Una denuncia introspectiva sobre el doble rasero con los decretos-leyes en el Tribunal Constitucional

El Tribunal Constitucional español, órgano de garantías por excelencia de nuestro sistema político, atraviesa en los últimos tiempos una coyuntura de notable turbulencia interna. Las divergencias entre sus magistrados, tradicionalmente expresadas con la contención que exige la investidura, han adquirido en los últimos meses una virulencia inusitada que trasciende el ámbito estrictamente jurisdiccional para proyectarse sobre el debate público sobre el Estado de Derecho. En este contexto, el voto particular formulado por el magistrado José María Macías en relación con la sentencia que anuló el decreto-ley del Gobierno balear constituye una denuncia de excepcional contundencia sobre lo que el propio magistrado califica como una obsequiosa deferencia hacia el Ejecutivo central.

La sentencia de la que Macías disiente examinaba el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por los grupos parlamentarios Socialista, Sumar y el Grupo Mixto del Congreso contra el decreto-ley 5/2024 del Gobierno de las Islas Baleares, presidido por Marga Prohens. El ejecutivo autonómico había recurrido a esta figura normativa para corregir un error de votación parlamentaria que había provocado la aprobación involuntaria de una treintena de enmiendas que la mayoría de la cámara pretendía rechazar. La urgencia invocada por el Gobierno balear residía en la necesidad de evitar que los ciudadanos padecieran las consecuencias de una situación jurídica no razonable, generada por un error humano, público y notorio.

El Pleno del Tribunal Constitucional, por amplia mayoría, estimó el recurso y anuló el decreto-ley balear, concluyendo que los motivos aducidos no configuraban una situación de extraordinaria y urgente necesidad en el sentido del artículo 86 de la Constitución. Frente a esta solución mayoritaria, José María Macías formuló un voto particular que, sin embargo, no se limita a defender la constitucionalidad del decreto-ley impugnado, sino que constituye una reflexión de amplio espectro sobre la evolución de la jurisprudencia del propio Tribunal en materia de control de decretos-leyes.

El análisis comparativo como método de crítica institucional

La técnica argumentativa empleada por Macías resulta particularmente significativa. En lugar de limitarse a exponer las razones que justifican, a su juicio, la convalidación del decreto-ley balear, el magistrado construye su voto sobre la base de una comparación sistemática entre el tratamiento que el Tribunal dispensa a los decretos-leyes del Gobierno central y el que aplica a los de los ejecutivos autonómicos. Esta comparación no responde a una estrategia retórica coyuntural, sino que se fundamenta en una constatación que el propio magistrado considera acreditada por la práctica reiterada del Tribunal en los últimos años.

La deferencia desbordante a favor del Ejecutivo estatal, que Macías contrapone al rigor extremo aplicado al Gobierno balear, no es presentada como una mera impresión subjetiva, sino como una dinámica institucional observable y documentable. El magistrado recuerda que no han sido pocas las ocasiones en las que ha expresado su profunda discrepancia con la forma en que el Tribunal viene aplicando su doctrina en relación con el presupuesto habilitante de los reales decretos-leyes. Esta referencia a su propia trayectoria de disidencia confiere al voto un carácter de denuncia acumulativa, la expresión de una preocupación que no ha encontrado respuesta en las sucesivas deliberaciones del Pleno.

El caso balear, lejos de constituir un ejemplo de abuso del decreto-ley, es presentado por Macías como una de las pocas ocasiones en las que tanto la necesidad como la urgencia han sido debidamente justificadas. La peculiaridad de la situación, generada por un error de votación que habría producido efectos jurídicamente incomprensibles y perjudiciales para los ciudadanos, diferenciaría este supuesto de aquellos otros en los que el Tribunal ha admitido decretos-leyes del Gobierno central con fundamentaciones genéricas o formalistas. La conclusión que el magistrado extrae de esta comparación resulta especialmente contundente: la obsequiosa deferencia hacia el Ejecutivo de la Nación contrasta vivamente con el rigor extremo aplicado a los gobiernos autonómicos, aun en supuestos de evidente y claro perjuicio para los ciudadanos.

José María Macías analizó en 2024 en una entrevista en ‘Economist & Jurist’ la actualidad política y judicial. (Imagen: CGPJ)

La confusión entre urgencia y necesidad como vicio metodológico

Uno de los aspectos más relevantes del voto de Macías reside en la identificación de un vicio metodológico que afectaría al control de constitucionalidad de los decretos-leyes por parte del Tribunal. El magistrado denuncia que muy a menudo la justificación de los decretos-leyes confunde la urgencia con la necesidad, como si fueran una misma cosa y no dos requisitos diferenciados. Esta confusión, que el Tribunal habría tolerado o incluso promovido en relación con los decretos-leyes del Gobierno central, comportaría la presidencia de todo análisis de la urgencia como elemento autónomo del presupuesto habilitante.

El artículo 86 de la Constitución establece que el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales en caso de extraordinaria y urgente necesidad. La conjunción de ambos términos, extraordinaria y urgente, ha sido interpretada por la jurisprudencia constitucional como exigente la concurrencia de circunstancias que justifiquen tanto la naturaleza excepcional de la medida como su inmediatez. Sin embargo, según la crítica de Macías, el Tribunal habría relajado progresivamente este control, admitiendo decretos-leyes en los que la urgencia resulta genérica o incluso inexistente, siempre que se invoque alguna forma de necesidad, por amplia que sea.

Esta relajación del control no sería uniforme, sino que operaría de manera asimétrica. Mientras que los decretos-leyes del Gobierno central se beneficiarían de una presunción de legitimidad que el Tribunal apenas cuestiona, los de los ejecutivos autonómicos se someterían a un escrutinio riguroso en el que cada elemento del presupuesto habilitante es examinado con lupa. El resultado, según la denuncia de Macías, es una aplicación desigual de la Constitución que vulnera el principio de igualdad en la aplicación de la ley y compromete la función garantista que corresponde al Tribunal Constitucional.

El control externo convertido en control aparente

La crítica del magistrado Macías alcanza su punto más álgido cuando examina la naturaleza del control ejercido por el Tribunal. El magistrado recuerda que la doctrina constitucional ha sostenido tradicionalmente que la revisión de constitucionalidad de los decretos-leyes debe consistir en un mero control externo, es decir, en la verificación de la existencia formal de los presupuestos habilitantes, sin adentrarse en la evaluación de la oportunidad o conveniencia de la medida adoptada. Sin embargo, esta limitación del alcance del control, que preserva el ámbito de discrecionalidad del Gobierno, habría sido transformada por la práctica real del Tribunal en un simple control aparente.

La distinción entre control externo y control aparente resulta crucial para comprender la gravedad de la denuncia. El control externo, aunque limitado en su intensidad, exige la verificación efectiva de la concurrencia de los requisitos constitucionales. El control aparente, por el contrario, se limita a constatar la invocación formal de dichos requisitos, sin examinar si realmente se dan en la situación concreta. El resultado, según Macías, es que el Tribunal habría renunciado a su función de garante de la Constitución, convirtiéndose en un mero registrador de decisiones gubernamentales que no son objeto de evaluación crítica.

Esta transformación del control constitucional habría afectado especialmente al examen de la conexión de sentido o racionalidad de la justificación de la norma con la situación fáctica a la que supuestamente atiende. El Tribunal, según la crítica del magistrado, habría prescindido de todo análisis de esta conexión, limitándose a constatar que el Gobierno ha invocado alguna forma de necesidad, sin examinar si la medida adoptada resulta proporcionada y adecuada para la situación descrita. Esta renuncia al control de la conexión racional entre medio y fin comporta, en última instancia, una abdicación de la función constitucional del Tribunal.

En 2024 José María Macías tomó posesión del cargo como nuevo magistrado del Tribunal Constitucional; posteriormente después, Cándido Conde-Pumpido se dirigió a los asistentes para pedir respeto a las decisiones del TC. (Imagen: Tribunal Constitucional)

Las consecuencias institucionales del doble rasero

La denuncia de un doble rasero en la aplicación de la doctrina sobre decretos-leyes no es, en el voto de Macías, una mera observación técnica sobre la coherencia jurisprudencial. El magistrado subraya las consecuencias que esta dinámica comporta para el conjunto del sistema constitucional. La deferencia desbordante hacia el Ejecutivo central, combinada con el rigor extremo hacia los gobiernos autonómicos, genera una asimetría que afecta a la distribución de competencias y al equilibrio entre el Estado y las comunidades autónomas.

En el caso concreto examinado, la anulación del decreto-ley balear deja a los ciudadanos de las Islas Baleares en una situación de perjuicio evidente y claro, según la expresión del propio Macías. El error de votación parlamentaria, que el decreto-ley pretendía corregir, genera una situación jurídica anómala que perdurará hasta que el Parlamento balear pueda aprobar una nueva ley mediante el procedimiento ordinario. Durante este tiempo, que puede extenderse a meses, los ciudadanos estarán sometidos a una normativa que no refleja la voluntad de la mayoría parlamentaria y que produce efectos contrarios al interés general. El Tribunal, al anular el decreto-ley, habría privilegiado la pureza formal del procedimiento sobre la protección efectiva de los derechos de los ciudadanos.

Esta priorización resulta especialmente cuestionable cuando se compara con la actitud del Tribunal en relación con decretos-leyes del Gobierno central que han generado situaciones análogas o incluso más gravosas. La referencia implícita a los múltiples decretos-leyes aprobados por el Ejecutivo de Pedro Sánchez, a los que alude el propio titular de la noticia, sugiere que el Tribunal ha admitido regulaciones de amplio calado, con afectación a derechos fundamentales y a la organización territorial del Estado, sin aplicar el rigor que exige a los gobiernos autonómicos. La paradoja, según Macías, es que el caso balear, pese a lo lamentable del episodio, acaso sea de las pocas ocasiones en las que la urgencia y la necesidad han sido genuinas.

La legitimidad democrática como horizonte de interpretación

La reflexión de José María Macías, lejos de limitarse a una crítica técnica de la jurisprudencia del Tribunal, se inscribe en una concepción más amplia de la legitimidad democrática como horizonte de interpretación constitucional. El magistrado defiende que el objetivo del decreto-ley balear no consistía en enmendar la plana al Parlamento, sino en evitar que los ciudadanos padecieran las consecuencias de una situación jurídica no razonable. Esta justificación, que el Tribunal mayoritario ha desestimado, responde a una comprensión de la función del derecho como instrumento de protección de los ciudadanos, no como mero sistema de reglas formales.

La tensión entre estas dos concepciones del Derecho, la formalista y la material, atraviesa toda la historia del constitucionalismo contemporáneo. El voto de Macías se sitúa claramente en la tradición que prioriza la efectividad de la protección de derechos sobre la observancia rigorista de los procedimientos. Sin embargo, el magistrado no renuncia a la exigencia de fundamentación, sino que denuncia que el Tribunal aplica estándares de fundamentación desiguales según la procedencia del decreto-ley. La deferencia hacia el Ejecutivo central habría llegado al punto de admitir justificaciones genéricas o tautológicas, mientras que el rigor hacia los gobiernos autonómicos exige una motivación exhaustiva que, en el caso balear, se ha demostrado insuficiente.

Esta asimetría resulta especialmente problemática cuando se considera que los decretos-leyes del Gobierno central, por su mayor alcance territorial y por su incidencia en el conjunto del ordenamiento, deberían estar sometidos a un control más intensivo, no más relajado. La lógica de la distribución de competencias y del principio de autonomía local aconsejaría que los gobiernos autonómicos dispusieran de mayor margen de maniobra para resolver situaciones urgentes en su ámbito territorial, siempre que no afecten a competencias estatales. El Tribunal, según la crítica de Macías, habría invertido esta lógica, generando una situación de desprotección de los ciudadanos de las comunidades autónomas frente a situaciones de necesidad acreditada.

Momento en el que José María Macías juró su cargo de vocal del Consejo General del Poder Judicial en enero de 2015. (Imagen: Casa Real)

La función garantista en tiempos de polarización

El voto particular de José María Macías debe leerse en el contexto de una creciente polarización política que afecta también al Tribunal Constitucional. La renovación parcial de su composición, el origen político de los magistrados, las mayorías fluctuantes en sus decisiones, son elementos que han contribuido a una percepción pública del Tribunal como órgano politizado. La denuncia de un doble rasero, formulada desde el propio seno del Tribunal, alimenta esta percepción y plantea interrogantes sobre la capacidad del órgano de garantías para mantenerse al margen de las disputas partidistas.

Sin embargo, la crítica de Macías no puede reducirse a una manifestación de posicionamiento político. El magistrado articula su argumentación en términos jurídicos, invocando la doctrina constitucional y la práctica del propio Tribunal para sostener su tesis de la deferencia desbordante. La referencia reiterada a la necesidad de preservar el control externo, la denuncia de su transformación en control aparente, la exigencia de examen de la conexión racional entre la medida y la situación que la justifica, son todas ellas argumentaciones que responden a una concepción técnica de la función constitucional.

La introspección que propone el título de estas reflexiones no es, por tanto, una mera referencia retórica. El voto de Macías constituye un ejercicio de reflexividad institucional, un llamamiento al Tribunal para que examine su propia práctica y corrija las tendencias que la desvían de su función garantista. La denuncia del doble rasero no busca la confrontación entre sectores del Tribunal, sino la restauración de un estándar uniforme de control que preserve la credibilidad del órgano y la eficacia de la Constitución como norma suprema.

Perspectivas de evolución jurisprudencial

La situación descrita por José María Macías plantea la cuestión de si el Tribunal Constitucional está en condiciones de revertir la dinámica que el magistrado denuncia. La dependencia de la renovación de la composición del Pleno, la influencia del contexto político en las decisiones de los magistrados, la presión social sobre el Tribunal en momentos de crisis, son factores que dificultan una evolución autónoma de la jurisprudencia. Sin embargo, la formulación pública de estas críticas desde el propio seno del Tribunal constituye un elemento de presión interna que puede contribuir a la reflexión colectiva sobre el rumbo institucional.

La alternativa, según la advertencia implícita en el voto de Macías, es la progresiva pérdida de legitimidad del Tribunal como órgano de garantías. Cuando los ciudadanos perciben que la Constitución se aplica de manera desigual según la procedencia de la norma impugnada, la confianza en el Derecho se erosiona y la obediencia a las decisiones judiciales se convierte en una mera cuestión de oportunidad, no de convicción. El doble rasero denunciado por el magistrado no es, en última instancia, un problema técnico de coherencia doctrinal, sino una cuestión de Estado que afecta a la pervivencia misma del modelo constitucional español.

La denuncia de José María Macías, formulada con la contundencia que permite la investidura de magistrado del Tribunal Constitucional, constituye una invitación a la sociedad española para que examine con atención la evolución de su órgano de garantías. La obsequiosa deferencia hacia el Ejecutivo central y el rigor extremo hacia los gobiernos autonómicos son fenómenos observables que, si se confirman, requerirán una respuesta institucional que restaure la igualdad en la aplicación de la Constitución. El voto particular del magistrado, lejos de ser una anécdota procesal, se presenta como un documento de notable valor para la comprensión de los desafíos que enfrenta el constitucionalismo español en el presente.