Lo malo de hablar con ligereza de una expropiación legislativa por Maricarmen

Hay palabras que, por su peso específico en el lenguaje jurídico, deberían pronunciarse con cuidado. “Expropiación” es una de ellas. En el debate público, sin embargo, se ha instalado la costumbre de invocarla como si fuera un instrumento neutro, disponible para cualquier finalidad que el legislador considere loable. Se dice que el artículo 33.3 de la Constitución Española (CE) permite privar de bienes “por causa justificada de utilidad pública o interés social”, y con esa referencia parece quedar todo dicho. Como si la norma constitucional fuera una puerta abierta a cualquier decisión política que se presente bajo el manto del interés general.

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Quienes trabajan con el Derecho saben que no es así. La expropiación es una institución de garantía, no una simple facultad de ablación patrimonial. Su regulación constitucional no existe para facilitar la actuación del poder público, sino para encauzarla y limitarla. Cada uno de los requisitos que el artículo 33.3 CE impone —causa justificada, indemnización correspondiente, conformidad con las leyes— responde a la desconfianza histórica frente al poder expropiatorio, a la memoria de épocas en las que la privación de bienes se hacía sin más trámite que la voluntad del gobernante.

Cuando se reclama la expropiación de la vivienda de Maricarmen como solución obvia, se está pasando por alto esa dimensión garantista. Y no se trata de un detalle menor. Una expropiación legislativa —es decir, acordada directamente por una norma con rango de ley— no es una medida administrativa ordinaria. Es una intervención del legislador en el ámbito de la Administración, una decisión singular adoptada al margen del procedimiento común. Sus implicaciones constitucionales son considerables, y el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre ellas en términos que conviene recordar.

La expropiación como institución de garantía

La Ley de Expropiación Forzosa de 1954 define la expropiación en su artículo 1 como “cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueren las personas o Entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente”. La definición es amplia, ciertamente, pero esa amplitud no debe confundirse con laxitud en las condiciones de ejercicio. El artículo 33.3 de la Constitución establece que “nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes”.

(Imagen: Sindicato de Inquilinas e Inquilinos de Madrid)

El Tribunal Constitucional ha leído ese precepto como una garantía de triple dimensión. En su sentencia 166/1986, relativa a la expropiación del grupo Rumasa, el Tribunal identificó tres garantías constitucionales de la expropiación: la causa expropiandi, la indemnización y el procedimiento. La primera exige que exista una finalidad de utilidad pública o interés social que legitime la privación. La segunda impone que el expropiado reciba una compensación económica equivalente al valor del bien. La tercera requiere que la expropiación se lleve a cabo conforme al procedimiento legalmente establecido.

En la sentencia del Tribunal Constitucional 111/1983, de 2 de diciembre, se abordó precisamente el problema de la expropiación legislativa por Real Decreto-ley. La sentencia desestimó el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra el Real Decreto-ley 2/1983, que había ordenado la expropiación del grupo Rumasa, pero lo hizo con una argumentación que merece ser examinada con atención. El Tribunal sostuvo que “la cláusula restrictiva del artículo 86.1 de la Constitución debe ser entendida de modo tal que ni reduzca a la nada el Decreto-ley, que es un instrumento normativo previsto por la Constitución, ni permita que por Decreto-ley se regule el régimen general de los derechos, deberes y libertades del Título I, ni dé pie para que por Decreto-ley se vaya en contra del contenido o elementos esenciales de alguno de tales derechos”.

Esa doctrina, formulada en el contexto de una expropiación legislativa de enormes proporciones, contiene una advertencia que no debería pasarse por alto. El Tribunal no dijo que cualquier expropiación legislativa sea constitucionalmente admisible. Dijo que el Decreto-ley puede incidir en el derecho de propiedad siempre que no regule su régimen general ni afecte a su contenido esencial. Y añadió algo que resulta especialmente relevante: el Tribunal examinó si la medida expropiatoria respetaba los “principios generales expropiatorios inferibles del concepto constitucional de expropiación”, que identificó como la causa expropiandi, la indemnización y la legalidad.

La excepcionalidad como condición

La sentencia 111/1983 no declaró que las expropiaciones legislativas sean un instrumento ordinario. Al contrario, subrayó su carácter excepcional. El Tribunal describió la expropiación de Rumasa como “una acción bien singularizada de intervención en una situación excepcional que, presentándose con caracteres definidos de riesgo con potencialidad de desestabilización del sistema financiero, reclamaba una acción de los poderes públicos”. Y añadió que “la excepcionalidad de la situación creada, comprometedora de la estabilidad del sistema financiero, según el juicio de las autoridades económicas, no autoriza a compartir temores por la extensión de la técnica utilizada a otras situaciones, bien ajenas a la excepcionalidad de la que ahora tratamos”.

Esta afirmación es crucial. El Tribunal Constitucional no validó la expropiación legislativa como un mecanismo disponible para cualquier situación que el Gobierno considere urgente. La validó porque concurría una situación de crisis financiera sistémica, acreditada mediante informes técnicos del Banco de España, que amenazaba con desestabilizar el conjunto del sistema financiero español. La excepcionalidad no era una etiqueta retórica: era una condición constitucional sin la cual la medida no habría sido admisible.

¿Puede decirse lo mismo de una situación de vulnerabilidad residencial? Sin duda, el desahucio de una persona mayor constituye un drama humano que merece respuesta. Pero la pregunta jurídica no es si el problema es grave —lo es—, sino si la gravedad del problema justifica apartarse del procedimiento expropiatorio común y acudir a una ley singular. El Tribunal Constitucional ha sido claro al respecto: las leyes expropiatorias singulares “sólo pueden promulgarse en situaciones excepcionales que revistan especial urgencia y gravedad”. No basta con que exista un problema; es necesario que ese problema tenga una dimensión que haga inviable o inadecuada la utilización de los instrumentos ordinarios.

(Imagen: TC)

La proporcionalidad y la elección de los bienes

La sentencia del Tribunal Constitucional 48/2005, relativa a la expropiación legislativa acordada por el Parlamento de Canarias para ampliar su sede, contiene enseñanzas que deberían tenerse presentes. En aquel caso, el Tribunal Constitucional declaró inconstitucional el artículo 1 de la Ley 2/1992, que declaraba la utilidad pública y concretaba los bienes a expropiar. El razonamiento fue el siguiente: los inmuebles elegidos eran idóneos para el fin perseguido, pero no eran los únicos que permitían alcanzarlo. Existían otros colindantes que también podrían haber servido. Y la ley no ofrecía ninguna justificación sobre por qué se habían seleccionado unos y no otros.

El Tribunal concluyó que esa falta de motivación, unida a la imposibilidad de que los afectados pudieran discutir en sede judicial la elección de los bienes —precisamente porque la decisión provenía de una ley—, determinaba que la medida no superara el juicio de necesidad inherente al principio de proporcionalidad. En términos más llanos: si vas a expropiar, tienes que explicar por qué expropias precisamente eso y no otra cosa. Y si no lo explicas, la expropiación no es proporcionada.

Esta exigencia de motivación no es un formalismo. Responde a una lógica elemental. La expropiación es una privación forzosa de derechos. Quien la sufre tiene derecho a saber por qué ha sido elegido, y a poder discutirlo ante un juez. Cuando la decisión proviene de una ley, esa posibilidad de discusión se difumina, porque el ciudadano no puede impugnar directamente una norma con rango de ley. De ahí que el Tribunal exija una justificación especialmente rigurosa: precisamente porque las garantías procedimentales se reducen, la motivación debe compensar esa reducción.

(Imagen: E&J)

La cuestión de la indemnización

No puede pasarse por alto el problema de la indemnización. La expropiación exige el pago de un justiprecio que, conforme al artículo 33.3 de la Constitución, debe ser “correspondiente”. El Tribunal Constitucional ha precisado que esa correspondencia implica un “proporcional equilibrio entre el valor del bien o derecho expropiado y la cuantía de la indemnización ofrecida” (Sentencia 166/1986). No se trata de una cantidad simbólica, sino de una compensación económica real.

En un mercado inmobiliario como el actual, el justiprecio de una vivienda en una zona tensionada puede ser muy elevado. Y no se trata sólo del valor de mercado del inmueble: la Ley de Expropiación Forzosa añade un 5% en concepto de premio de afección, precisamente porque la privación forzosa de un bien que el titular no desea vender comporta un perjuicio adicional. Quien propone la expropiación como solución debería explicar de dónde saldrá ese dinero, y si está dispuesto a asumir el coste político de pagar a un particular —en este caso, a una sociedad mercantil— una cantidad que podría ser considerable.

La cuestión se complica si se atiende a la naturaleza del expropiado. En el caso de Rumasa, el Tribunal Constitucional aceptó que la expropiación se dirigiera contra los accionistas del grupo, que eran quienes controlaban la gestión. Pero en el caso que nos ocupa, el propietario es una sociedad cuyo negocio consiste, precisamente, en la explotación de activos inmobiliarios. La expropiación afectaría a su patrimonio, y la indemnización debería compensar ese perjuicio. No hay aquí una “función social” incumplida que justifique un trato diferencial: hay un propietario que ejerce sus derechos conforme a la ley, y al que se privaría de ellos por una decisión política.

(Imagen: Sindicato de Inquilinas e Inquilinos de Madrid)

La intervención como alternativa

La sentencia del Tribunal Constitucional 111/1983 ofrece otra enseñanza relevante. La Abogacía del Estado, al defender la constitucionalidad del Real Decreto-ley 2/1983, distinguió entre las “normas de expropiación” y las “normas de intervención” contenidas en la norma. Sostuvo que, en muchos casos, las medidas de intervención —suspensión de facultades de los órganos sociales, toma de posesión de las sociedades, cierre temporal de oficinas— eran necesarias para alcanzar resultados que la mera expropiación de las acciones no podría asegurar por sí sola.

El Tribunal aceptó esa distinción y validó la concurrencia de ambos tipos de medidas. Pero lo que interesa destacar aquí es la lógica subyacente: la expropiación no es el único instrumento disponible, ni necesariamente el más adecuado, para hacer frente a situaciones de crisis. En el ámbito de la vivienda, existen medidas menos lesivas que la privación definitiva de la propiedad: subvenciones al alquiler, ayudas directas, mediación entre arrendador e inquilino, ejercicio de derechos de tanteo y retracto, o incluso la expropiación temporal del uso de la vivienda, que priva al propietario de la facultad de uso durante un período determinado pero no de la titularidad.

El principio de proporcionalidad exige que, antes de acudir a la medida más restrictiva, se agoten las alternativas menos lesivas. El Tribunal Constitucional lo ha recordado en múltiples ocasiones: la medida debe ser “necesaria en tanto no exista otra medida que resulte menos lesiva para la consecución del fin con igual eficacia”. Quien propone la expropiación como primera solución debería demostrar que ninguna de esas alternativas funcionaría. Y esa demostración no es sencilla.

(Imagen: Sindicato de Inquilinas e Inquilinos de Madrid)

Reflexión final

Lo que está en juego en el debate sobre la expropiación de la vivienda de Maricarmen no es sólo la suerte de una persona concreta, por dramática que sea su situación. Está en juego la coherencia de un sistema de garantías que ha costado mucho construir. La expropiación forzosa es un instrumento poderoso, y como todo instrumento poderoso, exige un manejo cuidadoso. Usarla con ligereza, invocarla como solución obvia a problemas complejos, no sólo es jurídicamente arriesgado. Es una falta de respeto a una institución que existe, precisamente, para que el poder público no actúe sin justificación cuando priva a alguien de lo que es suyo.

La sentencia del Tribunal Constitucional 111/1983 validó una expropiación legislativa de enormes proporciones porque concurrían circunstancias verdaderamente excepcionales, acreditadas con informes técnicos y sometidas al debate parlamentario. No sentó la doctrina de que cualquier expropiación legislativa sea admisible. Al contrario, dejó claro que la excepcionalidad es una condición constitucional, no una etiqueta retórica. Y advirtió que las medidas expropiatorias deben respetar los principios generales de la institución, so pena de desnaturalizarla.

Hablar de expropiación con ligereza es, en el fondo, olvidar que el Derecho no está para hacer fácil lo difícil, sino para hacer justo lo necesario.

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