obstante lo anterior, en aquellos supuestos en que el vicio apreciado para la declaración de nulidad pueda individualizarse respecto de un determinado ámbito territorial del Plan o concretas determinaciones, sin que tenga relevancia alguna respecto del resto de ese ámbito territorial, puede declararse la nulidad del plan respecto de esas concretas determinaciones, sin que ello autorice a considerar la nulidad de pleno derecho subsanable con la retroacción del procedimiento”.

Con ello, la Sala desestimaba los recursos de casación interpuestos por la Comunidad Autónoma de Canarias, el Ayuntamiento de Yaiza (Lanzarote) y la mercantil “YUDAYA, S.L.” contra la sentencia del TSJ de Canarias que anuló el Plan General de Ordenación Supletorio de Yaiza solo en la parte que estaba situada en la costa (el dominio público marítimo terrestre y sus zonas de servidumbre) porque se había omitido en la tramitación del Plan un informe, que era preceptivo y vinculante, de la Demarcación de Costas del Ministerio de Fomento. Por ello, anuló el procedimiento y ordenó la retroacción al momento oportuno para la subsanación del trámite omitido con la emisión del citado informe sobre dicho ámbito territorial.

La sentencia, con ponencia del magistrado Wenceslao Francisco Olea, advertía que en los supuestos de que se trate de omisiones de trámites, en especial de informes preceptivos, los efectos son la nulidad de pleno derecho con carácter absoluto, por lo que afecta al Plan en su totalidad. Asimismo, declaraba que dicho informe, el cual, “constituye un elemento esencial del procedimiento”, “tiene entidad suficiente para declarar la nulidad del Plan”. Tal es así, que es esa relevancia “la que deberá examinarse, en cada supuesto de enjuiciamiento”, “siempre desde el punto de vista material, para servir de soporte a una declaración de nulidad”.

Nulidad parcial de un Plan: la excepción

A pesar de ello, la Sala Tercera del Tribunal Supremo afirma que, aunque la regla general es la declaración de nulidad del Plan, en la medida en que esa declaración de nulidad no puede hacerse por áreas o por sectores sin que se vean afectados los restantes en las determinaciones generales que comporta la potestad del planeamiento, “es indudable que cuando pueda individualizarse una concreta zona o sector, o unas concretas determinaciones de igual naturaleza, que tenga un grado de individualización tal que sus determinaciones no afecten al resto del territorio planificado, nada impide que pueda limitarse la declaración de nulidad a esa zona o zonas concretas. Es más, ese debe ser el criterio que impone la propia Jurisprudencia, que cuando examina la legalidad de las disposiciones reglamentarias que no tienen las peculiaridades del planeamiento, la nulidad se predica de preceptos concretos, sin que ello comporte la nulidad de todo el reglamento impugnado, a salvo de aquellos que pudieran traer causa de los preceptos declarados nulos de pleno derecho”.

La Sala concluye en su Fundamento de Derecho Sexto que, “considerar que la zona afectada por la declaración de nulidad que se hace en la sentencia, en la medida que afecta a la zona en que el Plan de autos “ordena el litoral” (artículo 117.2º de la Ley de Costas), no incide en las restantes determinaciones generales que contempla el planeamiento, lo cual autoriza a hacer esa individualización de los efectos de la sentencia. Y nada se ha aducido en contra ni es previsible a la vista del expediente y de la propia delimitación de término municipal (que consta en el expediente), con un centro urbano muy alejado de la costa, cuyas determinaciones no parece puedan verse afectadas por la causa de la nulidad que se declara”.

¿Un giro jurisprudencial sobre las consecuencias de los vicios de forma en la declaración de nulidad de los planes de urbanismo?

El Magistrado de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, César Tolosa Tribiño, en un estudio profundo del asunto, evidencia que “se ha producido una cierta evolución de la doctrina tradicional” en relación al alcance “de los efectos de los vicios de forma en la elaboración de los planes de urbanismo”, “que aplicaba con carácter general y cierta rigidez el principio de la nulidad radical y total del plan impugnado”.

Pese a tal evolución, reconoce el mismo que la nueva línea no rompe “con la doctrina tradicional, limitándose a matizarla para un supuesto concreto y específico, en el que la ausencia del informe podía dar lugar a una consecuencia limitada de nulidad, al referirse a un concreto, determinado y específico ámbito territorial (la zona costera)”.

En opinión del Magistrado, “la referida sentencia contiene afirmaciones, que no permiten a mi juicio, extrapolar la solución al conjunto de vicios formales en la elaboración de los planes, ni tampoco, puede servir de apoyo para degradar la importancia del procedimiento de elaboración de los planes”.

En la misma línea, avisa que “deberemos estar a cada supuesto concreto para evaluar si el avance que supone estas sentencias, son o no aplicables, lo que indudablemente introduce un cierto factor de inseguridad, si bien, atendiendo a la práctica, se puede concluir que las causas de nulidad de la mayoría de los planes, cuyo dictado ha provocado un cierto estado de alarma, han venido provocadas, (…) por defectos, cuya apreciación será complejo que puedan permitir una nulidad parcial, me estoy refiriendo a la ausencia de evaluación ambiental, a la falta de incorporación de la documentación económica del Plan o, a la ausencia de constatación de recursos hídricos suficientes. Incluso en el caso de algunos informes, cuya trascendencia general puede resultar más discutible, por ejemplo el informe en materia de telecomunicaciones, la solución pasa por la consideración del mismo como un elemento estructural del Plan”.

Concluye Tolosa Tribiño tal estudio, apuntando que “la regla general es la declaración de nulidad del Plan, en la medida en que esa declaración de nulidad no puede hacerse por áreas o por sectores sin que se vean afectados los restantes en las determinaciones generales que comporta la potestad del planeamiento, ahora bien, cuando pueda individualizarse una concreta zona o sector, o unas concretas determinaciones de igual naturaleza, que tenga un grado de individualización tal que sus determinaciones no afecten al resto del territorio planificado, nada impide que pueda limitarse la declaración de nulidad a esa zona o zonas concretas. En qué supuestos pueda individualizarse una concreta zona o sector, o unas concretas determinaciones de igual naturaleza, sigue siendo un interrogante que sólo la resolución del caso nos permitirá responder, aunque se aventura una respuesta de compleja generalización”.