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Legislación

Se modifica el Código Penal para transponer Directivas de la Unión Europea en los ámbitos financiero y de terrorismo, y abordar cuestiones de índole internacional

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Ley Orgánica 1/2019, de 20 de febrero, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, para transponer Directivas de la Unión Europea en los ámbitos financiero y de terrorismo, y abordar cuestiones de índole internacional.

La presente ley orgánica tiene por objeto la transposición a nuestro ordenamiento interno de la Directiva 2014/57/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, sobre las sanciones penales aplicables al abuso de mercado, la Directiva 2017/541/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, relativa a la lucha contra el terrorismo y la Directiva (UE) 2017/1371 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2017, sobre la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión a través del Derecho penal, así como el perfeccionamiento de la transposición de la Directiva 2014/62/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, relativa a la protección penal del euro y otras monedas frente a la falsificación. También se modifica el Código Penal para completar el régimen de prevención y persecución del delito de tráfico de órganos humanos adaptándolo a las previsiones contenidas en el Convenio del Consejo de Europa sobre la lucha contra el tráfico de órganos humanos que se abrió a la firma en Santiago de Compostela el 25 de marzo de 2015. Finalmente, se completa la regulación de los delitos de corrupción de acuerdo con las directrices del Grupo de Estados Contra la Corrupción (GRECO). En definitiva, la presente ley orgánica responde a los objetivos de transponer las directivas con incidencia en materia penal pendientes y de abordar cuestiones internacionales también de naturaleza penal.

En el caso de la Directiva 2014/57/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, sobre las sanciones aplicables al abuso de mercado, la Comisión Europea inició el procedimiento formal de infracción 2016/627, cuyo estado avanzado exige la adaptación inmediata a dicha directiva de nuestro ordenamiento. La transposición de la Directiva 2014/57/UE contempla tres tipos penales diferenciados en la línea seguida por la propia directiva, que exige que los Estados miembros tipifiquen como infracciones penales, al menos en los casos graves y cuando se hayan cometido intencionalmente, las operaciones con información privilegiada, incluyendo la recomendación o inducción a otra persona a realizar operaciones con información privilegiada; la comunicación ilícita de información privilegiada; y la manipulación de mercado, en los términos que se especifican en sus artículos 3 a 5. Todo ello con el fin de garantizar, en primer término, la integridad de los mercados financieros de la Unión y de aumentar, en un segundo plano, la protección de los inversores y la confianza en esos mercados. Además, exige la consideración como infracciones penales de los actos de incitación, complicidad y tentativa de las indicadas operaciones, e igualmente la responsabilidad de las personas jurídicas en relación con la comisión de tales hechos delictivos. La referida directiva forma parte del paquete integrado también por el Reglamento (UE) 596/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, sobre el abuso de mercado, el cual ha sido completado por dos normas derivadas: el Reglamento Delegado (UE) 2016/522 de la Comisión, de 17 de diciembre de 2015, en lo que respecta a la exención relativa a determinados bancos centrales y organismos públicos de terceros países, los indicadores de manipulación de mercado, los umbrales de divulgación, la autoridad competente para las notificaciones de retrasos, la autorización de negociación durante periodos limitados y los tipos de operaciones de notificación obligatoria realizadas por los directivos; y el Reglamento Delegado (UE) 2016/957 de la Comisión, de 9 de marzo de 2016, en lo que respecta a las normas técnicas de regulación aplicables a los mecanismos, sistemas y procedimientos apropiados, así como a las plantillas de notificación, que deben utilizarse para prevenir, detectar y notificar prácticas abusivas u órdenes u operaciones sospechosas. Los artículos 284 y 285 del Código Penal ya sancionaban, con anterioridad a la aprobación de la Directiva 2014/57/UE, conductas concretas de actuación delictiva por utilización de información privilegiada y manipulación de mercado, pero no abarcaban todos los supuestos específicamente referidos en la norma europea, que ahora deben sancionarse de forma expresa para cumplir con las exigencias del principio de legalidad penal. Se opta por unos tipos penales que, en las conductas de mayor gravedad de manipulación de mercado y realización de operaciones con información privilegiada, se configuran como delitos graves. El bien jurídico protegido no se configura tanto en atención al contenido patrimonial o al propio orden socioeconómico, como a la integridad de los mercados y la confianza de los inversores que actúan en ellos. La transposición de esta directiva requiere de una modificación específica del Código Penal, a fin de ajustar el contenido de sus artículos 284 y 285 a las previsiones de aquella norma, así como para incorporar un precepto que extienda, en los términos de esta directiva, el alcance conceptual de aquellos preceptos. La modificación que se efectúa en el artículo 284 del Código Penal incorpora, en los medios comisivos, la utilización de artificios y el empleo de las tecnologías de la información para la alteración de precios; en el objeto de protección, los contratos de contado sobre materias primas relacionadas con instrumentos financieros y los índices de referencia y, en la punición, un incremento de las sanciones para cumplir con las exigencias de la directiva. Además, se prevé una agravación específica para los supuestos en que el autor del hecho fuera trabajador o empleado de una empresa de servicios de inversión, una entidad de crédito, una autoridad supervisora o reguladora, o una entidad rectora de mercados regulados o centros de negociación.

La reforma del artículo 285 del Código Penal vigente es más amplia. Se tipifican nuevas formas de comisión del hecho delictivo; se especifican los supuestos en que legalmente se entiende que una persona tiene acceso reservado a la información privilegiada; y se añade también una agravación específica para el caso de que el responsable del hecho fuera trabajador o empleado de una empresa de servicios de inversión, entidad de crédito, autoridad supervisora o reguladora, o entidades rectoras de mercados regulados o centros de negociación. Adicionalmente, se incorporan en el Código Penal tres nuevos preceptos: el artículo 285 bis para tipificar la comunicación ilícita de información privilegiada cuando ponga en peligro la integridad del mercado o la confianza de los inversores; el artículo 285 ter para remitir, con pleno respeto del principio de legalidad, los contenidos conceptuales (instrumentos financieros, contratos, conductas, operaciones y órdenes previstos) a la normativa europea y española en materia de mercado e instrumentos financieros y el artículo 285 quater para establecer de manera expresa la punición de los actos de proposición, conspiración y provocación a los tres delitos mencionados. También se reordena el reproche a los actos cometidos por una persona jurídica, cuando se declare la responsabilidad penal de ésta, en consonancia con la gravedad de las conductas de la persona física. Por el contrario, el cumplimiento de las demás previsiones contenidas en la directiva no requiere de otras modificaciones del Código Penal. Así, para la punición de los hechos, cuando se realicen en grado de tentativa, se dispone de la expresa previsión de los artículos 16 y 62 de este Código; la sanción de los actos de inducción a cometer aquellas infracciones está también prevista en el artículo 28 del mismo cuerpo legal; y el castigo de los actos de complicidad en tales comportamientos ilícitos se articula igualmente en el sistema legal vigente a través de los artículos 29 y 63 del Código Penal. Del mismo modo, el vigente artículo 288 de esta misma norma también prevé, en el sentido requerido por la directiva, la responsabilidad penal de las personas jurídicas por la comisión de los indicados hechos delictivos, aplicándose, en virtud de las previsiones del artículo 31 bis, a los supuestos requeridos por la norma europea. No obstante, se ha efectuado una modificación puntual de aquel precepto, para equiparar las sanciones establecidas en los casos previstos en los artículos 284 y 285 del Código Penal.

La transposición de la Directiva 2017/541/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, relativa a la lucha contra el terrorismo, requiere ajustar la legislación penal a las previsiones de aquella norma, pues, a pesar de que la Ley Orgánica 2/2015, de 30 de marzo, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, en materia de delitos de terrorismo, se adelantó notablemente al contenido de la directiva, algunos puntos divergen, lo que obliga a introducir ligeros ajustes. Así, el artículo 15.3 de la Directiva 2017/541/UE impone una pena máxima a los dirigentes de una organización o grupo terrorista superior a la regulación actual, que exige una modificación del artículo 572 del Código Penal. Igualmente, se introduce una modificación en cuanto a la pena de inhabilitación, que pasa a ser absoluta, para evitar la antinomia producida con el artículo 55 del Código Penal y en consonancia con lo dispuesto en el artículo 579 bis, introducido por la Ley Orgánica 2/2015, de 30 de marzo. Del mismo modo, la directiva, en su artículo 12 apartado c) obliga a incluir entre los delitos terroristas la falsedad documental, que no estaba previsto en el artículo 573 del Código Penal. Por otro lado, el viaje con fines terroristas tiene una regulación mucho más amplia en la Directiva 2017/541/UE que el fijado en la Resolución 2178 (2014) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas que inspiró la Ley Orgánica 2/2015, de 30 de marzo, al no exigir que el viaje tenga por destino un territorio controlado por terroristas. Por último, se extiende la responsabilidad penal de las personas jurídicas a la comisión de cualquier tipo de delito de terrorismo, que sólo se preveía hasta ahora para los delitos de financiación del terrorismo.

La Directiva (UE) 2017/1371 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2017, sobre la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión a través del Derecho penal, supone la regulación armonizada de estos fraudes, así como la penalización de otras conductas íntimamente vinculadas con los mismos: el blanqueo de capitales, el cohecho y la malversación. La primera regulación de esta materia se produjo en nuestro ordenamiento al amparo del Convenio relativo a la protección de intereses financieros de las Comunidades Europeas, firmado el 26 de julio de 1995, y tuvo su reflejo en el texto original del Código Penal vigente. Dicho convenio y sus protocolos adicionales se sustituyen por la meritada directiva. Una de las primeras novedades que aporta la directiva es el aumento de la cuota defraudada para establecer la infracción penal contra la Hacienda de la Unión Europea, a cuyo efecto se han adaptado los correspondientes artículos. Igualmente, y para dar solución a problemas concursales que en la práctica se producían en la aplicación de los artículos 306 y 308, se ha optado por una regulación conjunta. Una de las novedades introducidas por la directiva y que prevé el artículo 4.4.b) es la ampliación del concepto de funcionario público que debe tenerse en cuenta en los delitos de cohecho y malversación. La nueva definición es más expansiva que las reguladas en anteriores directivas y excede del concepto previsto en el artículo 427 del Código Penal, que precisamente establecía la definición de los funcionarios extranjeros y de la Unión Europea para los delitos de cohecho. En los términos del texto a transponer, se introduce un nuevo artículo 435 bis que sirve como base para extender la responsabilidad de estos funcionarios en el ámbito de la directiva, también en relación con el delito de malversación, para cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la norma europea de manera completa. A su vez, la directiva exige que sea punible cualquiera de los delitos previstos en ella, incluido el delito de malversación, cuando sea cometido por una persona jurídica. Por ello, sin perjuicio de las excepciones del artículo 31 quinquies del Código Penal, se establece también la responsabilidad de las personas jurídicas en el delito de malversación –único tipo penal de los regulados en la directiva que no lo admitía en nuestro ordenamiento– a aquellas personas jurídicas que por cualquier motivo gestionen recursos públicos o de cualquier otro modo estén encargados del erario público. V Resulta necesario perfeccionar la transposición de la Directiva 2014/62/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, relativa a la protección penal del euro y otras monedas frente a la falsificación. En este sentido, se hace preciso, por un lado, ampliar el abanico de sanciones que se pueden imponer a las personas jurídicas cuando éstas sean responsables penales de este tipo de hechos delictivos. Asimismo, es conveniente mejorar la redacción del artículo 387 del Código Penal para aquellos casos en los que se anticipa la protección penal de la moneda a las fases previas a su puesta oficial en circulación, y ello con la finalidad de otorgar a la redacción del precepto una mayor concreción técnica y obtener así una mayor seguridad jurídica. Y, finalmente, también es recomendable ampliar la protección penal del euro y de cualquier moneda extranjera cuando la falsificación afecte en general a las fronteras de la Unión Europea y no solo a las de nuestro país.

Con la presente reforma del artículo 156 bis se completa el régimen de prevención y persecución del delito de tráfico de órganos humanos, que constituye una grave violación de los derechos fundamentales de las personas y atenta gravemente contra bienes jurídicos como la vida, la integridad física y la dignidad humana, además de suponer una gran amenaza para la salud pública. Para ello, se adapta dicho régimen a las previsiones contenidas en el Convenio del Consejo de Europa sobre la lucha contra el tráfico de órganos humanos, abierto a la firma en Santiago de Compostela el 25 de marzo de 2015. Cierto es que, gracias a unos robustos controles que imponen los principios de voluntariedad, altruismo, confidencialidad, ausencia de ánimo de lucro y gratuidad, nuestro país ha sido y continúa siendo un referente normativo en Europa e Iberoamérica desde que se promulgó la vigente ley sobre la materia, la Ley 30/1979, de 27 de octubre, sobre extracción y trasplante de órganos, que encuentra desarrollo en el Real Decreto 1723/2012, de 28 de diciembre, por el que se regulan las actividades de obtención, utilización clínica y coordinación territorial de los órganos humanos destinados al trasplante y se establecen requisitos de calidad y seguridad, mediante la que se transpuso la Directiva 2010/53/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de julio de 2010, sobre normas de calidad y seguridad de los órganos humanos destinados al trasplante. Sin embargo, a fin de preservar este estado y ante la constatación de riesgos crecientes, tales como la proliferación de grupos de delincuencia organizada de carácter transnacional que hacen uso de la violencia, el engaño o las amenazas, o aprovechan situaciones de precariedad del supuesto donante para adquirir altos beneficios, ha de fortalecerse un sistema cuyas quiebras, a la postre, atentarían contra la confianza en el mismo de la población en su conjunto, base del éxito de esta regulación. En armonización por tanto con las previsiones del convenio de referencia, se procede así a una más clara delimitación de las conductas típicas, se agravan las penas en supuestos de especial reproche y se explicitan los supuestos de actuación de organización o grupo criminal de forma análoga al tratamiento en estos supuestos del delito de trata de seres humanos, incluyendo, además, la agravante de reincidencia internacional.

El Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO) fue constituido en 1999 por el Consejo de Europa en aras a asegurar el cumplimiento de los Estados miembros de dicho grupo con los parámetros de anticorrupción a todos los niveles, con el objetivo de mejorar la capacidad de sus miembros en la lucha contra la corrupción a través de un proceso dinámico, ayudando a identificar las deficiencias que puedan existir. España, en su firme compromiso de lucha contra la corrupción, ha colaborado permanentemente con el GRECO en este proceso mutuo de búsqueda de medidas. Como resultado de este proceso, en la Tercera Ronda de evaluación realizada por dicho grupo se detectaron algunas omisiones en las reformas operadas por la Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, que podían suponer una limitación a los operadores jurídicos para poder llevar a cabo esta lucha. Del análisis realizado quedaban dudas sobre si alguna de las conductas de corrupción en el ámbito privado, recogidas en la Sección 4.ª del Capítulo XI del Título XIII del Libro II del Código Penal, sobre los delitos de corrupción en los negocios, podría quedar excluida si no se describían en determinados términos. También se consideró que procedía revisar la corrupción de jurados y árbitros para asegurar su incriminación, no sólo cuando actuaran en ejercicio de funciones públicas, sino también cuando operaran como colaboradores para realizar esas funciones o desempeñaran funciones privadas, tanto en el aspecto activo como en el pasivo. Por último, se destacó que la definición de funcionarios públicos extranjeros prevista en el artículo 427 del Código Penal no era aplicable en los casos en que el delito cometido por éstos fuera el de tráfico de influencias, por lo que se hacía necesaria una precisión concreta respecto de la responsabilidad de tales funcionarios extranjeros que pudieran cometer los delitos del Capítulo VI del Título XIX de la parte especial del Código Penal; precisión que ahora se introduce en el artículo 431. Con la presente reforma, se solucionarían esas grietas detectadas en la regulación de nuestro ordenamiento, conforme a los criterios del GRECO.