Unas apresuradas reformas de extranjería y asilo que llegarán tarde y sin medios
La demora en su tramitación y la falta de medios para su implementación plantean serias dudas sobre su efectividad
(Imagen: E&J)
Unas apresuradas reformas de extranjería y asilo que llegarán tarde y sin medios
La demora en su tramitación y la falta de medios para su implementación plantean serias dudas sobre su efectividad
(Imagen: E&J)
La tardía respuesta a un Pacto Europeo de 2024
El Consejo de Ministros ha aprobado, casi un mes después de la entrada masiva de 80.000 inmigrantes en Ceuta, los anteproyectos de ley de asilo y la reforma de la ley de extranjería. La iniciativa, presentada por el ministro del Interior, Fernando Grande-Marlaska, pretende adecuar la legislación española al Pacto Europeo de Migración y Asilo que se aprobó en mayo de 2024. Sin embargo, la demora en la tramitación de estas reformas plantea un interrogante que ningún jurista responsable puede eludir: ¿por qué ha tenido que ser una crisis fronteriza de magnitudes extraordinarias la que impulse una adaptación normativa que debería haberse abordado con la debida antelación?
El Pacto Europeo de Migración y Asilo, fruto de largas negociaciones entre los Estados miembros, establece un nuevo marco de gestión de los flujos migratorios basado en la solidaridad y la responsabilidad compartida. España, como país de frontera exterior de la Unión, tiene la obligación de transponer sus disposiciones a su ordenamiento interno. Sin embargo, más de dos años después de su aprobación, el Gobierno presenta ahora unos anteproyectos que, lejos de ser el fruto de una reflexión sosegada y participada, tienen el aspecto de una respuesta apresurada a una crisis que ya ha ocurrido. La reforma llega tarde, y las prisas con que se tramita no presagian una implementación ordenada ni dotada de los recursos necesarios.
El ministro ha defendido que el objetivo es disponer de «un sistema de protección más ágil, eficaz, ordenado y garantista» ante la «nueva realidad del fenómeno migratorio». Las cifras que maneja Interior son reveladoras: las solicitudes de protección internacional han pasado de 3.000 en 2009 a 167.000 en 2024 y 144.000 el año pasado. Este incremento exponencial, que ningún observador atento podía ignorar, hace aún más inexplicable la demora en la adaptación normativa. La reforma, cuando finalmente llegue, se enfrentará a un escenario de saturación que los nuevos procedimientos, por sí solos, no podrán resolver.
(Imagen: Ministerio del Interior)
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Las novedades normativas: triaje, plazos abreviados y retorno exprés
Los anteproyectos introducen novedades de calado en el procedimiento de gestión de las solicitudes de protección internacional. La más relevante es la incorporación de un triaje en la frontera para las personas que entran de forma irregular, que incluye un reconocimiento médico, un examen de vulnerabilidad, la identificación, la toma de datos biométricos, una inspección de seguridad y la derivación al procedimiento adecuado. Hasta que no se completa este triaje, no se autoriza la entrada al territorio. España fija un plazo de 72 horas para este procedimiento, prorrogable por decisión judicial, aunque el reglamento europeo permite procedimientos de hasta siete días.
En determinados supuestos, el solicitante de asilo deberá permanecer en instalaciones policiales a disposición de las autoridades, una medida cautelar previa a la entrada formal en el país que busca facilitar la expulsión en caso de denegación de la protección internacional. El plazo máximo de este procedimiento es de 12 semanas, un período que, aunque pueda parecer razonable, plantea serias dudas sobre las condiciones materiales de acogida y la capacidad de las autoridades para tramitar las solicitudes con las debidas garantías.
El nuevo reglamento europeo incluye un procedimiento de examen acelerado para determinadas solicitudes de asilo, que deben resolverse en un plazo de tres meses. Este examen se aplica cuando el solicitante se considera un peligro para la seguridad nacional, cuando plantea alegaciones incoherentes o manifiestamente inverosímiles, o cuando un tercer país puede considerarse país de origen seguro, entre otros supuestos. La ley de asilo introduce además la posibilidad de incluir la decisión de retorno en la resolución que deniega la solicitud, agilizando así el procedimiento de expulsión.
(Imagen: E&J)
La insuficiencia de medios y personal para el nuevo procedimiento
El principal problema de estas reformas no es su contenido, sino la falta de medios para hacerlas efectivas. La implementación de los triajes en la frontera, la toma de datos biométricos, los exámenes acelerados y los retornos exprés requieren una dotación de personal cualificado y de infraestructuras que, a día de hoy, no existe. Los centros de acogida y las instalaciones policiales, que ya se encuentran saturados, deberán absorber un volumen de trabajo adicional sin que se haya anunciado un incremento presupuestario o de plantilla.
La experiencia demuestra que las reformas legales, por muy bienintencionadas que sean, resultan ineficaces si no van acompañadas de los recursos necesarios para su aplicación. Los plazos de 72 horas para el triaje y de 12 semanas para la tramitación de las solicitudes en instalaciones policiales son, en teoría, razonables, pero su cumplimiento efectivo dependerá de que las administraciones competentes dispongan de los medios para llevarlos a cabo. La realidad actual, marcada por la saturación de los centros de acogida y la lentitud de los procedimientos administrativos, sugiere que estos plazos serán difícilmente cumplibles.
La complejidad de las nuevas normas, que incluyen conceptos como el de primer país de asilo, tercer país seguro y país de origen seguro, exige una formación especializada de los funcionarios encargados de su aplicación. La simplificación del régimen de recursos, que elimina el recurso administrativo previo y refuerza la vía contencioso-administrativa, requiere una preparación de los cuerpos jurídicos que no se improvisa en unos meses. La reforma, en este sentido, parece diseñada para un escenario ideal que no se corresponde con la realidad de los recursos disponibles.
(Imagen: Hazte Oir)
La situación de Ceuta y el decreto de seguridad nacional
El mismo día en que se aprobaron los anteproyectos, el Consejo de Ministros decretó la situación de interés para la seguridad nacional en Ceuta hasta el 31 de diciembre, otorgando el mando único al ministro de Política Territorial, Ángel Víctor Torres. Esta decisión, que responde a la entrada masiva de 80.000 inmigrantes en la ciudad autónoma, revela la gravedad de la crisis y la necesidad de adoptar medidas extraordinarias. Sin embargo, también pone de manifiesto que las reformas aprobadas no son más que un primer paso en una respuesta que exige una estrategia integral, no solo normativa, sino también operativa y presupuestaria.
La declaración de situación de interés para la seguridad nacional es un instrumento excepcional que permite al Gobierno coordinar las actuaciones de todas las administraciones y cuerpos de seguridad. Su prolongación hasta el 31 de diciembre indica que las autoridades prevén que la presión migratoria en la frontera sur se mantendrá durante los próximos meses. Las nuevas normas, que se tramitarán en las Cortes con carácter de urgencia, no podrán aplicarse hasta que sean aprobadas y publicadas, lo que probablemente ocurrirá en el primer trimestre de 2027, cuando la situación de Ceuta ya haya sido gestionada con los instrumentos actuales.
La desconexión entre la urgencia de la crisis y la lentitud del procedimiento legislativo es uno de los aspectos más preocupantes de este escenario. Las reformas llegan tarde, no solo en relación con el Pacto Europeo de Migración y Asilo, sino también en relación con la crisis de Ceuta. Los ciudadanos y las administraciones locales esperan respuestas inmediatas, mientras el legislador se prepara para aprobar normas que, cuando entren en vigor, tal vez ya no respondan a la realidad del momento.
El presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, con representantes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en la frontera del Tarajal. (Imagen: Pool Moncloa/ Borja Puig de la Bellacasa)
Las garantías que la urgencia pone en riesgo
La propia naturaleza de las reformas, que incluyen plazos abreviados y procedimientos acelerados, plantea interrogantes sobre el respeto a las garantías procesales de los solicitantes de protección internacional. El derecho de asilo es un derecho fundamental reconocido en el artículo 13.4 de la Constitución Española y en el artículo 18 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Su tramitación exige un procedimiento que garantice el derecho de defensa, la asistencia letrada y la posibilidad de recurso efectivo.
Los procedimientos de examen acelerado, aunque previstos en el reglamento europeo, deben aplicarse con cautela para evitar que se conviertan en una vía de facto para eludir el examen de fondo de las solicitudes. La inclusión de la decisión de retorno en la resolución que deniega la solicitud, aunque agiliza el procedimiento, puede dificultar la posibilidad de recurso efectivo si no se garantiza que el solicitante dispone de tiempo y asistencia para impugnar la decisión.
La atención específica a menores, personas con discapacidad, mujeres embarazadas y víctimas de tortura, violencia o trata es un avance que merece ser destacado. Sin embargo, su efectividad dependerá de que las administraciones dispongan de los medios necesarios para identificar y atender a estos colectivos vulnerables. La escolarización de menores, la autorización para trabajar y la asistencia sanitaria son derechos que no pueden quedar en papel mojado por falta de recursos.
(Imagen: RTVE)
Reflexiones finales en torno a una reforma necesaria pero insuficiente
La aprobación de los anteproyectos de ley de asilo y la reforma de la ley de extranjería es un paso necesario en la adaptación de la legislación española al Pacto Europeo de Migración y Asilo. Sin embargo, la demora en su tramitación y la falta de medios para su implementación plantean serias dudas sobre su efectividad. Las reformas llegan tarde, después de que una crisis fronteriza de magnitudes extraordinarias haya puesto de manifiesto las carencias del sistema. Llegan sin medios, sin un incremento presupuestario o de plantilla que permita a las administraciones hacer frente a los nuevos procedimientos. Y llegan con prisas, en un contexto de urgencia que no es el más adecuado para una reflexión sosegada sobre los derechos de los solicitantes de protección internacional.
El reto es mayúsculo. El Gobierno deberá no solo aprobar las normas, sino también dotar a las administraciones de los recursos necesarios para su aplicación. La formación de los funcionarios, la creación de nuevas infraestructuras y la coordinación entre las distintas administraciones son tareas que no pueden improvisarse. La reforma, por sí sola, no resolverá la crisis migratoria. Necesita ir acompañada de una estrategia integral que combine la gestión de fronteras, la cooperación con los países de origen y tránsito, y la garantía de los derechos de los solicitantes de protección internacional.
La pregunta que queda en el aire es si las reformas aprobadas serán capaces de responder a las necesidades actuales o si, por el contrario, llegarán cuando ya no sean necesarias o resulten insuficientes. La historia de las reformas migratorias en España no es especialmente alentadora: muchas han llegado tarde, otras han sido insuficientes, y algunas han tenido que ser modificadas poco después de su aprobación. Es de esperar que las nuevas normas, que inician ahora su tramitación parlamentaria, sean objeto de un debate sereno y riguroso que permita subsanar sus deficiencias y dotarlas de los medios necesarios para su efectividad. La urgencia no puede ser excusa para la improvisación, ni la falta de medios puede justificar la ineficacia. La reforma es necesaria, pero su efectividad dependerá de que se aborden con la misma diligencia las carencias materiales que las han hecho necesarias.
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