La CNMC enciende su potestad disciplinaria a la luz del apagón
Un año después, la investigación cobra forma sancionadora
(Imagen: E&J)
La CNMC enciende su potestad disciplinaria a la luz del apagón
Un año después, la investigación cobra forma sancionadora
(Imagen: E&J)
La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) ha dado un paso decisivo en la investigación del apagón que sumió a la península ibérica en la oscuridad el 28 de abril de 2025, afectado a más de 50 millones de personas en España, Portugal y Andorra.
El organismo regulador ha incoado una veintena de expedientes sancionadores contra Red Eléctrica y las principales compañías del sector, entre ellas Iberdrola, Endesa, Naturgy y Repsol, por presuntos incumplimientos de la Ley del Sector Eléctrico.
La CNMC ya había avanzado previamente que había detectado «diversos indicios de incumplimiento» como resultado de sus pesquisas, algunos de ellos mantenidos durante periodos prolongados de tiempo, que habrían afectado al funcionamiento del sistema eléctrico y podrían ser constitutivos de infracciones administrativas. Lo que entonces era una declaración de intenciones se ha concretado ahora en la apertura formal de procedimientos sancionadores, publicada en la página web del regulador al cierre del mercado bursátil.
Lo anterior me sugiere que la CNMC ha sido consciente del impacto que su anuncio podía tener en la cotización de las empresas afectadas. Por eso, aunque las compañías recibieron la notificación a primera hora de la mañana, la identidad de las expedientadas no trascendió hasta después del cierre de la Bolsa, una cautela que revela la sensibilidad del regulador ante las posibles consecuencias financieras de su actuación.
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(Imagen: CNMV)
Un expediente «muy grave» para el operador del sistema
Red Eléctrica de España, la empresa que gestiona la red de transporte y opera el sistema eléctrico, se enfrenta al único expediente calificado como «infracción muy grave» de todos los incoados. El procedimiento se sustancia al amparo del artículo 64.25 de la Ley del Sector Eléctrico, que sanciona el incumplimiento por parte del operador del sistema de sus funciones cuando ello derive en perjuicio para el sistema o los demás sujetos.
La investigación se centra en cuatro funciones específicas del operador, recogidas en el artículo 30.2 de la misma ley. Entre ellas figura la obligación de programar el funcionamiento de las instalaciones de producción eléctrica «de acuerdo con el resultado de la casación de las ofertas» y gestionar los servicios de ajuste precisos «para garantizar los criterios de fiabilidad y seguridad». También se incluye la obligación de impartir las instrucciones necesarias para la correcta operación del sistema.
La compañía filial de Redeia ya ha anunciado que analizará el acuerdo de incoación y «ejercerá cuantas acciones proceda en su defensa». Fuentes de Red Eléctrica han recordado que el expediente se halla en una fase muy inicial y que la existencia de indicios «no significa que se haya probado la comisión de infracción alguna», sino que habrá que esperar al resultado de la tramitación.
Las generadoras, expedientadas por infracciones graves
El resto de la veintena de expedientes se reparte entre las grandes empresas generadoras, todas ellas calificadas como infracciones «graves» del artículo 65.8 de la Ley del Sector Eléctrico. La distribución es la siguiente: cinco expedientes para Iberdrola Generación, otros cinco para Endesa Generación, y otros cinco para el grupo Naturgy, de los cuales tres corresponden a Naturgy Ciclos Combinados y dos a Naturgy Generación.
Además, la CNMC ha abierto un expediente a Repsol Generación Eléctrica, dos a la Asociación Nuclear Ascó-Vandellós II —de la que forman parte Endesa e Iberdrola— y otro a Bahía de Bizkaia Electricidad, una central de ciclo combinado participada por la suiza Gunvor (75%) y el Ente Vasco de la Energía (25%).
Las infracciones graves imputadas a las generadoras se refieren al incumplimiento de los artículos 64.15, 64.16 y 64.17 de la ley, que obligan a mantener las instalaciones en adecuadas condiciones y a no proceder al cierre temporal sin la necesaria autorización. La calificación como «graves» y no como «muy graves» se debe a que, según la CNMC, en estos casos no concurren circunstancias de «riesgo de garantía del suministro o daño grave».
(Imagen: REE)
El origen multifactorial como telón de fondo
La CNMC se ha apresurado a matizar que la apertura de estos expedientes «no implica, por sí misma, la atribución del origen o causa del apagón a las empresas afectadas». El regulador insiste en que el incidente respondió a un «origen multifactorial», una conclusión que ya habían alcanzado los informes previos del Gobierno y del panel de expertos europeos.
El informe final de la Red Europea de Gestores de Redes de Transporte de Electricidad, elaborado por un panel de 49 especialistas, describe el apagón como «el más grave en más de dos décadas en Europa» y señala que se produjo por un aumento rápido e incontrolado de la tensión, que provocó la pérdida de control del sistema y la posterior desconexión en cascada de la generación.
El análisis europeo no se limita a describir el fenómeno físico, sino que identifica deficiencias concretas en la gestión de Red Eléctrica, como el control manual de componentes críticos para la tensión y la falta de supervisión en tiempo real. También apunta a las grandes eléctricas por la insuficiencia de los generadores convencionales, que cubrieron menos de tres cuartas partes de las demandas de potencia reactiva cuando el sistema más lo requería.
El debate sobre la relación de los expedientes con el apagón
Uno de los aspectos más controvertidos de la actuación de la CNMC es el alcance real de los expedientes abiertos a las empresas generadoras. Según la información facilitada por el regulador, el único procedimiento que puede considerarse estrictamente relacionado con la causalidad del apagón es el de Red Eléctrica. El resto de los expedientes hacen referencia a la investigación del funcionamiento ordinario de distintas centrales, especialmente nucleares e hidráulicas, durante un periodo de dos años.
Hay que reseñar que esta distinción no es baladí. Las infracciones graves imputadas a las generadoras no derivan necesariamente de su comportamiento el día del apagón, sino de incumplimientos detectados en su operativa habitual que, en opinión de la CNMC, afectaron al funcionamiento del sistema eléctrico. El regulador habla de indicios mantenidos «durante periodos prolongados de tiempo», lo que sugiere una problemática estructural más que una respuesta puntual a la emergencia.
Entiendo que esta matización tiene importantes consecuencias prácticas. Si finalmente se demuestra que los incumplimientos de las generadoras no tuvieron relación directa con el desencadenamiento del apagón, las sanciones que pudieran imponerse se fundamentarían en una responsabilidad distinta, quizá menos grave desde el punto de vista causal, aunque igualmente relevante desde el normativo.
(Imagen: E&J)
Las cuantías económicas en juego
Las sanciones económicas que podrían imponerse en estos procedimientos son de considerable entidad. Para la infracción «muy grave» atribuida a Red Eléctrica, la multa puede alcanzar hasta los 60 millones de euros. En el caso de las infracciones «graves» imputadas a las generadoras, las sanciones se sitúan en una horquilla de entre 600.001 y 6.000.000 de euros.
La CNMC ha establecido unos plazos máximos de tramitación que varían entre los 9 y los 18 meses en función de la gravedad de la infracción. Durante este tiempo, las empresas afectadas podrán formular alegaciones y proponer la práctica de las pruebas que estimen procedentes en su defensa. El resultado final de la investigación no está prejuzgado por la mera incoación de los expedientes, y todo apunta a que el procedimiento se prolongará durante varios meses.
La elección del momento de publicación —viernes por la tarde, tras el cierre de los mercados— ha sido interpretada como una estrategia para minimizar el impacto en la cotización de las empresas afectadas. Aunque las compañías recibieron la notificación por la mañana, la CNMC esperó a que concluyera la sesión bursátil para hacer pública la lista de expedientadas, una cautela habitual en estos casos que busca evitar distorsiones en el mercado.
Las reacciones de las empresas y el contexto político
Red Eléctrica ha sido la primera en reaccionar públicamente. La compañía ha anunciado que presentará alegaciones y ejercerá cuantas acciones procedan en su defensa, al tiempo que ha recordado que el expediente se encuentra en una fase muy inicial y que la existencia de indicios no equivale a una declaración de culpabilidad. Las empresas generadoras, por su parte, aún no han hecho declaraciones oficiales, aunque fuentes del sector han mostrado su confianza en que podrán demostrar el cumplimiento de sus obligaciones.
El contexto político añade un elemento adicional de presión. El Partido Popular ha presentado recientemente un informe en la Comisión de Investigación del Senado sobre el apagón en el que responsabiliza a Red Eléctrica, al Gobierno y a la propia CNMC de la crisis eléctrica. El documento, de casi 100 páginas, señala a la empresa presidida por Beatriz Corredor como responsable operativa directa y critica al organismo regulador por no haber actualizado determinados procedimientos clave para el control de sobretensiones.
Ello me obliga a deducir que la actuación sancionadora de la CNMC se desarrolla en un entorno de alta tensión política y mediática. El regulador, que ha sido objeto de críticas por parte de la oposición, necesita demostrar su independencia y su capacidad para hacer cumplir la normativa sectorial. La apertura de estos expedientes es, sin duda, un paso en esa dirección, aunque el resultado final del procedimiento determinará si la CNMC estuvo a la altura de las expectativas.
(Imagen: E&J)
Las lecciones del apagón para el sistema eléctrico
Más allá de la responsabilidad individual de las empresas, el apagón del 28 de abril ha puesto de manifiesto debilidades estructurales del sistema eléctrico español que trascienden el comportamiento de los operadores concretos. El informe de la CNMC publicado el pasado mes de marzo advertía de que la red opera bajo una creciente presión derivada de la alta penetración de energías renovables, la mayor complejidad operativa y la volatilidad de las tensiones.
Las plantas solares y eólicas, según el análisis europeo, funcionaban en muchos casos con un factor de potencia fijo, lo que significa que no respondían activamente a las fluctuaciones de la tensión. Como resultado, no colaboraron en la estabilización del sistema y, en muchos casos, se desconectaron automáticamente antes de que la red alcanzara los límites de tensión permitidos. Esta práctica, que ya se había señalado en informes preliminares, constituye un problema sistémico que requiere una solución regulatoria, no solo sancionadora.
La propia CNMC ha planteado una batería de recomendaciones técnicas y normativas orientadas a fortalecer la estabilidad del sistema y su capacidad de respuesta ante perturbaciones. El mensaje de fondo es que el apagón no fue un fallo aislado, sino la evidencia de debilidades estructurales que deben corregirse para evitar nuevos episodios.
La potestad sancionadora de la CNMC en su contexto normativo
La Ley del Sector Eléctrico confiere a la CNMC competencias sancionadoras tanto para infracciones graves como para infracciones muy graves. En el caso de estas últimas, la potestad del regulador está reconocida por la ley y ha sido refrendada por la jurisprudencia. La apertura de estos expedientes supone, por tanto, el ejercicio legítimo de unas facultades que el ordenamiento atribuye al organismo.
Lo que resulta novedoso no es tanto la existencia de la potestad sancionadora como su activación en un contexto de crisis sistémica de la magnitud del apagón. La CNMC ha manejado con cautela sus competencias, evitando señalar responsables de forma precipitada y acumulando indicios durante casi un año antes de dar el paso a la fase sancionadora. Esta prudencia, sin embargo, no está exenta de riesgos: el retraso en la adopción de medidas puede ser interpretado como una falta de contundencia, mientras que una actuación más rápida podría haber sido tachada de precipitada.
Considero que la CNMC ha optado por una estrategia equilibrada: abrir expedientes a todas las empresas que, según sus investigaciones, podrían haber incurrido en incumplimientos, pero graduando la calificación de las infracciones en función de la gravedad aparente de cada caso. El expediente a Red Eléctrica, por infracción muy grave, refleja la centralidad del operador del sistema en el funcionamiento de la red. Los expedientes a las generadoras, por infracciones graves, reconocen la existencia de incumplimientos sin atribuirles necesariamente un papel causal en el apagón.
(Imagen: E&J)
Reflexión final sobre la responsabilidad compartida en el sistema eléctrico
La apertura de una veintena de expedientes sancionadores por parte de la CNMC constituye un hito en la investigación del mayor apagón de la historia reciente de España. El regulador ha hecho uso de sus facultades disciplinarias para exigir responsabilidades a los principales operadores del sector eléctrico, desde el gestor de la red hasta las grandes compañías generadoras.
La decisión, sin embargo, dista mucho de ser el final del camino. Los procedimientos sancionadores se prolongarán durante meses, las empresas tendrán oportunidad de presentar alegaciones y el resultado final dependerá de la capacidad de la CNMC para probar la existencia de los incumplimientos denunciados. Red Eléctrica ya ha anunciado su intención de defenderse, y es previsible que el resto de las compañías hagan otro tanto.
Más allá del resultado concreto de estos expedientes, el apagón ha dejado una lección ineludible: la transición energética hacia un sistema dominado por las renovables exige no solo nuevas fuentes de generación, sino también nuevos mecanismos de control y estabilidad. La responsabilidad por lo ocurrido el 28 de abril de 2025 es, en buena medida, una responsabilidad compartida que afecta a todos los agentes del sistema. Los expedientes de la CNMC son un instrumento para depurar responsabilidades individuales, pero no sustituyen la necesidad de una reflexión colectiva sobre cómo evitar que una tormenta perfecta como aquella vuelva a repetirse.
